II OSK 455/20

II OSK 455/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Ke 744/18 - Wyrok WSA w Kielcach z 2019-08-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 744/18 w sprawie ze skargi J. S. i G. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 października 2018 r. znak IR.I.7840.1.4.2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 744/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi J. S. i G. S. uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 października 2018 r. znak IR.I.7840.1.4.2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 9 października 2018 r., znak: IR.I.7840.1.4.2018, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty Buskiego z 16 stycznia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego (handel artykułami przemysłowymi i spożywczymi, usługi komercyjne nieuciążliwe dla środowiska, kategorii XVII) z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, p.poż, centralnego ogrzewania, gazową, wentylacji i klimatyzacji, elektryczną i teletechniczną oraz rozbiórkę: dwóch budynków usługowych, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe i fundamentu, na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] położonych w B. przy ulicy [...], ulicy [...] oraz [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1042/15, uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 14 września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Buskiego z 16 stycznia 2015 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że projekt zagospodarowania terenu sporządzono w części na paskach papieru naklejonych na kopię mapy do celów projektowych, co jest nieprawidłowe. Ponadto istniały różnice w odniesieniu do zakresu inwestycji określonej we wniosku o pozwolenie na budowę i w osnowie decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach.
Zdaniem organu odwoławczego, rozpatrując sprawę ponownie, Starosta wyeliminował nieprawidłowości wskazane w wyroku, a następnie wydał zaskarżoną decyzję. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Wojewoda zaznaczył, że inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 21 listopada 2013 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynków z przeznaczeniem na budynek handlowo-usługowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tej decyzji, warunkami techniczno-budowlanymi, jest on kompletny oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się, aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zdaniem Wojewody, zatwierdzony decyzją projekt budowlany jest zgodny z wymogami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.
Organ zauważył, że stosownie do wymagań decyzji o warunkach zabudowy inwestycję zaprojektowano w sposób nie powodujący ograniczeń w dostępie do drogi publicznej, światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, możliwości korzystania z poszczególnych elementów infrastruktury technicznej oraz nie powodujący uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Projektowana inwestycja mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Wojewoda dodał, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, uaktualnionej przez uprawnionego geodetę, dokumenty potwierdzające aktualność mapy przyjęto do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Busku-Zdroju i zaewidencjonowano, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. nr 25, poz. 133 ze zmianami).
Organ II instancji wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja usytuowana jest częściowo ścianą zachodnią w granicy z działką nr [...] oraz ścianą wschodnią bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Takie usytuowanie wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Ściany, o których mowa wyżej, usytuowane bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich, spełniają warunki dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zmianami). Zatem usytuowanie przedmiotowej inwestycji jest również zgodne z przepisami tego rozporządzenia. Ponadto zgodność usytuowania inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, projekt został uzgodniony także pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych, i zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji, jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zapewnienie (warunki przyłączenia) gestorów sieci odnośnie dostawy mediów, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się, aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.
Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane inwestor do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołączył projekt przeznaczonych do rozbiórki obiektów. Obiekty te nie należą do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 71) i nie wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie ochrony środowiska, nie podlegają także uregulowaniom przepisów szczególnych. Zatem inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty do pozwolenia na rozbiórkę.
Odpowiadając na zarzuty odwołania organ odwoławczy podał, że postępowanie odwoławcze było zawieszone do czasu rozstrzygnięcia wniosków o rozgraniczenie nieruchomości nr [...] i nr [...]. Ponieważ jednak braki tych wniosków nie zostały uzupełnione, postanowieniem z 5 lipca 2018 r. postępowanie zostało podjęte.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję, wnieśli J. S. i G. S..
Skarżący zarzucili, że wniosek dotyczy rozbiórki dwóch budynków usługowych podczas gdy jest ich więcej. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy jest inna niż wniosek o pozwolenie. W ocenie skarżących należało przebudować, rozbudować i nadbudować istniejące budynki, a tymczasem wniosek dotyczy pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego. Autorzy skargi wskazali, że nie mogą się zgodzić na rozbiórkę ogrodzenia trwałego, tylko dlatego, że teraz zostały zmienione granice działki. Dodali, że opinia o zacienieniu nie uwzględnia tego, że ich działka jest własnością trzech rodzin i każda z nich ma prawo budować się na tej działce. Budowa w granicy ściany o wysokości prawie 12 metrów pozbawi przyszłe budynki właściwego nasłonecznienia. Ponadto, zdaniem autorów skargi, umowa dzierżawy miejsc parkingowych to fikcja, gdyż dzierżawione działki nie znajdują się po sąsiedzku. Poza tym teren inwestycji był wywłaszczony pod budowę drogi, a zamiast tego został sprzedany. Z tego też powodu złożyli wniosek o ustanowienie drogi koniecznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 744/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 października 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie, podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
Sąd wskazał, że w toku postępowania skarżący kwestionowali projekt w zakresie, w jakim przewiduje on zrealizowanie inwestycji na całej długości granicy z ich nieruchomością, bezpośrednio przy tej granicy, zarzucając, że takie usytuowanie budynku, którego ściana przy granicy ma wynosić prawie 12 metrów, uniemożliwi im w przyszłości zagospodarowanie ich nieruchomości, która stanowi współwłasność kilku rodzin. Organy do tych zarzutów w zasadzie się nie odniosły, powołując się jedynie na to, że takie usytuowanie nowej inwestycji przewiduje decyzja ustalająca warunku zabudowy. Rzeczywiście, zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dalej rozporządzenia - w brzmieniu, jakie miało zastosowanie w niniejszej sprawie (zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane – Dz. U. z 2017 r., poz. 2285 : 1. Dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:
1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego,
2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę,
3) została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego
– stosuje się przepisy dotychczasowe, dopuszczalne było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy. Taka jednak możliwość nie zwalniała organów od obowiązku rozważenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nieruchomość inwestora nie była obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości skarżących, w związku z czym w tym zakresie podnoszone przez nich zarzuty są nieuzasadnione. Obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich przez zapewnienie im dostępu do drogi publicznej nie może być bowiem rozumiany w ten sposób, że w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę organy administracji publicznej mają ustanawiać na rzecz osób trzecich drogę konieczną lub samodzielnie ustalać, którędy przebiegać będzie dostęp do drogi publicznej przez działkę, na której ma być realizowana inwestycja. To osoba zainteresowana dostępem do drogi publicznej powinna zadbać o to, aby uzyskać ograniczone prawo rzeczowe. (por. Komentarz do Prawa budowlanego pod red. Andrzeja Glinieckiego wydawnictwo LexisNexis, wydanie 2 z 2014 r., str. 118).
Poszanowanie interesów osób trzecich, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego polega między innymi na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. W orzecznictwie wskazuje się, że należy w związku z tym dokonać wyważenia interesów inwestora oraz właścicieli działek sąsiednich. Oznacza ono uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości.
Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, nieruchomość skarżących jest długa ale dość wąska. Brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie jej szerokości, jednak zauważyć należy, że już w chwili obecnej od drugiej strony w stosunku do terenu inwestycji, nie licząc budynku w zabudowie pierzejowej, a więc przylegającego do budynku skarżących, na działce nr [...] usytuowane są w ostrej granicy jeszcze dwa budynki w tym jeden o znacznej długości. Tymczasem planowana inwestycja przewiduje na całym odcinku wspólnej granicy, to jest od ul. [...] do wysokości [...] ( z którym nieruchomość skarżących nie graniczy) postawienie budynku w ostrej granicy, którego ściana tylko na bardzo niewielkim odcinku, tuż przy istniejącym budynku skarżących, będzie miała "tylko" 5,10 metra wysokości, zaś na pozostałym odcinku od 8,32 metra do 11,99 m. O ile zgodzić się należy z organem, że spełnienie wymagań określonych w § 13 i 60 rozporządzenia bada się w stosunku do już istniejącej zabudowy, tym niemniej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlanej wynika obowiązek zbadania, czy projektowana inwestycja nie uniemożliwi w przyszłości zabudowy na nieruchomości, której współwłaścicielami są skarżący, w tym przykładowo zabudowy mieszkaniowej, która wymaga między innymi naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia.
Dodatkowo, zdaniem Sądu, zauważyć należy, że ustalenia organów co do tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dopuszcza sytuowanie projektowanego budynku w tak zwanej ostrej granicy na całej długości tej granicy z działką o nr ew. [...], budzą wątpliwości co do ich prawidłowości.
Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Busko – Zdrój z 21 marca 2013 r. ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków z przeznaczeniem na budynek handlowo - usługowy. Zaskarżona decyzja dotyczy tylko pozwolenia na budowę (oraz rozbiórki). Wbrew zarzutom skargi powyższa okoliczność nie oznacza, że jest ona sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy. Istotą tej ostatniej było bowiem ustalenie, że na danym terenie może być wzniesiony, w wyniku wymienionych w niej robót budowlanych (budowa, przebudowa, rozbudowa, nadbudowa) jeden budynek. Taki też jeden budynek został zaprojektowany. Jednakże, być może w związku z tym, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nawiązywała do istniejącej zabudowy, zdaniem Sądu, zauważyć należy, że decyzja ta, jakby to wynikało z jej brzmienia, nie przewiduje, aby na całej długości nowoprojektowany budynek miał stanąć w ostrej granicy. Niewątpliwie zabudowa pierzejowa została w tej decyzji przewidziana od strony ul. [...] (gdzie projektowany budynek - jego część - miał przylegać do budynku skarżących, usytuowanego przy tej ulicy). Od strony [...] – na działkach [...] i [...] oraz dla projektowanego fragmentu budynku pomiędzy projektowaną częścią budynku od strony ulicy [...], a istniejącym na działce nr [...] budynkiem, również decyzja ustalająca warunki zabudowy dopuszcza możliwość budowy w granicy. Jednakże budynek istniejący na działce nr [...] nie stoi w granicy, lecz jest od niej oddalony. Z decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynika, aby dopuszczała ona jego rozbudowę w taki sposób, aby on także (a więc i projektowany na tym odcinku budynek) miał przylegać do granicy z działką skarżących).
Odnośnie do ściany usytuowanej w granicy pewne wątpliwości budzi znajdujący się w projekcie widok elewacji wschodniej (a więc od strony działki skarżących), na której to elewacji zaznaczone są okna. Co prawda faktycznie są one w stosunku do innych linii narysowane słabszą linią i znajdują się na niej krzyżyki, tym niemniej organ winien był tę okoliczność wyjaśnić, zwłaszcza, że w projekcie, w opisie technicznym budynku – części zatytułowanej "rozwiązania architektoniczne i estetyczne" wskazano, że zabudowa uzupełniająca od stron działek sąsiednich oraz dziedzińca wewnętrznego wykonano z tradycyjnego tynku z otworami okiennymi doświetlającymi przestrzenie ze stanowiskami pracy.
W ocenie Sądu, częściowo za uzasadnione uznać należy także zarzuty skarżących związane z zapewnieniem miejsc postojowych. Zgodnie z § 18 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.
W decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została określona liczba miejsc postojowych, a jedynie wskazano w niej, że "należy przewidzieć niezbędna ilość miejsc parkingowych wynikającą i odpowiednią do projektowanej powierzchni handlowej oraz ilości i potrzeb podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Wyklucza się parkowanie pojazdów w granicach pasów drogowych. W trakcie dostawy towaru do ww. budynku, rozładunek pojazdów winien być prowadzony na terenie działki Inwestora". Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ uznał za wystarczające przewidziane w projekcie na nieruchomości inwestora dwa miejsca parkingowe (z projektu wynika, że nie są one przeznaczone dla klientów, jak również że na terenie inwestycji nie przewidziano placu do nawracania samochodów ze względu na brak niezabudowanego miejsca w związku z czym wjazd samochodów dostawczych będzie się odbywał tyłem z ulicy [...]) oraz 10 miejsc na innej nieruchomości, a także możliwość parkowania w centrum miasta na miejscach parkingowych ogólnodostępnych. Brak jest ustaleń odnośnie tego, czy takie ogólnodostępne miejsca w centrum są częścią pasów drogowych, na których parkowanie zostało wykluczone decyzją ustalającą warunki zabudowy czy też nie. Poza tym organ nie wskazał, czy 10 miejsc na terenie wydzierżawionym jest wystarczające, uwzględniając projektowaną powierzchnię handlową oraz ilość i potrzeby podmiotów, które mają prowadzić działalność w projektowanym obiekcie, który to wymóg został przewidziany decyzją ustalającą warunki zabudowy. Brak jest także jakichkolwiek ustaleń odnośnie do zapewnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.
Natomiast zarzut skarżących, że wszystkie miejsca postojowe muszą znajdować się na działce, na której ma być zrealizowana inwestycja nie zasługuje na uwzględnienie. Czasami istniejące okoliczności wymagają innego rozwiązania, w tym zlokalizowania miejsc postojowych na innym terenie, do którego jednak inwestor musi posiadać tytuł prawny, z tym że niekoniecznie rzeczowy. Przykładowo w wyroku z 6 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. II OSK 1008/17 NSA wskazał, że wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Podobne stanowisko zajął NSA między innymi w wyroku z 10 marca 2016 r. sygn. II OSK 1736/14, z 17 października 2018 r. sygn. II OSK 2561/16, z 15 marca 2917 r. sygn. II OSK 1774/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie LEX. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją usytuowaną w zabudowie śródmiejskiej, w której zabudowa jest dość intensywna. W ocenie Sądu, przemawia to za przyjęciem, że w tej konkretnej sprawie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych poza terenem inwestycji. Jednakże musi to być odpowiednia ilość miejsc, w tym dla osób niepełnosprawnych.
Odnośnie do braku zgody skarżących na rozbiórkę ogrodzenia z uwagi na zmianę granicy, Sąd wskazał, że przedmiotem tej sprawy nie jest ani ustalenie przebiegu granicy ani też rozbiórka ogrodzenia, dlatego też zarzut ten nie może być uwzględniony. Natomiast co do ilości budynków jakie mają być rozebrane to faktycznie powyższe wymaga wyjaśnienia, skoro obecnie inwestycja ma polegać tylko na budowie między innymi w miejscu, w którym aktualnie stoją cztery budynki, podczas gdy pozwolenie dotyczy rozbiórki tylko trzech z nich.
Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien wyjaśnić wszystkie wyżej wskazane wątpliwości, a więc w szczególności, czy w świetle decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie możliwości zabudowy przez współwłaścicieli działki nr [...] ich nieruchomości, możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego, przewidującego budowę w ostrej granicy, na całej jej długości z działką skarżących. W przypadku ustalenia, że taka zabudowa jest możliwa, organ powinien wyjaśnić dlaczego w projekcie przedstawiającym widok elewacji wschodniej zaznaczono na niej okna; następnie wyjaśni kwestie związane z zapewnieniem właściwej ilości miejsc parkingowych, w tym dla osób niepełnosprawnych oraz ilości budynków, które mają być rozebrane. Nadto organ powinien ustalić, czy w dacie dokonywania poprawek do projektu budowlanego autor tych poprawek A. L. był wpisany na listę członków Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów (znajdujące się w aktach zaświadczenie było ważne do 3 marca 2015 r. zaś poprawki były dokonywane w sierpniu 2015 r.).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniósł A. S. podnosząc zarzuty naruszenia:
1) błędnej wykładni art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczy każdych utrudnień jakie może przynieść planowana inwestycja, a nie wyłącznie w zakresie naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, oraz przyjęcie, iż z normy tej wynika obowiązek badania, czy projektowana inwestycja nie uniemożliwia w przyszłości zabudowy nieruchomości osób trzecich, nawet w przypadku braku jakiegokolwiek skonkretyzowania takiej inwestycji;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy z uwagi na uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przez organ odwoławczy przepisów K.p.a., tj. z uwagi na błędne uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymogom ustawy i błędne uznanie:
─ ustalenia organów co do tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dopuszcza sytuowanie projektowanego budynku w tak zwanej ostrej granicy na całej długości tej granicy z działką [...] budzą wątpliwości, co do ich prawdziwości, gdyż decyzja ta dopuszcza zabudowę w granicy tylko dla fragmentu projektowanego budynku pomiędzy projektowaną częścią budynku od ul. [...], a budynkiem istniejącym na działce nr [...] (czyli tylko do tego budynku), pomimo tego że, decyzja o warunkach zabudowy z dnia 21.11.2013 r. od strony [...] "dopuszcza usytuowanie budynku na całej szerokości działek nr gruntu [...] i [...], tj. w granicy działki sąsiedniej gruntu o nr ew. [...],
─ brak ustaleń odnośnie do tego, czy ogólnodostępne miejsca parkingowe w centrum miasta są częścią pasów drogowych, oraz że organ nie wskazał, czy ilość 10 miejsc dzierżawionych przez skarżącego jest wystarczająca dla projektowanej inwestycji, pomimo tego, iż organ wskazał, że ilość miejsc zlokalizowana na terenie przedmiotowej nieruchomości, na terenie nieruchomości wynajętej w tym celu w bezpośrednim sąsiedztwie oraz na parkingu ogólnodostępnym jest wystarczająca dla planowanej inwestycji a nadto z akt sprawy, w szczególności z projektu budowlanego wynika, iż na działce sąsiedniej, na [...] znajduje się parking miejski na 70 samochodów oraz w pobliżu znajdują się inne parkingi ogólnodostępne,
─ brak wyjaśnienia wątpliwości dotyczących widoku elewacji wschodniej przedstawiony na projekcie, na którym przerywana kreska i skreśleniami zaznaczone są okna, pomimo tego, iż projekt w tym zakresie jest niebudzący żadnych wątpliwości i wprost wynika z niego, że linią przerywaną pokazany jest wygląd elewacji istniejącego budynku.
3. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu – zaświadczenia potwierdzającego wpis A. L. na listę członków Małopolskiej Izby Architektów w sierpniu 2015 r. podczas gdy Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia takiego dowodu z urzędu albowiem nie jest to okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji;
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowisk wszystkich stron postępowania, tj. skarżącego A. S. oraz jego wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. oraz poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a także wskazań co do dalszego postępowania
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. S. ma usprawiedliwione podstawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organy administracji nie rozważyły, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w tym dostępu do drogi publicznej. Następnie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nieruchomość inwestora nie była obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz nieruchomości skarżących w związku z czym zarzuty skarżących w tej kwestii są niezasadne. Sąd I instancji stwierdził też, że poszanowanie interesów osób trzecich o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane polega m.in. na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa do zabudowy w takim zakresie w jakim przysługuje to inwestorowi. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, należy dokonać wyważenia interesów inwestora oraz właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to, zdaniem Sądu uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien wyjaśnić, czy w świetle wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie możliwości zabudowy przez współwłaścicieli działki o nr ew. [...] ich nieruchomości możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego budowę w ostrej granicy na całej długości z działką skarżących.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. wskazanie Sądu I instancji dla organu administracji sprowadza się do tak ogólnych sformułowań, że w istocie nie wiadomo jak organ administracji miałby je wykonać. Sąd I instancji dysponował projektem budowlanym oraz mapą obrazującą położenie planowanego do realizacji budynku. Jeśli w ocenie Sądu I instancji, planowany do realizacji budynek narusza uzasadnione interesy współwłaścicieli sąsiedniej działki, to Sąd powinien wskazać w uzasadnieniu wyroku w czym przejawia się to naruszenie i stwierdzić, że organy administracji powinny je wziąć pod uwagę przy zatwierdzaniu projektu budowlanego. Tymczasem Sąd I instancji jedynie sformułował dla organów administracji niejasne, o wysokim stopniu ogólności wskazania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że rola sądu administracyjnego nie ogranicza się tylko do oceny tego, co zostanie opisane przez organ administracji w decyzji i jeżeli jakaś kwestia została przez organ administracji pominięta, to konieczne jest uchylenie decyzji, by organ administracji najpierw się w tej kwestii wypowiedział, a dopiero następnie sąd administracyjny będzie mógł zająć w tej kwestii stanowisko. Sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o akta sprawy zaś dokonując oceny zaskarżonej decyzji ma obowiązek ocenić, czy naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy oraz czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązek uwzględnienia przez organy administracji uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozpatrywany abstrakcyjnie, bez odniesienia do skonkretyzowanych planów zagospodarowania sąsiednich działek. Organ administracji dokonując zatwierdzenia projektu budowlanego nie może oceniać go pod kątem każdego możliwego sposobu zabudowy sąsiedniej działki. Analiza projektu budowanego pod kątem możliwości zabudowy sąsiedniej działki może mieć miejsce w sytuacji, gdy osoba posiadająca tytuł prawny dający podstawę do zabudowy tej działki posiada zatwierdzony decyzją projekt budowlany lub dokonała zgłoszenia realizacji określonej inwestycji. W takim przypadku organ administracji ma realną możliwość oceny, czy planowana inwestycja nie będzie skutkowała niemożnością realizacji lub ograniczeniem możliwości realizacji inwestycji na sąsiedniej działce. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała zaś miejsca. Nie można uzależniać zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę od oceny, czy projekt ten może uniemożliwiać bądź ograniczać możliwość zabudowy sąsiedniej działki w sytuacji, gdy plany te nie są sprecyzowane. W niniejszej sprawie skarżący będący współwłaścicielami sąsiedniej działki nie podnosili argumentu, że posiadają zatwierdzony projekt budowlany, którego realizację uniemożliwia lub ogranicza planowana przez skarżącego kasacyjnie inwestycja. Nie było więc podstaw do tego, by organy administracji szczegółowo analizowały tę kwestię.
Ograniczenia w możliwości zabudowy w związku z realizacją określonego rodzaju inwestycji mogą też wynikać wprost z przepisów prawa jednakże w niniejszej sprawie tego rodzaju ograniczenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także nie zaistniały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jako powód uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał też, że ustalenia organów administracji co do tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dopuszcza sytuowanie projektowanego budynku w tak zwanej ostrej granicy na całej długości tej granicy z działką o nr ew. [...] budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby dopuszczała ona rozbudowę w taki sposób, aby projektowany budynek na odcinku istniejącego obecnie budynku miał przylegać do granicy z działką skarżących. Następnie zaś Sąd stwierdził, że wątpliwość ta powinna zostać wyjaśniona przez organ administracji w ponownym postępowaniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. okoliczność nie dawała podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie zostały jasno sformułowane jednakże analiza treści tego zapisu pozwala stwierdzić, że w decyzji o warunkach zabudowy wyrażono zgodę na budowę budynku w granicy z działką o nr ew. [...] na całej jej długości.
Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dopuszczono realizację zabudowy w granicy na całej szerokości działki [...] przyległej do działki o nr ew. [...]. Dopuszczono również realizację inwestycji na całej szerokości działki [...], która wprawdzie nie jest działką bezpośrednio przyległą do działki o nr ew. [...] ale istotne znaczenie ma fakt, że w decyzji posłużono się sformułowaniem "na całej szerokości". Działka o nr ew. [...] jest szersza od działki o nr ew. [...] i jej koniec w istocie pokrywa się ze ścianą budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Z kolei z dalszych zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dopuszcza się budowę w granicy z działką o nr ew. [...] od ulicy [...] aż do budynku znajdującego się na działce on nr ew. [...]. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość realizacji inwestycji w granicy z działką o nr ew. [...] na całej długości tej działki.
Sąd I instancji stwierdził, że pewne wątpliwości budzi znajdujący się w projekcie widok elewacji wschodniej, to jest od strony działki skarżących, na której zaznaczone są okna. Zdaniem Sądu, są one co prawda w stosunku do innych linii narysowane słabsza linią i znajdują się na niej krzyżyki niemniej jednak organ powinien tę okoliczność wyjaśnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestię tę mógł wyjaśnić samodzielnie dokonując analizy znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego. Projekt ten zawiera m.in. rysunek obrysu wszystkich pięter budynku. Na obrysie budynku od strony działki skarżących nie zostały przewidziane otwory okienne. Otwory takie zostały natomiast przewidziane w innych ścianach budynku i zostały wyraźnie zaznaczone, inaczej niż pełna ściana. Nie ma tym samym podstaw do poddawania w wątpliwość twierdzenia inwestora, że w projekcie przedstawiono okna w istniejącym budynku przewidzianym do rozbiórki.
Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogła też być kwestia zapewnienia miejsc parkingowych. Zasadnie organy administracji uznały, że miejsca te zostały zapewnione jeśli uwzględni się miejsca ogólnodostępne. Brak jest uzasadnionych podstaw do dokonywania przez organy administracji dodatkowych ustaleń, czy miejsca te są częścią pasów drogowych. Nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że ogólnodostępne miejsca parkingowe mogłyby zostać zlokalizowane w pasie drogowym. Nawet z tych map, które znajdują się w aktach sprawy można stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, że znajdują się w pasie drogowym ul. [...] czy też ul. [...].
Projekt budowlany nie zawiera danych na temat miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Uchybienie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak uchybieniem na tyle istotnym, by mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Planowana inwestycja po jej zrealizowaniu, aby mogła być użytkowana, będzie musiała uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Jednym z warunków uzyskania takiego pozwolenia jest złożenie przez kierownika budowy oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego nie tylko z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę ale także przepisami. Zgodność inwestycji z przepisami (art. 57 ust. 1 pkt lit. a ustawy Prawo budowlane), to także spełnienie wymogu zapewnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, który to wymóg wynika z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeśli miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych nie zostaną urządzone, to inwestor (który deklaruje, że takie miejsca będą urządzone) nie uzyska pozwolenia na użytkowanie budynku.
Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogła być kwestia wyjaśnienia posiadania uprawnień przez projektanta. Skarżący kasacyjnie załączył do akt sądowoadministracyjnych kopię zaświadczenia potwierdzającego wpis A. L. na listę członków Małopolskiej Izby Architektów w sierpniu 2015 r.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do kwestionowania wiarygodności przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie informacji.
Sąd I instancji stwierdził, że wyjaśnienia wymaga kwestia ilości budynków przeznaczonych do rozbiórki gdyż na działce znajdują się cztery budynki zaś decyzja zezwala na rozbiórkę trzech budynków. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeśli dla zrealizowania inwestycji konieczne będzie rozebranie czwartego budynku, to inwestor będzie musiał uzyskać na tę rozbiórkę odrębne pozwolenie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.