II OSK 453/23

II OSK 453/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 448/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-08
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/22 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 stycznia 2022 r., nr DOP-WOŚ.414.45.2021.5.DT w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarze wyłączonej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/22, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 13 stycznia 2022 r., nr DOP-WOŚ.414.45.2021.5.DT w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarze wyłączonej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Infrastruktury pismem z 9 lipca 2021 r., znak GM-DGM- 7.530.87.2021, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135, z późn. zm.: dalej: "u.o.m."), wystąpił do Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ") o wydanie opinii w sprawie wniosku inwestora T. S.A. o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania podmorskich kabli elektroenergetycznych w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla akwenów 14.E.3 i 14.E.4.
Organ, postanowieniem z 13 stycznia 2022 r., nr DOP-WOŚ.414.45.2021.5.DT, utrzymał w mocy własne postanowienie z 7 października 2021 r., nr DOP-WOŚ.414.14.2021.IŁ2, negatywnie opiniujące wymieniony wyżej wniosek T. S.A.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniono m.in., że w postanowieniu z 7 października 2021 r. organ nie zawarł tezy, że zgodnie z u.o.m., inwestor składając wniosek o wydanie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów układania i utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, powinien już posiadać pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (dalej: PSZW). W postanowieniu tym Minister przedstawił stanowisko, zgodnie z którym warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa jest m.in. zabezpieczenie możliwości wyprowadzenia mocy dla morskich farm wiatrowych, które faktycznie powstaną w polskich obszarach morskich. A zatem mimo, że PSZW jest tylko jednym z wymaganych do uzyskania pozwoleń to jest to pozwolenie kluczowe, uzyskiwane w procedurze konkurencyjnej, bez którego nie może być mowy o możliwości budowy morskiej farmy wiatrowej.
Organ wskazał również, odwołując się do wykładni celowościowej oraz charakteru zespołu urządzeń i ich funkcji, że ustawa z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 234 z późn. zm., dalej: "ustawa offshore"), mimo że oddzielnie definiuje morską farmę wiatrową i zespół urządzeń, robi to na potrzeby związane z systemem wsparcia. W praktyce, zespół urządzeń jest przyłączem, z odrębnościami określonymi w przepisach, gdyż jako standardowe przyłącze traktuje go podstawowa ustawa przedmiotowej gałęzi prawa, czyli ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm., dalej: "Prawo energetyczne"). Zespół urządzeń nie jest samodzielnie funkcjonującą instalacją, zaś inwestycja w zespół urządzeń nie jest celem samym w sobie. Instalacja ta będzie pełniła zawsze funkcję służebną wobec morskiej farmy wiatrowej. Jej istnienie bez instalacji przyłączanej (w tym przypadku morskiej farmy wiatrowej) jest bezcelowe.
W ocenie Ministra wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych (dalej: UUK) dla podmiotu, który nie posiada PSZW w istocie powoduje wystąpienie zagrożenia zarówno dla bezpieczeństwa i obronności państwa (art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m.), jak również dla interesu gospodarki narodowej (art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m.), z uwagi na zablokowanie takiej lokalizacji na okres nawet 35 lat. Przy czym zagrożenia te występują także w przypadku, gdy blokada obszaru wystąpi w czasie krótszym, tj. 10-cio letnim. W sytuacji blokowania obszaru przez wydanie UUK bez PSZW, podmioty posiadające PSZW mogą znaleźć się w sytuacji, w której nie będą mogły uzyskać UUK na potrzeby wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej, z uwagi na zajęcie obszaru przez inny podmiot. Zagrożenie możliwości wyprowadzenia energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych, w konsekwencji może zaś zagrozić realizacji celów wynikających z polityki energetycznej państwa. W ocenie Ministra, nie istnieje "lepsza" gwarancja na powstanie morskiej farmy wiatrowej, niż posiadanie PSZW. Ponadto, złożenie wniosku o wydanie PSZW, w ocenie organu, nie uprawdopodabnia, że spółka uzyska PSZW w świetle regulacji u.o.m.
Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w szczególności wskazujących, że infrastruktura przesyłowa nie będzie prowadziła "donikąd", ponieważ złożone zostały liczne wnioski o PSZW dla morskich farm wiatrowych, Minister zauważył, że utrwaloną praktyką jest dobór kabli eksportowych w morskiej farmie wiatrowej do planowanej maksymalnej mocy morskiej farmy wiatrowej, a zgodnie z art. 82 ustawy offshore, zespół urządzeń musi spełniać szereg wymagań, m.in. technicznych. Dobór optymalnej kablowej linii eksportowej jest możliwy wyłącznie po określeniu mocy elektrycznej, która będzie wyprowadzana z morskiej farmy wiatrowej, co podkreśla praktyka inżynierska oraz renomowane standardy techniczne, np. DNVGL-ST-0359. Taką moc określają charakterystyczne parametry techniczne przedsięwzięcia w PSZW, w którym wskazuje się wielkość minimalną oraz maksymalną planowanej inwestycji. Określenie minimalnej lub maksymalnej mocy zainstalowanej jest podstawowym czynnikiem nawet wstępnego doboru konstrukcji kabli, w tym m.in. liczby i przekroju znamionowego żył roboczych, które będą determinowały takie parametry techniczne jak obciążalność prądową długotrwałą, spadek napięcia, wytrzymałość zwarciową czy maksymalną odległość pomiędzy kablami wyprowadzenia mocy, a w konsekwencji pas zajętości powierzchni (korytarz kablowy) przez kablową linię eksportową. Pas zajętości z kolei warunkuje niezbędne do zastosowania rozwiązania technologiczne umożliwiające ochronę czy sposób umocowania kablowej linii eksportowej do dna morskiego. Optymalny, zgodny z typową praktyką inżynierską, dobór elementów wyprowadzenia mocy zapewnia równowagę pomiędzy realnymi potrzebami wyprowadzenia mocy, a nakładami inwestycyjnymi. Tymczasem spółka nie tylko nie sprecyzowała we wniosku planowanej mocy morskiej farmy wiatrowej, co jak wskazał organ, ma zasadniczy wpływ na kablową linię eksportową, ale również pozostawiła otwarty katalog morskich farm wiatrowych, z których planowane byłoby wyprowadzenie mocy. Stworzenie infrastruktury do wyprowadzenia mocy nieodpowiadającej morskiej farmie wiatrowej – w ocenie organu – może stworzyć niebezpieczeństwo, że morska farma wiatrowa nie będzie mogła być przyłączona. Zauważono również, że taka sytuacja może okazać się problematyczna także dla samego inwestora UUK, ponieważ wybudowana infrastruktura może nie zostać wykorzystana, a lokalizacja kabla, która nie będzie w pełni kompatybilna z lokalizacją morskiej farmy wiatrowej może w przyszłości wiązać się z koniecznością powtórzenia procedury uzgodnieniowej i dokonania zmian w wydanym UUK. Stąd przeświadczenie Ministra o istocie rozstrzygnięcia w kwestii miejsca przyłączenia infrastruktury kablowej jeszcze przed ubieganiem się o pozwolenie na poprowadzenie przyłącza.
Organ zauważył także, iż ważne jest odróżnienie technicznej możliwości wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej i przyłączenia do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, od faktycznej możliwości poprowadzenia kabli elektroenergetycznych z akwenu, dla którego wydane zostanie PSZW dla innego podmiotu. Organ właściwy do wydania UUK nie będzie mógł wydać kolejnego pozwolenia przewidującego przebieg kabla w dokładnie tej samej lokalizacji. Inwestor posiadający PSZW może być wtedy zmuszony do poprowadzenia kabla trasą mniej efektywną pod względem planistycznym, ekonomicznym czy środowiskowym. Taka sytuacja może prowadzić do podwyższenia kosztów inwestycyjnych ze względu na nadmiarowe (w pojęciu parametrów techniczno-konstrukcyjnych oraz długości) linie eksportowe, które będą wymagały zastosowania dodatkowej morskiej lub lądowej stacji kompensacyjnej z uwagi na potrzebę kompensacji mocy biernej pojemnościowej kabla eksportowego. Również proces eksploatacyjny może okazać się bardziej kapitałochłonny ze względu na nieprawidłowo dobrane kablowe linie eksportowe, które będą generowały utratę zysku z tytułu większych strat przesyłowych i dielektrycznych. Trasa mniej efektywna ekonomicznie w dalszej kolejności może wpłynąć np. na wzrost ceny energii elektrycznej dla odbiorców końcowych.
W dalszej części zaskarżonego orzeczenia Minister wskazał, że zgodnie art. 3 pkt 16 Prawa energetycznego, bezpieczeństwo energetyczne stanowi stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska. Zgodnie z art. 11 Prawa energetycznego, w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej polegającego na długookresowym braku: równowagi na rynku paliwowo-energetycznym, bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, bezpieczeństwa osób, lub wystąpieniu znacznych strat materialnych – na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części mogą być wprowadzone na czas oznaczony ograniczenia w sprzedaży paliw stałych oraz w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej lub ciepła. Z tego też względu za uprawnione, w ocenie Ministra, należy uznać twierdzenie, że w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, bezpieczeństwo państwa byłoby zagrożone z powodu ograniczenia obywateli i Sił Zbrojnych RP w dostępie m.in. energii elektrycznej, co w konsekwencji mogłoby obniżyć znacznie możliwość obronności Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ zauważył także, że poza ww. sprawami bezpieczeństwa energetycznego kraju, do ministra do spraw energii należą sprawy infrastruktury energetycznej, w tym funkcjonowania systemów energetycznych, zaś do ministra właściwego do spraw klimatu należą sprawy rozwoju i wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Mając zatem na względzie, że jest on właściwym organem zarówno do spraw energii jak i klimatu, to nie może wyrazić pozytywnej opinii w zakresie wniosku inwestora ze względu na stwierdzenie przesłanek wskazujących na ryzyko wystąpienia negatywnych skutków w ww. obszarach pozostających w jego kompetencji. Minister Klimatu i Środowiska, przez wpływ na racjonalne i efektywne dysponowanie obszarami morskimi, w których może być umiejscowiona infrastruktura przesyłowa, zabezpiecza bowiem możliwość wyprowadzenia energii wytworzonej w morskich farmach wiatrowych i wprowadzenie jej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, co jest kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa.
Organ uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 6, 8, 11 k.p.a. oraz uznał, że nie znajduje także oparcia w prawdzie twierdzenie spółki, że art. 50 ust. 2 ustawy offshore, zobowiązuje przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii elektrycznej do wydania warunków przyłączenia albo wstępnych warunków przyłączenia dla morskiej farmy wiatrowej. Równie nieuprawione jest twierdzenie, że inwestor dysponujący PSZW ma zagwarantowaną możliwość wyprowadzenia energii z morskiej farmy wiatrowej. W szczególności art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci tylko jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci, co podlega ocenie operatora sieci przesyłowej w toku rozpatrywania wniosku o warunki przyłączenia.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak wskazania w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodów, potwierdzających fakty, na których Minister oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji organu i przesłanek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia mocy z elektrowni wiatrowej lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
3. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wymaganych dla prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, na skutek braku wezwania skarżącego przez organ do przedłożenia informacji i wyjaśnień w sytuacji, gdy organ uznał, że informacje przedstawione przez skarżącego we wniosku były niewystarczające;
4. art. 27 ust. 1 w zw. z art. art. 23 ust 3 pkt. 2 w zw. z art. 27 ust 1a u.o.m. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego na rzecz skarżącego, może spowodować wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej polegającego na uniemożliwieniu budowy morskich farm wiatrowym innym potencjalnym inwestorom, który to wniosek wynikał w szczególności z:
– niezastosowania art. 3a w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273, dalej: "specustawa przesyłowa"), które gwarantują inwestorom w morskie farmy wiatrowe możliwość realizacji inwestycji oraz ograniczenia praw do nieruchomości pokrytych wodami bez odszkodowania,
– niezastosowania art. 12c specustawy przesyłowej, z którego wynika, że na skutek wydania pozwolenia możliwe byłoby przyspieszenie strategicznych inwestycji w zakresie zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy,
– błędnej wykładni art. 7 Prawa energetycznego w zw. z art. 23 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 59-60 ustawy offshore, która gwarantuje wytwórcy możliwość przyłączenia, a operatorowi systemu przesyłowego zapewnia warunki techniczne i ekonomiczne przyłączenia ze względu na istnienie uprawnienia do wykupu inwestycji zrealizowanej przez skarżącego.
Alternatywnie, na wypadek uznania przez Sąd pozostałych zarzutów za nieuzasadnione, skarżący zarzucił naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez zaniechanie wydania pozytywnej opinii wraz ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania PSZW w polskich obszarach morskich dla akwenu 14.E.3 i 14.E.4 w sytuacji, gdy Minister uznał, że w przepisach odrębnych taki warunek występuje dla uzyskania pozwolenia na układanie kabli mających służyć do wyprowadzania mocy z morskiej farmy wiatrowej.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi szczegółowo umotywowano stawiane w niej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Przede wszystkim w ocenie Sądu niezasadne okazały się zarzuty naruszenia norm postępowania, tj.: art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 8 i w zw. z art. 9 k.p.a. Zaskarżone orzeczenie Ministra Klimatu i Środowiska oparte zostało bowiem na obowiązujących przepisach prawnych. Organ w uzasadnieniu w sposób dostateczny wyjaśnił przyczyny i podstawy wydania zaskarżonego orzeczenia oraz wskazał na kompetencje do jego wydania. Zdaniem Sądu organ w sposób obszerny wyjaśnił dlaczego w jego ocenie nie mógł wydać pozytywnej opinii wskazując wprost na zagrożenie określone w art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 u.o.m., tj. na zagrożenie interesu gospodarki narodowej oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa. Organ dokonał oceny materiału przedłożonego wraz z wnioskiem skarżącej przy uwzględnieniu powszechnie dostępnych informacji zawartych m.in. w System Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej oraz Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 (Dz.U. z 2021 r. poz. 935) oraz z uwzględnieniem obowiązujących w sprawie przepisów prawa i w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi podważający twierdzenie, że warunkiem wydania decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, jest posiadanie przez skarżącą spółkę PSZW. Minister opiniując negatywnie wydanie wskazanego wniosku zasadnie powołał się na obawę wystąpienia zagrożeń interesu gospodarki narodowej oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa (art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 u.o.m.). Minister słusznie dostrzegł, że wydanie UUK dla podmiotu, który nie posiada jeszcze PSZW, zgodnie z art. 23 u.o.m., mogłoby potencjalnie zagrażać interesom gospodarki narodowej i bezpieczeństwu państwa w ten sposób, że "blokowałoby" pod względem przestrzennym wiele akwenów w polskich obszarach morskich tym podmiotom, które posiadają już ostateczne i prawomocne decyzje PSZW. W konsekwencji rodziłoby to zagrożenie wstrzymania/ograniczenia rozwoju farm wiatrowych, a uzyskiwanie energii właśnie z takich źródeł jest niewątpliwie w interesie gospodarki narodowej i przyczyniałoby się do zapewnienia bezpieczeństwa (w tym energetycznego) państwa. Ponadto zdaniem Sądu, wydanie dla podmiotu decyzji UUK, który ewentualnie planuje dopiero inwestycję posadowienia morskiej farmy wiatrowej i nie posiada jeszcze decyzji PSZW ani też nie określa do której konkretnie sztucznej wyspy, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych kable miałyby być podłączone by wyprowadzić energię elektryczną (jak w niniejszej sprawie), mogłoby stworzyć nieuzasadnioną przewagę wobec innych podmiotów a nadto powodować wiele problemów natury technicznej (urządzenia służące do wyprowadzenia energii z farm wiatrowych winny być odpowiednie do mocy, która ma być wyprowadzona z farmy wiatrowej a skoro inwestor nie określa z której farmy planowanymi urządzeniami będzie wyprowadzana energia – brak danych z decyzji PSZW – to tym samym nie są znane również parametry urządzenia, które będzie je wytwarzać a co za tym idzie nie wiadomo czy planowane urządzenia do wyprowadzenia tej mocy będą odpowiednie i kompatybilne z urządzeniami farmy wiatrowej).
Z kolei Sąd podzielił twierdzenie skarżącej spółki, że żaden przepis aktualnie obowiązującego prawa wprost nie uzależnia wydania decyzji UUK od uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, na co wskazał również organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niemniej systematyka uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji (art. 23 – decyzja PSZW, art. 26 – pozwolenie na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, art. 27 decyzja UUK) wskazuje na kolejność uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji. Sąd zauważył, że kwestia układania i utrzymania kabli została uregulowana w u.o.m. po zagadnieniu wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp. Jednocześnie z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec wzniesienia sztucznej wyspy. A zatem za słuszne i prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, że ponieważ obszary morskie stanowią ograniczone zasoby to winny one być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny dla państwa sposób. A zatem umożliwienie wnioskodawcom otrzymania pozwolenia, czy uzgodnienia na poprowadzenie przyłącza według kolejności składanych wniosków, bez uwzględnienia decyzji administracyjnej rozpoczynającej proces realizacji morskiej farmy wiatrowej, jaką jest PSZW, może doprowadzić do sytuacji, w której inwestor będzie posiadał zgodę na lokalizację kabla ale nie będzie posiadał PSZW. W takich przypadkach podmioty posiadające PSZW znajdą się w sytuacji, gdzie zagrożone będzie wyprowadzenie energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych, co w konsekwencji może zagrozić realizacji celów stawianych przez obecnie obowiązującą Politykę Energetyczną Polski do 2040 r. (PEP2040) a tym samym zagrozić bezpieczeństwu państwa i gospodarki.
Sąd zgodził się również, ze stanowiskiem Ministra, że blokada obszaru na czas obowiązywania UUK stanowi zagrożenie dla terminowej realizacji farmy wiatrowej w ramach drugiej fazy systemu wsparcia. Niezależnie od tego czy okres ten będzie wynosił 35 czy 10 lat, takie działanie będzie miało negatywny i długoterminowy skutek, który może w sposób znaczący wpłynąć na bilans elektroenergetyczny kraju, ponieważ może uniemożliwić a przynajmniej utrudnić wyprowadzenie mocy z wybudowanej morskiej farmy wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
W pkt. II. skargi kasacyjnej wyrokowi zarzucono, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., względnie art. 27 ust. 1, art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy postanowienie II instancji, oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie I instancji, wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie II instancji, a ewentualnie także postanowienie I instancji;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 106 § 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji może prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego pozwolenie PSZW lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wskazania w części faktycznej uzasadnienia postanowienia II instancji dowodów, potwierdzających fakty, na których Minister oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji organu i przesłanek wydania postanowienia II instancji;
4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia się do części zarzutów zawartych w skardze oraz przedstawienie uzasadnienia wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne i nie pozwala na dokonanie kontroli tego orzeczenia;
5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do tego, by skargę uwzględnić, bowiem postanowienie II instancji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 106 § 4, art. 107 § 3, art. 126 k.p.a., a także art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m.).
W pkt III. skargi kasacyjnej wyrokowi zarzucono, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającą przyczyną odmowy wydania UUK jest możliwość wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, nie zaś jego wystąpienie w konkretnym przypadku, a ponadto, że UUK ma służebny, charakter względem PSZW, w efekcie czego wydanie uzgodnienia na rzecz skarżącego, mogłoby spowodować ryzyko zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa, polegającego na uniemożliwieniu budowy morskich farm wiatrowym innym potencjalnym inwestorom;
względnie, na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
2. naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. przez zaniechanie ich zastosowania i przyjęcia, że w sytuacji, gdy Minister uznał, iż uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek otrzymania UUK, powinien był wydać pozytywną opinię wraz ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania PSZW.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując zarzuty podniesione przez skarżącą kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały w trafne oraz zostały poddane ocenie.
Należało podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie w odniesieniu do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie, było konsekwencją niedostatków w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Sąd dokonując oceny zaskarżonego postanowienia nie dostrzegł, że w uzasadnieniu tego aktu brakuje wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie skarżącej kasacyjnie pozwolenia UUK uniemożliwi wydanie takiego pozwolenia innym podmiotom. Organ nie wskazał też, które konkretnie lokalizacje ustalone w wydanych PSZW zostałyby zablokowane przez realizację UUK, którą planuje skarżąca kasacyjnie. Zdaje się potwierdzać to Sąd I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, że udzielenie wnioskodawcy PSZW "mogłoby potencjalnie zagrażać interesom gospodarki narodowej i bezpieczeństwu państwa w ten sposób, że "blokowałoby" pod względem przestrzennym wiele akwenów w polskich obszarach morskich tym podmiotom, które posiadają już ostateczne i prawomocne decyzje PSZW" (s. 12 uzasadnienia), nie podając, które akweny zostałyby potencjalnie zablokowane.
Brak przedstawienia przez organ dowodów, które potwierdziłyby przyjęte w postępowaniu konkluzje co do stanu faktycznego, czynią twierdzenia organu nieweryfikowalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest wstanie ocenić twierdzeń organu zaaprobowanych w zaskarżonym wyroku, albowiem te nie zostały poparte dowodami.
Mając powyższe na względzie należało uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 106 § 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a w konsekwencji również art. 151 p.p.s.a. z uwagi na wynikowych charakter tego przepisu, a co za tym idzie, odpowiadające im zarzuty podniesione w skardze, jak również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a., w zakresie w jakim organ, uznając za niewystarczające informacje zawarte we wniosku nie zwrócił się do wnioskodawcy o ich uzupełnienie.
Z kolei oparcie rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu na uznaniu, że wydanie UUK podmiotowi nieposiadającemu PSZW w istocie powoduje wystąpienie zagrożenia zarówno dla bezpieczeństwa i obronności państwa (art. 23 ust. 3 u.o.m.), jak również dla interesu gospodarki narodowej (art. 23 ust. 4 u.o.m.) uzasadnia uznanie zarzutu błędnej wykładni art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. za usprawiedliwiony, podnoszony również w skardze (przy czym w skardze wskazano na pkt 2 art. 23 ust. 3 u.o.m.).
Przywołane stanowisko organu zaaprobowane w zaskarżonym wyroku jest nazbyt generalne. Oznacza ono bowiem, że każdorazowe uzyskanie przez inwestora UUK bez posiadania PSZW spowoduje zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa, czy też dla interesu gospodarki narodowej. Również uznanie posiadania PSZW za warunek konieczny do udzielenia UUK nie wydaje się trafny. Wymogi uzyskania UUK zostały określone w art. 27 u.o.m. W nim też, a ściślej w ust. 1a tego artykułu znajduje się odesłanie do odpowiedniego stosowania innych przepisów Rozdziału 4. Działu II. u.o.m., z których też nie sposób wywieść wskazanych przez organ zależności pomiędzy UUK i PSZW.
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie wyklucza natomiast sytuacji, w których uzyskanie przez inwestora UUK bez posiadania PSZW spowoduje zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa, czy też dla interesu gospodarki narodowej, przy czym przyjmuje, że do zaistnienia takiego zagrożenia może dojść w konkretnych okolicznościach, których zajście wymaga ustalenia przez organ w toku postępowania i przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak w tym zakresie stosownych wyjaśnień okoliczności sprawy świadczy o wadliwości zaskarżonego postanowienia, a równocześnie czyni przedwczesnym ocenę trafności zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., względnie art. 27 ust. 1, art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore.
Dotychczasowe uwagi świadczą natomiast o niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanego postanowienia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych.
Wprawdzie rację ma skarżąca kasacyjnie wskazując, że Sąd I instancji nie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. oraz art. 59-60 ustawy offshore w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., który podniesiono na wypadek uznania za nieuzasadnione pozostałych zarzutów. Jednakże w związku z uchyleniem zaskarżonego wyroku zarzut ten utracił na znaczeniu tak samo jak zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. (przez zaniechanie ich zastosowania i przyjęcia, że w sytuacji, gdy Minister uznał, iż uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek otrzymania UUK, powinien był wydać pozytywną opinię wraz ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania PSZW) z uwagi na jego warunkowy charakter, uzależniający jego ocenę od oceny wcześniej podniesionych zarzutów.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, przedstawiając w motywach przyjętego stanowiska okoliczności faktyczne przemawiające za trafnością swojego rozstrzygnięcia, umożliwiające ewentualną merytoryczną kontrolę legalności wyrażonej opinii.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.