II OSK 454/20

II OSK 454/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Andrzej Wawrzyniak
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 3085/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-23
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 145 § 1 lit. a) i c), art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 56 § 2 , art. 56 ust. 1 pkt 4, art. 51,  art. 59a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 16, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "B. " w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3085/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 października 2018 r. znak ... w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m... W. z dnia 17 sierpnia 2018 r.; 2. zasądza od Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w Warszawie kwotę 1257 zł (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3085/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 października 2018 r. znak ... w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 9 października 2018 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1313 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w W., od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy z 7 sierpnia 2018 r. w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z dwukondygnacyjnym garażem przy ul. ... w W. - uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i ustalił nowy termin realizacji obowiązku, nałożonego ww. decyzją - do dnia 31 marca 2019 r.
Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wyjaśnił, że 27 kwietnia 2018 r. na podstawie upoważnienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy, w wyżej opisanym budynku mieszkalno-usługowym zostały przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze z zakresu kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych.
W protokole kontroli z 11 kwietnia 2018 r., podpisanym bez zastrzeżeń przez A.N. Zarządcę Nieruchomości, stwierdzono, iż przedmiotowy budynek:
1. Jest obiektem mieszkalnym wielorodzinnym zakwalifikowanym do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV i ZL III, z pięcioma kondygnacjami nadziemnymi i dwukondygnacyjnym garażem na poziomach "-1" i "-2", zakwalifikowanym ze względu na wysokość do grupy budynków średniowysokich (SW).
2. Garaż na poziomach -1 i -2 posiada powierzchnie po 3105 m2, po 110 miejsc parkingowych. Garaże nie są połączone wewnętrznie i posiadają oddzielne wjazdy.
3. Część nadziemna budynku została podzielona w pionie na strefy pożarowe o powierzchniach nie przekraczających 5000 m2.
4. Garaże na poziomach -1 i -2 zostały podzielone na strefy pożarowe o powierzchni poniżej 1500 m2, (ściany i stropy REI 120, bramy El 120).
5. Zamykanie bram pożarowych w garażach realizowane jest za pomocą systemu sterowania składającego się centralki sterującej, czujek dymowych umieszczonych po dwóch stronach bramy, elektrotrzymacza, sygnalizatora optyczno-dźwiękowego i przycisków zamykających.
6. Na każdym poziomie garażu umieszczono 7 gaśnic GP6x ABC (łącznie 14 gaśnic).
7. Do budynku zapewniono drogę pożarową z trzech stron budynku.
Jednocześnie wykazano nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, polegające m.in. na braku wyposażenia garaży podziemnych w system sygnalizacji pożarowej obejmujący urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych oraz na braku monitoringu pożarowego podłączonego do KM PSP w Warszawie. Ww. nieprawidłowości zostały wyszczególnione uprzednio w stanowisku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy z 23 grudnia 2010 r. w sprawie zgodności wykonania obiektu z przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jak wskazał organ odwoławczy, dowodem na zaistniałe nieprawidłowości jest protokół ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych.
Dalej organ drugiej instancji stwierdził, że powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wszczęcia przez Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy postępowania administracyjnego ,w następstwie którego wydano ww. decyzję z 17 sierpnia 2018 r. nakładającą na skarżącą obowiązek o następującej treści: "wyposażyć garaż podziemny w system sygnalizacji pożaru, obejmujący urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych, przekazujące informacje o pożarze do obiektu Państwowej Straży Pożarnej".
Termin wykonania powyższego obowiązku określono na dzień 31 października 2018 r.
Od powyższego rozstrzygnięcia, odwołanie, złożyła Wspólnota Mieszkaniowa.
Organ odwoławczy uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy tylko w zakresie wyznaczonego terminu realizacji obowiązku, wskazując nowy termin. W pozostałym zakresie (co opisał szczegółowo w uzasadnieniu decyzji) stwierdził, że organ pierwszej instancji wyczerpująco ustalił stan faktyczny oraz dokładnie opisał charakterystykę garażu podziemnego w świetle wymagalności zapewnienia systemu sygnalizacji pożarowej i wymogu podłączenia jego urządzeń z odbiornikami komendy Państwowej Straży Pożarnej lub obiektem, wskazanym przez właściwego miejscowo komendanta miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 620 ze zm.). Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji, w sposób jasny i wyczerpujący sformułował treść obowiązku zawartego w decyzji, z określeniem konkretnych czynności, jakie ma do wykonania zobowiązany w celu poprawy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu, a także prawidłowo określił strony w postępowaniu oraz zobowiązanego, na którym spoczywa zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie.
W ocenie Mazowieckiego Komendanta PSP, podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych bezsprzecznie ustalono, że budynek przy ul. ... w W. jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym. Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), stosowanie systemu sygnalizacji pożarowej, obejmującego urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych jest wymagane w garażach podziemnych, obejmujących więcej niż jedną kondygnację podziemną. Co ważne, przepis ten nie warunkuje możliwości zrezygnowania z wyposażenia garażu we wspomniany system sygnalizacji pożarowej, w przypadku oddzielenia garaży na poszczególnych kondygnacjach. Nie ma więc w tym przypadku znaczenia fakt, że dwie kondygnacje podziemne na których zlokalizowano po 110 stanowisk postojowych, zostały wydzielone funkcjonalnie, gdyż nie zostało w ten sposób wyeliminowane kryterium powstania obowiązku wyposażenia budynku w system sygnalizacji pożarowej, tj. zmniejszenia liczby występowania w obiekcie podziemnych kondygnacji przeznaczonych na garaż.
W konsekwencji organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącej odnośnie niewłaściwego zastosowania przepisu § 28 ust. 1 pkt 17 ww. rozporządzenia. Ponadto wyjaśnił, że przytoczona przez skarżącą interpretacja Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej nr 3 z 2012 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy ona bowiem stosowania przepisu § 277 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli odnosi się do obowiązku stosowania instalacji wentylacji oddymiającej uruchamianej za pomocą systemu wykrywania dymu. Organ drugiej instancji podniósł, że interpretacji tej nie można automatycznie - poprzez analogię - stosować do innych obiektów, w szczególności w przypadkach gdy istniejący w nich stan faktyczny w znaczącym stopniu odbiega od stanu interpretowanego, na przykład rozważania dotyczą dwóch zupełnie różnych instalacji przeciwpożarowych.
Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stanowiskiem Wspólnoty Mieszkaniowej, że " w budynku przy ul. ... w W. zostały zachowane przeciwpożarowe wymagania techniczno-budowlane, instalacyjne i technologiczne zgodnie z art. 4 ustawy przeciwpożarowej, budynek został zbudowany zgodnie z odpowiednimi przepisami oraz projektem obejmującym dwa odrębne lokale garażowe, które nie są ze sobą połączone. Zostały zatem spełnione wszystkie wymagania, w tym również w zakresie ochrony przeciwpożarowej." W tym miejscu organ drugiej instancji podkreślił, że w stanowisku "odbiorowym" Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, jednoznacznie sprecyzowano zgłoszone przez ten organ nieprawidłowości odnośnie wykonania obiektu z przepisami:
1. Brak wyposażenia garaży podziemnych w system sygnalizacji pożarowej obejmujący urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych. Podstawa prawna: § 28 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
2. Brak monitoringu pożarowego do KM PSP m. st. Warszawy. Podstawa prawna: art. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w związku z § 28 ust. 1 pkt 17 i § 31 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
Mazowiecki Komendant PSP podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1a tej ustawy odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowych, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Natomiast kwestia niewywiązania się inwestora, jak to podkreśliła skarżąca, z obowiązku odpowiedniego zabezpieczenia garaży w system sygnalizacji alarmowej w procesie budowy obiektu, leży poza kompetencjami organów Państwowej Straży Pożarnej.
Uzasadniając zaś uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części co do wyznaczonego terminu realizacji nałożonego obowiązku, organ odwoławczy podniósł, że ustalając termin - do 31 października 2018 r. nie dokonano stosownej analizy w zakresie możliwości wykonania zalecenia. W ocenie organu odwoławczego organ I uwzględnił jedynie interes społeczny wiążący się z jak najszybszym usunięciem nieprawidłowości obniżających stan bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie. Natomiast kwestie wynikające z ograniczeń organizacyjno-technicznych oraz formalno-prawnych mających wpływ na realną możliwość wykonania obowiązku w określonym czasie, faktycznie zostały pominięte.
Ustalając nowy termin – do 31 marca 2019 r., organ odwoławczy uwzględnił także, że: 1. Skarżąca nie przedstawiła własnej propozycji harmonogramu realizacji zalecenia. 2. Skarżąca ma możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, w przypadku gdy warunki lokalne w przedmiotowym obiekcie uniemożliwiałyby spełnienie wprost wymagań § 28 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (stosownie do postanowień § 1 ust. 2 tego rozporządzenia).
Pismem z 13 listopada 2018 r., Wspólnota Mieszkaniowa "B." w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 października 2018 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z 17 sierpnia 2018 r. w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Skarżąca zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
1. § 28 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719; dalej: Rozporządzenie z 7 czerwca 2010 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na zakwalifikowanie przedmiotowych lokali garażowych w obiekcie do garaży podziemnych, w których strefa pożarowa przekracza 1.500 m² lub obejmujących więcej niż jedną kondygnację podziemną, podczas gdy lokale te stanowią dwa odrębne garaże, które nie są ze sobą połączone a strefy pożarowe w poszczególnych garażach nie przekraczają 1.500 m²;
2. art. 56 § 2 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 16 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, pomimo iż organ powinien mieć na uwadze, że skoro na etapie uzyskiwania przez Inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej nie zgłosił sprzeciwu co do zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym pod względem ochrony przeciwpożarowej i decyzja w tym zakresie stała się ostateczna, został pozbawiony na obecnym etapie możliwości podnoszenia zastrzeżeń w zakresie zgodności istniejących już garaży z wymogami technicznymi obiektu z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, polegającego m.in. na:
a) nieuprawnionym uznaniu przez organ w niniejszej sprawie, że w budynku przy ul. ... w W. znajduje się jeden garaż o dwóch kondygnacjach podziemnych, podczas gdy mamy tu do czynienia z dwoma oddzielnymi, niepołączonymi ze sobą wewnętrznie garażami, co potwierdza projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr ... Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 25 czerwca 2008 r.;
b) błędnym uznaniu przez organ w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do protokołu ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z 17 grudnia 2010 r. sporządzonego przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy w Warszawie, podczas gdy na ostatniej stronie protokołu znajduje się informacja o zgłoszonych przez przedstawiciela dewelopera R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zastrzeżeniach do protokołu, na dowód czego skarżąca załącza do niniejszej skargi kopię ww. protokołu;
c) nieuprawnionym wniosku organu, że skarżąca mija się z prawdą twierdząc, że w budynku zostały spełnione, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz projektem, wszystkie wymagania, w tym również w zakresie ochrony przeciwpożarowej;
d) dostosowaniu odpowiedniego zabezpieczenia przeciwpożarowego do panujących w budynku warunków ochrony przeciwpożarowej, mając na uwadze zapewnienie ochrony zdrowia i życia osób zamieszkałych w budynku zarządzanym przez Wspólnotę;
co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych, a także rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, pomimo iż fakty te zostały potwierdzone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 25 czerwca 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak również ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 16 marca 2011 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku (kopie decyzji zostały załączone do niniejszej skargi).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ ustosunkował się do zarzutów skargi.
Na rozprawie (na wniosek pełnomocnika skarżącej) Sąd dopuścił dowód z decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie z 16 marca 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 9 października 2018 r. wydana w wyniku rozpoznania odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w Warszawie od decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku, celem poprawy ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z dwukondygnacyjnym garażem podziemnym przy ul. ... w W. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.), tj. ar. 26 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Sąd wskazał, że podczas czynności kontrolnych opisanych w protokole z 11 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił, że budynek objęty postępowaniem jest budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym, zakwalifikowanym do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV i ZL III, z pięcioma kondygnacjami nadziemnymi i dwukondygnacyjnym garażem na poziomach "-1" i "-2", zakwalifikowanym ze względu na wysokość do grupy budynków średniowysokich (SW). Ustalono, że garaż na poziomach -1 i -2 posiada powierzchnie po 3105 m2, po 110 miejsc parkingowych, garaże nie są połączone wewnętrznie i posiadają oddzielne wjazdy. Część nadziemna budynku została podzielona w pionie na strefy pożarowe o powierzchniach nie przekraczających 5000 m2. Garaże na poziomach -1 i -2 zostały podzielone na strefy pożarowe o powierzchni poniżej 1500 m2, (ściany i stropy REI 120, bramy El 120). Zamykanie bram pożarowych w garażach realizowane jest za pomocą systemu sterowania składającego się centralki sterującej, czujek dymowych umieszczonych po dwóch stronach bramy, elektrotrzymacza, sygnalizatora optyczno-dźwiękowego i przycisków zamykających. Na każdym poziomie garażu umieszczono 7 gaśnic GP6x ABC (łącznie 14 gaśnic). Do budynku zapewniono drogę pożarową z trzech stron budynku.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zasadnie organy obu instancji uznały, że istnieją podstawy do nałożenia na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku w postaci wyposażenia garaży podziemnych w system sygnalizacji pożaru obejmujący urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych, przekazujące informacje o pożarze do obiektu Państwowej Straży Pożarnej.
Sąd podkreślił, że obowiązki wskazane w decyzji mają charakter samoistny i wynikają wprost z przepisów prawa, a nie z uznania administracyjnego. Obowiązek wyposażenia wskazanych obiektów w system sygnalizacji pożarowej oraz dotyczący podłączenia sytemu sygnalizacji pożarowej do monitoringu Państwowej Straży Pożarnej wynika z § 28 ust. 1 pkt 17 i § 31 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.
Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż stan faktyczny sprawy wypełnił dyspozycję przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, (obowiązującym w czasie udzielania pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji a także aktualnie) inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić właściwe organy, o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Do tych organów, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zalicza się Państwową Straż Pożarną. W przedmiotowej sprawie projekt budowlany podlegał procedurze uzgodnieniowej określonej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137). Zgodnie z § 2 rozporządzenia projekt budowlany obiektu budowlanego, w stosunku do którego Państwowa Straż Pożarna, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, ma prawo zająć stanowisko przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, w celu potwierdzenia zgodności zawartych w nim rozwiązań z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z § 15 rozporządzenia, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić nadzorującego go komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o zastrzeżeniach przy zajmowaniu stanowiska przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do rozwiązań, których zgodność z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca.
W związku z zawiadomieniem inwestora z 7 grudnia 2010 r. o zakończeniu prac budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. ... w W. i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, Komendant Państwowej Straży Pożarnej m. st. Warszawy (w stanowisku z 23 grudnia 2010 r.) na podstawie dokonanych czynności i ustaleń stwierdził zgodność wykonania robót budowlanych (związanych z budową wyżej opisanego budynku) z projektem w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ze zmianami określonymi przez projektanta jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, zawartymi w dokumentacji powykonawczej i oświadczeniu kierownika budowy z 23 listopada 2010 r.
Jednocześnie organ ten zgłosił następujące nieprawidłowości odnośnie wykonania obiektu z przepisami: 1. Brak wyposażenia garaży podziemnych w system sygnalizacji pożarowej obejmujący urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych (podstawa prawna: § 28 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.). 2. Brak monitoringu pożarowego do KM PSP m.st. Warszawy (podstawa prawna: art. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej – j.t. Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 w związku z § 28 ust. 1 pkt 17 i § 31 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji). W uzasadnieniu ww. Stanowiska podkreślono, że "zgodnie z wykładnią zawartą w piśmie Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej z 29 maja 2009 r., znak ..., stosowanie systemu sygnalizacji pożaru jest wymagane w garażach podziemnych obejmujących więcej niż jedną kondygnację podziemną, niezależnie od tego czy wspomniane kondygnacje stanowią jedną, czy tez odrębne strefy pożarowe. Ponadto w zakresie ww. obowiązku nie ma znaczenia, że na poszczególne poziomy garaży prowadzą oddzielne wjazdy/wyjazdy. Jednocześnie garaże na poszczególnych poziomach, połączone są ciągami komunikacyjnymi tj. klatkami schodowymi." Powyższe stanowisko otrzymał inwestor R. Sp. z o.o. W. oraz Komendant Wojewódzkiej PSP w Warszawie. Czyli, w niniejszej sprawie został zastosowany § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r.
Pomimo tego, inwestor ww. obowiązku nie wykonał, natomiast w dniu 20 grudnia 2010 r. (przed uzyskaniem powyższego stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej) wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu na wskazanych działkach inwestycyjnych. Jak czytamy w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 16 marca 2011 r., nr ... w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji, na skutek wniosku inwestora, w dniu 11 stycznia 2011 r. przedstawiciel organu nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków określonych w udzielonym pozwoleniu na budowę z 25 czerwca 2008 r. W konsekwencji, na inwestora nałożono karę za stwierdzone odstępstwa oraz odmówiono wydania pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (postanowienie z 12 stycznia 2011 r. nr ... oraz decyzja nr ...). Następnie, decyzją z 25 lutego 2011 r., nr ..., PINB dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego zespołu budynków. Dnia 28 lutego 2011 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o ponowne wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie inwestycji. W dniu 2 marca 2011 r. podczas kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zespół budynków mieszkalnych został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w następstwie czego wydał decyzję z 16 marca 2011 r. zezwalającą na użytkowanie obiektu. Decyzję doręczono inwestorowi oraz do wiadomości właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu.
W ocenie Sądu, w świetle powyższego, wprawdzie budynek przy ul. ... w W. uzyskał zgodę PINB dla m.st. Warszawy, o której mowa w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego na użytkowanie, jednakże z akt sprawy bezspornie wynika, że zalecenia wynikające ze stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z 23 grudnia 2010 r. nie zostały wykonane, co potwierdził protokół z czynności kontrolnych z 11 kwietnia 2018 r. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że właściwy miejscowo Komendant Straży Pożarnej określił, jakie wymagania powinny zostać spełnione w ww. budynku.
Sąd podkreślił, iż organ rozpoznający przedmiotową sprawę jest wyspecjalizowany do przeprowadzenia oceny i stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, ma odpowiednią wiedzę, jakie rozwiązania powinny zostać wdrożone, aby usunąć stwierdzone uchybienia.
Tym samym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawa, prawidłowo wskazując przepisy, z których wynikają nałożone na Wspólnotę obowiązki, uzasadnienie zaś decyzji poddaje się kontroli instancyjnej.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.
W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa "B." w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 28 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719, dalej: Rozporządzenie z 7 czerwca 2010 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, a to z uwagi na zakwalifikowanie dwóch odrębnych lokali garażowych w budynku przy ul. ... w W. do garaży obejmujących więcej niż jedną kondygnację podziemną, podczas gdy lokale te stanowią dwa niezależne od siebie garaże, które nie są ze sobą połączone, a strefy pożarowe w poszczególnych garażach nie przekraczają 1.500 m2,
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 56 § 2 (powinno być: 56 ust. 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 16 k.p.a. przez ich nieuwzględnienie w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, pomimo iż na etapie uzyskiwania przez Inwestora tj. Spółkę R. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku, organ Państwowej Straży Pożarnej nie zgłosił sprzeciwu co do zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym pod względem ochrony przeciwpożarowej i decyzja w tym zakresie stała się ostateczna, tym samym na obecnym etapie brak jest możliwości podnoszenia zastrzeżeń w zakresie zgodności istniejących już garaży z wymogami technicznymi obiektu z zakresu ochrony przeciwpożarowej,
3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i w konsekwencji podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska prezentowanego przez organy obu instancji w przedmiocie tego, iż w budynku zarządzanym przez Wspólnotę znajduje się jeden garaż o dwóch kondygnacjach podziemnych, podczas gdy mamy tu do czynienia z dwoma oddzielnymi, niepołączonymi ze sobą wewnętrznie garażami, co potwierdza projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr ... Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 czerwca 2008 r. znajdujący się w aktach sprawy.
Podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska w zakresie istnienia w budynku zarządzanym przez Wspólnotę jednego garażu o dwóch kondygnacjach, nie zaś dwóch odrębnych garaży doprowadziło do zastosowania na gruncie niniejszej sprawy § 28 ust. 1 pkt 17 Rozporządzenia, a tym samym usankcjonowania obowiązku wynikającego z decyzji organu pierwszej instancji, zmienionego w zakresie terminu realizacji decyzją organu drugiej instancji,
4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Skarżąca wniosła zastrzeżenia do protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 17 grudnia 2010 r. sporządzonego przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy w Warszawie. Na podstawie ww. protokołu, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy w Warszawie zajął stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z dnia 23 grudnia 2010 r. i w żaden sposób nie odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych przez przedstawiciela dewelopera,
5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, w szczególności dotyczących charakteru garaży w budynku zarządzanym przez Wspólnotę na niekorzyść strony skarżącej wbrew wymogom przepisu 81a § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 października 2018 r. oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie zweryfikował prawidłowo stanu faktycznego, będącego podstawą nałożonego na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową nakazu wyposażenia garażu podziemnego w system sygnalizacji pożaru, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 28 ust. 1 pkt 17 i § 31 Rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r.
Wprawdzie zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zawężony został do określonych okoliczności (pkt 4), to podlegał on uwzględnienie w szerszym zakresie.
Zaznaczyć przy tym należy, że związanie granicami skargi kasacyjnej odnosi się do przytoczonych podstaw kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem strony skarżącej - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. II OSK 2671/15, 7 października 2014 r. II OSK 760/13, 23 maja 2013 r. II OSK 210/12). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. II OSK 2562/10).
Ponadto trafny okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 k.p.a., przez brak właściwego uwzględnienia faktu wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 marca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu zrealizowanych na działce przy ulicy ... w W.
Chociaż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku odniósł się do wymogu z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak nie wyprowadził z tego unormowania właściwych wniosków na gruncie niniejszej sprawy.
Zgodnie z wymienionym przepisem inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych m.in. organ Państwowej Straży Pożarnej – o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Natomiast obowiązkiem organu jest zajęcie stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym.
Z kolei w myśl art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego, niezajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag.
W niniejszej sprawie wskutek zawiadomienia inwestora z 7 grudnia 2010 r. o zakończeniu prac budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku, Komendant Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy w stanowisku z 23 grudnia 2010 r. zgłosił nieprawidłowości dotyczące braku systemu sygnalizacji pożarowej i monitoringu, o którym mowa w § 28 ust. 1 pkt 17 i § 31 Rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r.
W związku z kontrolą przeprowadzoną 18 kwietnia 2018 r. stwierdzono, że zalecenia wynikające ze stanowiska Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KM PSP) z 23 grudnia 2010 r. nie zostały wykonane, co stało się przesłanką wydania decyzji z 17 sierpnia 2018 r.
Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, zaakceptował ocenę organów obu instancji, zgodnie z którą nieusunięcie nieprawidłowości wskazanych w stanowisku KM PSP z 23 grudnia 2010 r. stanowiło podstawę do nałożenia obowiązku wyposażenia garażu podziemnego budynku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w system sygnalizacji pożaru opisany w wydanej decyzji.
Tymczasem przy rozstrzyganiu sprawy należało mieć na uwadze to, że kontrolowane decyzje opierają się na ustaleniach wynikających z kontroli i stanowiska KM PSP z 23 grudnia 2010 r., podjętych w związku z zawiadomieniem inwestora z 7 grudnia 2010 r. w trybie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, podczas gdy na dalszym etapie w sprawie odbioru przedmiotowego obiektu wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzja z 14 stycznia 2011 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Następnie decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego zespołu budynków.
W takim stanie sprawy w myśl art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego obowiązkiem inwestora było ponowne zawiadomienie organu Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania.
Z akt sprawy nie wynika, czy inwestor dokonał powyższego zawiadomienia oraz czy właściwy organ PSP zajął stanowisko, czy też miała miejsce sytuacja z art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego, że niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag.
Według składanych w sprawie oświadczeń Wspólnoty Mieszkaniowej, miejsce miało niezgłoszenie sprzeciwu, przy czym bezsporne jest, że decyzją z 16 marca 2011 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie. W aktach administracyjnych brak jest protokołu z obowiązkowej kontroli obiektu przeprowadzonej 2 marca 2011 r. na podstawie artykułu 59a Prawa budowlanego, a w kontrolowanych decyzjach nie poczyniono żadnych ustaleń co do sprawdzeń projektu budowlanego zamiennego oraz zrealizowanego budynku w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Nie bez znaczenia jest też okoliczność, ze Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 9 października 2018 r. stwierdził, iż: "Dowodem na zaistniałe nieprawidłowości jest protokół ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych, po zapoznaniu się z którym Strona nie wniosła zastrzeżeń", co jest sprzeczne z treścią protokołu z 17 grudnia 2010 r.
Mianowicie w tym protokole na str. 4 wpisane są następujące zastrzeżenia: "W garażu nie zaprojektowano instalacji sygnalizacji pożaru, ponieważ według wyjaśnień projektanta i rzeczoznawcy garaż został potraktowany jako dwa odrębne garaże, a nie garaż obejmujący dwie kondygnacje, ponieważ każda kondygnacja ma odrębny wjazd, co w pełni odpowiada stanowisku KG PSP zawartym w piśmie numer BZ-IV-02/4/200 (tekst interpretacji stanowi załącznik nr 1) Ponadto rzeczoznawca po uzgodnieniu projektu zawiadomił o tym fakcie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w dniu 16 sierpnia 2007 r. Komendant Wojewódzki nie uznał braku instalacji sygnalizacji pożaru w garażu dotychczas za nieprawidłowość (zawiadomienie stanowi załącznik nr 2). Budynki zawierające dwa garaże podziemne z odrębnymi wjazdami na każdy poziom były projektowane od dawna i odbierane przez Straż Pożarną bez zastrzeżeń i uwag. Znane nam budynki znajdują się przy ul. ...1 (dawnej ...), ...2, .... Według posiadanych informacji wymagania dotyczące wyposażenia garażu w instalację sygnalizacji alarmu pożaru nie zmieniły się od 2003 r.".
W takich okolicznościach sprawy szczegółowego wyjaśnienia wymagały rozwiązania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przyjęte w zatwierdzonym projekcie zamiennym oraz zastosowane w zrealizowanym obiekcie budowlanym dopuszczonym ostatecznie do użytkowania na podstawie decyzji z 16 marca 2011 r.
Nie do zaakceptowania było ustalenie przez organy obu instancji stanu faktycznego na podstawie czynności kontrolno-rozpoznawczych wskutek zgłoszenia inwestora z 7 grudnia 2010 r. w trybie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym pominięciu działań organu Państwowej Straży Pożarnej na etapie kolejnego zawiadomienia z 28 lutego 2011 r., dokonanego na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Rzeczą organu Państwowej Straży Pożarnej było wyjaśnienie, czy stwierdzone aktualnie naruszenie przepisów przeciwpożarowych wynika ewentualnie z wadliwego zatwierdzenia projektu budowlanego, bądź wadliwego sprawdzenia obiektu budowlanego na etapie dopuszczenia do użytkowania. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby w stosunku do tego samego obiektu wydane były w odrębnych postępowaniach sprzeczne ze sobą decyzje. Taka sytuacja może zaistnieć w szczególności, gdy z jednej strony pozostaje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozytywnego stanowiska organu Państwowej Straży Pożarnej w trybie artykułu 56 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a z drugiej strony ten sam organ stwierdza następnie naruszenie przepisów przeciwpożarowych i wydaje decyzję na podstawie art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Pamiętać należy, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Oczywiście nie można wykluczyć przypadków, gdy stwierdzenie naruszenia przepisów przeciwpożarowych determinować będzie wydanie na podstawie art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej decyzji przez właściwy organ, lecz nie może być to dokonane w sposób sprzeczny z innymi decyzjami administracyjnymi, gdyż podważa zaufanie do organów państwa i narusza zasadę praworządności. W takiej sytuacji do rozważenia przez właściwy organ pozostaje ewentualne zainicjowanie weryfikacji określonych decyzji w trybie nadzwyczajnym.
W niniejszej sprawie organy Państwowej Straży Pożarnej, nie podejmując właściwych działań, niewątpliwie naruszyły wymogi z art. 7 i art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej.
Braki w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy czyniło przedwczesnym wypowiadanie się w przedmiocie zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, konkretnie § 28 ust. 1 pkt 17 Rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r.
Zauważyć należy, że niezależnie od kwestii omówionych wyżej, organy obu instancji nie przedstawiły w wydanych decyzjach wyczerpującej argumentacji uzasadniającej zastosowanie do przedmiotowego obiektu przepisu § 28 ust. 1 pkt 17 Rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. Wobec zastrzeżeń zgłoszonych przez inwestora już na etapie czynności kontrolnych w grudniu 2010 r., a następnie przez Wspólnotę Mieszkaniową w toku niniejszego postępowania, organy rozstrzygające niniejszą sprawę powinny wyczerpująco wyjaśnić, jakie warunki ochrony przeciwpożarowej nakazują traktowanie na równi garażu podziemnego obejmującego więcej niż jedną kondygnację oraz garażu podziemnego dwukondygnacyjnego, którego poszczególne poziomy posiadają oddzielne wjazdy (wyjazdy) i nie są połączone wewnętrznie.
Organ odwoławczy stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że w kontekście § 28 ust. 1 pkt 17 Rozporządzenia nie ma znaczenia fakt funkcjonalnego wydzielenia poszczególnych kondygnacji garażu podziemnego nie wyjaśnił, jakie konkretnie przeciwpożarowe wymagania techniczno-budowlane i instalacyjne dotyczące garaży podziemnych oraz urządzeń przeciwpożarowych przemawiają za taką interpretacją wymienionego przepisu. Zbyt lakonicznie organ odniósł się do tego zagadnienia w relacji do przepisu § 277 ust. 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Ponadto podnieść trzeba, że w wydanych decyzjach nie zawarto szczegółowych ustaleń charakteryzujących rozwiązania konstrukcyjne przedmiotowego garażu, celem potwierdzenia, czy rzeczywiście poszczególne kondygnacje są niezależne od siebie i nie są ze sobą połączone, jak podaje strona w swoich pismach.
Do spornych kwestii związanych z interpretacją i zastosowaniem § 28 ust. 1 pkt 17 i § 31 Rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. nie odniósł się samodzielnie Sąd Wojewódzki, poprzestając w istocie na powtórzeniu stanowiska organu odwoławczego.
W rezultacie przedwczesna była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji.
Omówione powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, niedostrzeżone przez Sąd Wojewódzki, skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych decyzji.
Jednocześnie należy wskazać, że zdaniem Składu orzekającego organ odwoławczy nieprawidłowo sformułował rozstrzygnięcie w wydanej decyzji, bowiem orzekł reformatoryjnie wyłącznie w odniesieniu do terminu realizacji obowiązku (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie orzekł o pozostałej części zaskarżonej decyzji, przez utrzymanie jej w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), chociaż odwołaniem zaskarżono decyzję organu I instancji w całości.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uzupełni postępowanie wyjaśniające w kierunku wytyczonym oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dla porządku zauważyć trzeba, że nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., gdyż podane przez stronę wątpliwości dotyczące charakteru garażu nie miały zasadniczo związku z ustaleniami faktycznymi, lecz z kwalifikacją prawną w aspekcie regulacji § 28 ust. 1 pkt 17 Rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
13