II OSK 452/24

II OSK 452/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 844/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2024 poz 54
art. 72, art. 73
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 844/23 w sprawie ze skargi S. D. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXVI/300/2008 w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pod Reglami" oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 844/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę S. D. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Zakopane (dalej: "organ", "Rada") z 26 czerwca 2008 r. nr XXVI/300/2008 (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy", "plan") w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]".
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenia prawa materialnego a to:
1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim WSA w Krakowie uznał, że Rada w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do działki 18 obręb 158 miasto Zakopane, stanowiącej własność skarżącego, ustalając zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, nie naruszyła przepisów art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz, że zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącemu i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego;
2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie ustalenia, że jakkolwiek na działce [...] obręb [...], niewielki fragment przylegający do drogi, dawał możliwość zachowania w planie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego uchwałą nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane dnia 15 grudnia 1999 r. (dalej: "studium"), w zakresie usytuowania wyciągów narciarskich na obrzeżach polan i osłaniania zielenią, to mimo to nie występuje podstawa do stwierdzenia nieważności owej uchwały niezachowującej owych ustaleń w zakresie odnoszącym się do tej działki oraz, że zaskarżony plan spełnia wymóg zgodności z ustaleniami studium;
3) art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 ze zm.; dalej: "u.o.p.") przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie ustalenia, że dopuszczalne było wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę dodatkowych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów leżących w granicach otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego (dalej: "TPN"), które to ograniczenia nie były przewidziane w studium.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Następnie pismem z 27 grudnia 2023 r. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20, CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że według Studium działka skarżącego nr [...] z obrębu [...] znajduje się m.in. w strefie terenów otwartych (TOs) oraz strefie przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego, chronionej przed zainwestowaniem (oznaczenie PP1). Wprowadzenie w takim przypadku zakazu zabudowy nie narusza postanowień przedmiotowego studium. Taka wykładnia wspomnianego studium jest już zresztą utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle zaskarżonego planu miejscowego (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 29 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 60/09; wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1349/09; wyrok WSA w Krakowie z 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 583/15; wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 705/22 – CBOSA). W świetle art. 170 p.p.s.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, okoliczność ta nie może być pominięta przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 5 pkt 14 u.o.p. Podstawą wprowadzenie spornego zakazu zabudowy nie były przepisy ustawy o ochronie przyrody ani przepisy aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie tej ustawy, ale m.in. art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54) w zw. z art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP – por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Dodać przy tym należy, że dla wprowadzenia w planie miejscowym zakazu zabudowy nie jest konieczne, aby tego rodzaju zakaz był przewidziany uprzednio w studium (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA).
3.6. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej).
3.7. Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). W kontekście wartości konstytucyjnych uwzględnianych w planowaniu przestrzennym należy jeszcze dodać, że dążenie do zachowania stabilności stosunków prawnych, która to stabilność jest nieodzownym elementem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62), uzasadnia przyjęcie ogólnego założenia, że im więcej czasu upłynęło od dnia uchwalania danego planu miejscowego, tym surowsze wymagania należy stawiać dla stwierdzenia, że w danym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, aktu prawa miejscowego. Na znaczenie znacznego upływu czasu od daty uchwalenia planu miejscowego w procesie kontroli legalności tego aktu prawnego wskazywano zresztą już w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11; wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1280/20; wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23 – CBOSA). Przywołanie tego argumentu jest w realiach niniejszej sprawy szczególnie uzasadnione, jeżeli zważy się, że od uchwalenia zaskarżonego aktu upłynęło prawie 17 lat.
3.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że działka skarżącego położona jest w bardzo cennym przyrodniczo i krajobrazowo obszarze (przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego). Wprowadzenie spornego zakazu zabudowy nie było zatem dowolne, ale uzasadnione chronionymi, również na poziomie konstytucyjnym, wartościami, takimi jak zasada zrównoważonego rozwoju oraz ochrona środowiska (art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 74 Konstytucji RP). Po drugie, wokół przedmiotowej działki nie występuje zabudowa. Ewentualnie wprowadzenie zabudowy na tym terenie nie tylko, że zaburzy dotychczasowy utrwalony sposób zagospodarowania tej działki, ale może doprowadzić do próby zabudowy kolejnych działek sąsiednich (na zasadzie tzw. efektu domina oraz z powołaniem się na zasadę równości – por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24, CBOSA). W ramach procesu ważenia wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien się kierować m.in. takimi podstawowymi zasadami ochrony środowiska, jak zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasady prewencji i ostrożności (art. 6 p.o.ś. w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 37 Karty Praw Podstawowych EU; por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22, CBOSA). Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne, istotne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji – in dubio pro natura (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21 oraz wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 181/24 - CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). Po trzecie, w sprawie nie można mówić o naruszeniu istoty prawa własności, zwłaszcza jeżeli zważy się, że działka skarżącego stanowi pastwisko trwałe (PsV) i zgodnie z zaskarżoną uchwałą może być wykorzystywana w dalszym ciągu na takie cele. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu naruszenia prawa własności (por. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21 oraz wyrok NSA z 23 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1494/21 - CBOSA). Innymi słowy, skarżący może w dalszym ciągu wykonywać prawo własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 k.c.), którym, w odniesieniu do gruntów rolnych, jest prowadzenie działalności rolniczej (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20, CBOSA). Skarżący nie wykazał przy tym, że dla prowadzenia działalności rolniczej na spornej nieruchomości (stanowiącej wąski pas ziemi o obszarze 0,1143 ha), konieczna jest jej zabudowa.
3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.