II OSK 449/23

II OSK 449/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2215/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-03
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, 145, 151, 183, 189, 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77, 78, 107, 145, 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
art. 23, 27a, 27b
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. S.K.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2215/20 w sprawie ze skargi X S.A. S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 23 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty ważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 14 lutego 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz X S.A. S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2215/20, oddalił skargę X S.A S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 23 lipca 2020 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty ważności decyzji.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 29 listopada 2012 r. Nr [...], znak: [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki wydał na rzecz X S.A. S.K.A. z siedzibą w [...] pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. " [...]".
W piśmie z 31 grudnia 2012 r. (data wpływu: 4 stycznia 2013 r.) skarżąca Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu 17 kwietnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję Nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy ww. decyzję z 29 listopada 2012 r. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 8 maja 2013 r.
Wobec faktu, iż decyzja nr [...] wydana w I instancji oraz decyzja nr [...]wydana w II instancji, zostały podpisane przez tę samą osobę, organ w dniu 2 sierpnia 2013 r. wydał postanowienie, znak: [...], w którym wznowił z urzędu postępowanie w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia.
Postanowieniem z 26 września 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na wniosek skarżącej zawiesił postępowanie w sprawie. Podjął je postanowieniem z 18 października 2016 r. Następnie postanowieniem z 12 kwietnia 2017 r., znak: [...], organ zawiesił postępowanie z uwagi na przystąpienie do opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich.
Pismem z 18 września 2018 r. Spółka złożyła do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 17 kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z 29 listopada 2012r., nr [...], wskazując, że podpis na decyzji pracownika podlegającego wyłączeniu, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzją z 14 lutego 2019 r., znak: [...], Minister wydał decyzję, w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została utrzymana w mocy decyzją z 29 kwietnia 2019 r., znak: [...]. Skarga spółki na tę decyzję Ministra została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 2 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 1652/19 (orzeczenie nieprawomocne).
Postanowieniem z 12 lutego 2020 r., znak: [...], organ podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe z powodu konieczności stwierdzenia utraty ważności pozwolenia dla przedsięwzięcia i tym samym umorzenia postępowania wznowieniowego.
Minister decyzją z 14 lutego 2020 r. ([...]) stwierdził utratę ważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 29 listopada 2012 r., nr [...], o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z 17 kwietnia 2013 r. Organ, argumentując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że z dniem wydania decyzji nr [...], decyzja o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia, stała się ostateczna. Organ zważył, że w dacie uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu oraz w dacie upływu terminu do wniesienia opłaty za wydane pozwolenie, przepis art. 27b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. poz. 1502, ze zm.; zmiana dodana w Dz. U. z 2011 poz. 778, art. 1 pkt. 3 lit. a; dalej: "ustawa" lub "ustawa o obszarach") brzmiał: "1. Za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23, art. 23a i ad. 26, organ wydający pozwolenia pobiera opłaty w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych, określonych w art. 55, a jeżeli wydane pozwolenie przewiduje zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę, konstrukcję i urządzenie, pobiera się dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b. Opłatę w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych pobiera się przed wydaniem pozwolenia, a dodatkową opłatę pobiera się w następujący sposób: 1) 10% pełnej kwoty opłaty w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1, stała się ostateczna (...),". Idąc dalej, Minister zauważył, że opłata w wysokości równowartości 300 jednostek obliczeniowych (SDR), została uiszczona zgodnie z wezwaniem z 21 listopada 2012 r., znak: [...]. Natomiast jak zwrócił uwagę Minister, pierwsza rata dodatkowej opłaty, w wysokości 10% z 1% wartości przedsięwzięcia, nie została uiszczona w terminie wynikającym z ustawy, co zgodnie z treścią art. 27b ust. 1f ustawy - "w przypadku niewniesienia opłat, o których mowa w ust. 1, we wskazanych terminach, organ właściwy do wydania pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, albo uzgodnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, utratę ważności pozwolenia albo uzgodnienia. Przepisy art. 23 ust. 6e i 6f stosuje się odpowiednio.". W rezultacie, Minister uznał, iż jest zobowiązany zastosować przepis art. 27b ust. 1f ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania niniejszej decyzji, ponieważ ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1642; dalej: "ustawa nowelizująca"), w której dokonano zmiany brzmienia przepisu art. 27b ust. 1f w stosunku do brzmienia obowiązującego w dacie uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu dla przedsięwzięcia, nie zawiera przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Niemniej jednak, w ocenie Ministra zmiana brzmienia art. 27b ust. 1f ustawy w niniejszej sprawie nie jest istotna i nawet gdyby ustawa zmieniająca zawierała taki przepis przejściowy, nie zmieniłoby to rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżącej dotyczącego wezwania spółki przez organ do uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej, jako czynności niezbędnej do powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty przez skarżącą, Minister wskazał, że w piśmie z 22 października 2018 r. (data wpływu do urzędu: 26 października 2018 r ), stanowiącym uzupełnienie ww. wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżąca podniosła, że przepis art. 27b ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 kwietnia 2013 r., poprzez użycie w nim zwrotu "opłatę (...) pobiera się", nakazywał wezwanie przez organ beneficjenta pozwolenia do dokonania tej opłaty. Skoro zatem organ nie dokonał tego wezwania, skarżący nie mógł uiścić opłaty. Dodatkowo skarżący podniósł, że decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy była oczywiście wadliwa i uiszczenie opłaty w wysokości 10% z 1% wartości przedsięwzięcia stanowiło zbyt duże ryzyko dla inwestora. W tym kontekście, Minister wskazał, że termin do wniesienia opłaty, a także jej wysokość, zostały ściśle określone w art. 27b ust. 1 ustawy. Ponadto w decyzji z 28 listopada 2012 r., nr [...], skarżąca została pouczona o obowiązku dokonania opłaty, a decyzja z 17 kwietnia 2013 r., nr [...], zawierała wzmiankę o jej ostateczności. Samo użycie w przepisie art. 27b ust. 1 ustawy zwrotu "pobiera się" nie może stanowić podstawy do uznania, że organ był zobowiązany wezwać do uiszczenia opłaty, ponieważ termin jej dokonania jest określony jednoznacznie w przepisie. Inaczej przedstawiała się sytuacja opłaty za wydanie pozwolenia w wysokości 300 SDR. W tym przypadku skarżąca była w niepewności co do terminu w jakim należy wnieść opłatę, ponieważ przepis wskazywał, że pobiera się ją "przed wydaniem pozwolenia". W opinii Ministra, skarżąca nie mogła przewidzieć kiedy dokładnie nastąpi wydanie pozwolenia, zatem w tym przypadku konieczne było wezwanie jej do dokonania tej opłaty, co w niniejszej sprawie organ uczynił w piśmie znak: [...] z 21 listopada 2012 r.
Kończąc Minister wskazał, że z punktu widzenia przepisu art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy, dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia pierwszej raty dodatkowej opłaty istotna jest wyłącznie ostateczność decyzji o pozwoleniu, dlatego zobligowany był orzec o wygaśnięciu przedmiotowych decyzji.
Decyzją z 23 lipca 2020 r., [...]., Minister – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z 14 lutego 2020 r., [...].
Odnosząc się do podniesionych zarzutów Minister wskazał, że w decyzji wydanej w I instancji prawidłowo została przywołana podstawa prawna. Zdaniem Ministra, rację ma skarżąca, twierdząc, że zdarzenia, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, zaistniały pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Jednak organ nie może przywołać jako podstawy prawnej decyzji przepisu ustawy, którego już nie ma – mocą ustawy nowelizującej. Zmiana treści przepisu art. 27b ust. 1f ustawy w niniejszej sprawie nie jest istotna, zatem nie może być w tym przypadku mowy o naruszeniu praw skarżącej z tytułu przywołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów ustawy w obowiązującym brzmieniu. Zmiana brzmienia tego przepisu była związana ze zmianą sposobu wnoszenia opłaty za wydanie wszystkich pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń oraz kabli i rurociągów w polskich obszarach morskich (1500 zł płatne po wydaniu pozwolenia zamiast 300 SDR płatnych przed wydaniem pozwolenia) i nie dotyczy sfery praw lub obowiązków skarżącej. Minister wskazał również, że przepis art. 27b ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu uostatecznienia się pozwolenia, zawiera dwie normy prawne. Pierwsza norma dotyczy opłaty za wydanie jakiegokolwiek pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Przepis zawierający tę normę brzmi: "Za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23, art. 23a i art, 26, organ wydający pozwolenia pobiera opłaty w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych, określonych w art. 55 [ustawy] (...). Opłatę w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych pobiera się przed wydaniem pozwolenia (...)." Oznacza to, że organ - minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, przed wydaniem pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, zobowiązany był do pobrania opłaty za to pozwolenie. Wysokość tej opłaty była określona w ustawie jako równowartość 300 jednostek obliczeniowych, zwanych Specjalnym Prawem Ciągnienia (SDR), określnych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Norma prawna, zawarta w przepisie art. 27b ust. 1 ustawy, dotycząca opłaty dodatkowej za wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w wyłącznej strefie ekonomicznej, brzmi "...jeżeli wydane pozwolenie przewiduje zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę, konstrukcję i urządzenie, pobiera się dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b (...) dodatkową opłatę pobiera się w następujący sposób: 1) 10% pełnej kwoty opłaty w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1, stała się ostateczna (...)". W rezultacie Minister uznał, iż wysokość tej opłaty oraz termin na jej dokonanie, wynika z ustawy. W rozpatrywanej sprawie istotna jest część przepisu odnosząca się do pierwszej raty opłaty dodatkowej - wynosi ona 1 promil wartości przedsięwzięcia. Wartość przedsięwzięcia określana jest przez inwestora we wniosku, zgodnie z art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy, a zgodnie z art. 27b ust. 1b ustawy "wartość planowanego przedsięwzięcia oblicza się na potrzebę dodatkowej opłaty, o której mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1.". Minister wskazał zatem, że termin na dokonanie pierwszej raty opłaty dodatkowej to 90 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu. W przypadku pierwszej raty opłaty dodatkowej, nie występują po stronie inwestora żadne niewiadome dotyczące tej opłaty. W rozpatrywanej sprawie, skarżąca została dodatkowo pouczona o obowiązku zapłaty w decyzji nr [...] z 29 listopada 2012r. Organ zwrócił uwagę, że z przywołanego przepisu nie da się wywieźć obowiązku organu do wysłania wezwania do zapłaty do inwestora, a tym bardziej nie da się wywnioskować, że to wezwanie do zapłaty jest konieczne do powstania obowiązku zapłaty. W ocenie Ministra, taka interpretacja jest sprzeczna z literalnym brzmieniem ustawy. Organ zwrócił uwagę, że niezależnie od przyjętej koncepcji charakteru opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 27b ustawy, przepisy ustawy są przepisami szczególnymi i w sposób kompleksowy określają wysokość opłaty oraz termin na jej dokonanie. Zdaniem Ministra, z przepisu art. 27b ustawy nie da się także wywnioskować obowiązku wydania przez organ decyzji dotyczącej pobrania opłaty dodatkowej. Tym bardziej, że ustawa o obszarach morskich przewiduje wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość trzeciej i czwartej raty opłaty dodatkowej - a w przypadku dwóch pierwszych rat brak jest takiej regulacji. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2019 r., poz. 900, ze zm., dalej: o.p.). Jest to inny przypadek powstania zobowiązania podatkowego niż doręczenie decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Ustawa nie nakłada obowiązku ustalania zobowiązania podatkowego po stronie organu administracji w przypadku dwóch pierwszych rat opłaty dodatkowej. Nie będzie miał zatem zdaniem Ministra zastosowania w tym przypadku także art. 47 § 1 o.p., zgodnie z którym termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W ocenie Ministra, rozstrzygnięcie w sprawie wysokości i sposobu uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej nie mogło nastąpić także w oparciu o art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 i w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, ze zm.; dalej: "u.f.p."). Art. 27b ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych. Przepis ten w wyczerpujący sposób określa wysokość i termin zapłaty dwóch pierwszych rat opłaty dodatkowej i w przypadku dwóch pierwszych rat nie przewiduje wydania przez organ decyzji administracyjnej (decyzję organ wydaje tylko w przypadku trzeciej i czwartej raty opłaty dodatkowej). W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie skarżąca otrzymała wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej, jednak jak zostało wskazane wyżej, organ nie miał obowiązku wysłania takiego wezwania i nie stanowiło ono podstawy do wniesienia opłaty dodatkowej, gdyż ten obowiązek ciążący na skarżącej, jak wskazano powyżej, wynikał wprost z przepisów prawa. Jednocześnie organ podkreślił, że spółka o konieczności uiszczenia opłaty i podstawie tego obowiązku została poinformowana wprost w treści decyzji. Wezwania do zapłaty, które skarżąca powołuje jako dowody w sprawie, były pismami informującymi o zbliżającym się terminie zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej i wysokości opłaty, ale ich doręczenie nie rodziło żadnych skutków prawnych i nie stanowiło podstawy do wniesienia opłaty. Nie można zatem w tym przypadku mówić o praktyce organu - nie były to bowiem rozstrzygnięcia, a jedynie pisma procesowe. Minister zaznaczył, iż w żadnym z wezwań nie dokonywał szacowania wartości przedsięwzięcia i co za tym idzie wysokości pierwszej raty opłaty dodatkowej. Wartość przedsięwzięcia jest określana przez inwestora we wniosku o wydanie pozwolenia - jest to element konieczny do skutecznego złożenia wniosku, zgodnie z art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy. W niniejszej sprawie Spółka określiła wartość przedsięwzięcia i to ta wartość stanowi podstawę do wyliczenia wysokości opłaty dodatkowej. Spółka zatem posiadała wszelkie dane do wniesienia opłaty w należytej wysokości i powinna ją wnieść bez wezwania, ponieważ taki obowiązek wynika wprost z ustawy.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej, zawartej w art. 27b ust. 1 i 1b ustawy. Jasne jest na podstawie przywołanych przepisów, kiedy obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej powstał, znana jest jej wysokość oraz termin na uiszczenie. W związku z tym nie ma potrzeby rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej. Zasada "przyjaznej interpretacji przepisów" (in dubio pro libertate) - art. 7a § 1 k.p.a., służy ograniczeniu ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów. Wprowadzona zasada dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Zasada in dubio pro libertate może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Minister zwrócił uwagę, że sprawa, w której wydano pozwolenie, a następnie decyzję stwierdzającą utratę jej ważności, toczy się od 2012 r. W kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie zgromadzono nowego materiału dowodowego od 16 maja 2013 r., tj. od dnia otrzymania zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą pozwolenia (decyzji w II instancji). Minister wskazał, że Spółka wielokrotnie miała możliwość przeglądania akt oraz wypowiedzenia się w sprawie i to czyniła. Z niniejszą sprawą powiązana jest sprawa z wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności pozwolenia. Już w tamtym postępowaniu, skarżąca podnosiła kwestie związane z brakiem wniesienia przez nią pierwszej raty opłaty dodatkowej.
Minister zwrócił również uwagę, że postanowieniem z 12 lutego 2020 r., znak: [...], organ podjął zawieszone postępowanie, wskazując w nim powód tego podjęcia - konieczność stwierdzania utraty ważności pozwolenia. Spółka otrzymała to postanowienie e-mailem 12 lutego 2020 r. Minister stwierdził zatem, że skarżąca nie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Nawet jednak gdyby przyjąć, że ten czynny udział został ograniczony, to nie miało to istotnego wpływu na wynik postępowania. Potwierdza to fakt, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sporządzonym starannie i drobiazgowo, w oparciu o wnikliwą analizę przepisów prawa, nie znalazły się w ocenie organu dowody ani twierdzenia, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. To samo dotyczy bardzo obszernego, ale jedynie objętościowo, a nie treściowo, stanowiska podsumowującego spółki z dnia 5 czerwca 2020 r.
Kończąc Minister stwierdził, że sprawa interesu społecznego w utrzymaniu ważności pozwolenia nie może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu. W kwestii stwierdzenia, czy pozwolenie zostało należycie opłacone czy nie, organ nie ma żadnych uprawnień do ważenia interesu strony czy stron postępowania, interesu społecznego, brania pod uwagę jakichkolwiek innych klauzul generalnych, polityk energetycznych lub środowiskowych na poziomie krajowym czy europejskim. Stwierdzenie, że pozwolenie nie zostało prawidłowo opłacone, jest wynikiem ustalenia, że decyzja o pozwoleniu została skarżącej prawidłowo doręczona, stała się ostateczna oraz bezskutecznie upłynął określony w ustawie termin na wniesienie pierwszej raty opłaty dodatkowej. Zatem postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie może dotyczyć wyłącznie kwestii formalnych związanych z realizacją obowiązku zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej w związku z wydaniem pozwolenia. Branie innych kwestii pod uwagę przez organ w niniejszej sprawie byłoby naruszeniem praworządności i stanowiłoby dyskryminację wszystkich tych podmiotów, które utraciły analogiczne pozwolenia w wyniku braku uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej. Organ podniósł, że wziął pod uwagę wskazany przez skarżącą dokument - odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej ze stycznia 2017 r., w której Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wskazało, że termin na wniesienie pierwszej raty opłaty dodatkowej nie zaczął biec w przypadku pozwolenia. Informacja została udzielona według wiedzy organu na tamten czas. Organ wielokrotnie w postępowaniach dotyczących pozwolenia wskazywał, że to ponowna analiza akt postępowania doprowadziła do ujawnienia uchybienia w postaci braku wniesienia wymaganej pierwszej raty opłaty dodatkowej.
Organ nie podzielił stanowiska skarżącej o potrzebie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej. Interpretacja indywidualna została wydana w decyzji z 26 czerwca 2020 r. i doręczona skarżącej 15 lipca 2020 r. Organ nie uznaje tamtej sprawy za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparte jest na literalnej wykładni przepisów i nie występują w tym względzie wymagające wyjaśnienia wątpliwości.
Skargą Spółka zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7. 77 § 1. 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a.; art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej administracji morskiej w brzmieniu nadanym im ustawą nowelizującą; art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji; art. 27b ust. 1b w zw. z art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy; art. 27b ust. 1d ustawy; art. 60 pkt 7, 61 ust. 1 pkt 1 i 67 ust. 1 u.f.p.; art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 47 § 2 o.p.; art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.; dalej: p.p.) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.; art. 14 p.p. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a.; art. 15 p.p. w zw. z art. 9 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W pismach z 9 grudnia 2020 r. oraz 15 lutego 2021 r. skarżąca wniosła do rozpoznanie sprawy na rozprawie, a w drugim z pism odniosła się również do odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Sąd w pierwszej kolejności wskazał, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uznał również, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie zachodziła potrzeba występowania przez Sąd do Ministra o nadesłanie dokumentów wnioskowanych przez skarżącą. Przede wszystkim, realizacja tych wniosków dowodowych nie mogła w ocenie Sądu wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd uznał bowiem, że Minister nie miał obowiązku wzywać strony do uiszczenia pierwszej raty opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach. Wezwanie takie nie było warunkiem powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Obowiązek ten powstawał z mocy prawa, ustawodawca określił również moment końcowy uiszczenia tej opłaty (tj. upływ 90 dni, od kiedy decyzja stała się ostateczna). Niezależnie od tego, Minister dołączył do odpowiedzi na skargę kopię przykładowego wezwania oświadczając, że pozostałe wezwania wnioskowane przez stronę miały tożsamą treść (różnice dotyczyły oczywiście adresatów i kwot). Było to wystarczające do oceny zarzutu skarżącej, jakoby wspominane wezwania miały być decyzjami administracyjni. Tym samym nie mogły również odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące rzekomego naruszenia przez Ministra art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. (s. 2 skargi). Sporne nie było bowiem to, czy Minister wysyłał przedmiotowe zobowiązania, ale to, czy miał taki obowiązek i jakie były skutki niewysłania takiego wezwania do skarżącej. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były odpowiedzi udzielane przez Ministra w trybie dostępu do informacji publicznej po 2013 r. Sąd kontroluje w niniejszym postępowaniu legalność określonej decyzji administracyjnej stwierdzającej utratę ważności decyzji o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, a nie legalność stanowisk lub poglądów zawartych w pismach stanowiących odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (jedna z takich odpowiedzi została zresztą dołączona do pisma skarżącej z 9 grudnia 2020 r.). Reasumując, zgromadzony w aktach sprawy (sądowych i administracyjnych) materiał był w ocenie Sądu wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy legalności zaskarżonej decyzji Ministra.
Sąd wskazał, że zasadniczą w sprawie okolicznością jest odpowiedź na pytanie, czy warunkiem rozpoczęcia biegu terminu na uiszczenie pierwszej raty opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach, było wezwanie wnioskodawcy do jej uiszczenia. Zdaniem skarżącej organ miał taki obowiązek, a nadto realizacja tego obowiązku winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla sprawy, albowiem niewniesienie wspominanej opłaty w terminie obligowało Ministra do wydania decyzji stwierdzającej utratę ważności zezwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp (art. 27b ust. 1f ustawy o obszarach). Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt ostateczności decyzji Ministra z 17 kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra z 29 listopada 2012 r. Decyzja organu II instancji, jako decyzja, od której nie przysługuje odwołanie, staje się ostateczna z dniem jej wydania. Warunkiem prawnym wejścia takiej decyzji do obrotu jest jednak jej doręczenie stronie (art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a.; por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13). Sąd zauważył przy tym, że jeżeli ustawodawca wyznacza stronie określony termin na dokonanie czynności liczony od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna, to w przypadku decyzji organu II instancji termin ten należy liczyć od dnia doręczenia tej decyzji, a nie od dnia jej wydania (art. 8 § 1 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy decyzja z 17 kwietnia 2013 r. została doręczona skarżącej 8 maja 2013 r. i od tego dnia należało liczyć termin 90 – dniowy na uiszczenie opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1. Poza sporem pozostaje, że skarżąca przedmiotowej opłaty w terminie 30-dniowym nie wpłaciła. Podobnie nie jest sporne, że Minister nie wystosował wezwania do skarżącej w sprawie tej opłaty. Argumentacja skarżącej zasadza się na twierdzeniu, że warunkiem powstania obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty było wydanie i doręczenie stronie decyzji administracyjnej określającej wysokość tej opłaty. Sąd nie podzielił tego stanowiska skarżącej. Przypomniał, że zgodnie z art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Dz.U. z 2015 r., poz. 1642), za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23, art. 23a i art. 26, organ wydający pozwolenia pobiera opłaty w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych, określonych w art. 55, a jeżeli wydane pozwolenie przewiduje zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę, konstrukcję i urządzenie, pobiera się dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b. Opłatę w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych pobiera się przed wydaniem pozwolenia, a dodatkową opłatę pobiera się w następujący sposób: 1) 10% pełnej kwoty opłaty w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1, stała się ostateczna; 2) 30% pełnej kwoty w ciągu 30 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia stała się ostateczna, a w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wymagana w ciągu 30 dni od dnia, w którym rozpoczęto budowę przedsięwzięcia; 3) 30% pełnej kwoty w ciągu 30 dni od dnia, w którym rozpoczęto wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń; 4) 30% pełnej kwoty po 3 latach od dnia dokonania wpłaty, o której mowa w pkt 3. Sąd dodał, że w odniesieniu do rat trzeciej i czwartej opłaty dodatkowej przewidziano tryb jej ustalania decyzją. Zgodnie bowiem z art. 27b ust. 1d, organ, który wydał pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1, określa, w drodze decyzji, wysokość opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy faktyczną wartością zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wysokością opłat wniesionych zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 pkt 1 i 2. Zdaniem Sądu, wprowadzenie trybu określania wysokości trzeciej i czwartej raty opłaty decyzją administracyjną jest racjonalnym i przemyślanym działaniem ustawodawcy, zdeterminowanym sposobem ustalania wyższości tych rat opłaty dodatkowej. Stwierdzenie to ma istotne znaczenie w aspekcie bezzasadności twierdzeń skarżącej co do niedopuszczalności odwołania się przez Ministra w realiach niniejszej sprawy do wnioskowania a contrario oraz postulatu racjonalnego prawodawcy. Otóż w odniesieniu do ustalenia raty trzeciej i czwartej opłaty dodatkowej zachodzi konieczność uwzględnienia różnicy pomiędzy faktyczną wartością zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wysokością opłat wniesionych zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 pkt 1 i 2. W tym właśnie celu, w art. 27b ust. 1c ustawy o obszarach, nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedstawia organowi, który wydał pozwolenie, informacji o rzeczywistej wartości zrealizowanego przedsięwzięcia. Zatem względy wykładni językowej oraz systemowej nie pozwalają na przyjęcie, również w odniesieniu pierwszej raty opłaty dodatkowej powinna być wydana decyzja określająca wysokość tej opłaty. Takie podejście ustawodawcy nie może dziwić, skoro wysokość tej opłaty jest znana już na dzień złożenia wniosku, którego obligatoryjnym elementem jest m. in. podanie wartości planowanego przedsięwzięcia (art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy o obszarach). Zdaniem Sądu zasadnie wskazał Minister, że to wnioskodawca winien samodzielnie zweryfikować, czy ustalona we wniosku wartość planowanego przedsięwzięcia uwzględniała ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia na dzień złożenia wniosku. Sąd podkreślił, że termin wpłaty pierwszej i drugiej raty opłaty został ściśle określony licząc od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. Ustawodawca nie wprowadził rozwiązania, w którym termin ten należałoby liczyć od wezwania do uiszczenia zapłaty przez Ministra, podobnie zresztą jak i w ogóle ustawodawca nie przewidział obowiązku kierowania przez Ministra do inwestorów wezwań do uiszczenia pierwszej i drugiej opłaty. Obowiązek ten powstawał z mocy samego prawa z chwilą, kiedy decyzja stała się ostateczna. Skarżąca o obowiązku tym była zresztą poinformowana w decyzji Ministra z 29 listopada 2012 r. Obowiązku wezwania do uiszczenia pierwszej raty opłaty nie można również wywodzić z użycia przez ustawodawcę czasownika "pobierać". Otóż w języku polskim czasownik "pobierać", zwłaszcza w kontekście języka urzędowego, oznacza m.in. "odebrać od kogoś należność, jakąś opłatę", ewentualnie m.in. "wziąć, przyjąć, odebrać (często w czyimś imieniu) jakąś należność, opłatę, zainkasować". Nowelizacja ustawy o obszarach dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1642) nie zmieniała zasady, że to zainteresowany inwestor w terminie określonym w ustawie ma wpłacić pierwszą i drugą ratę opłaty bez potrzeby wzywania do uiszczenia tej opłaty przez Ministra, a tym bardziej bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie takiego wezwania. Otóż celem wspominanej nowelizacji art. 27b ust. 1 było jedynie doprecyzowanie obowiązku pobierania opłaty stałej za wydanie pozwolenia. Zdaniem projektodawcy: "Zmiana spowoduje, że niemożliwe stanie się blokowanie przez inwestorów akwenów morskich określonych w wydanych Pozwoleniach. W obecnym brzmieniu wskazanego przepisu nie jest przewidziany żaden termin na dokonanie przedmiotowej opłaty, mimo wystawienia wezwania do zapłaty. Na podstawie projektu ustawy wprowadzony zostanie 14-dniowy termin, po którego upływie, w razie niedokonania opłaty, organ wydający pozwolenie będzie uprawniony do stwierdzenia utraty jego ważności, zgodnie z art. 27b ust. 1f Ustawy" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy – druk sejmowy nr 3661/VII kadencja). Jak wynika z powyższego, celem zmiany było przede wszystkim usunięcie dysfunkcjonalnego postanowienia dotyczącego opłaty stałej za wydanie pozwolenia. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, podobnie jak w odniesieniu do opłaty stałej, zwrot "organ pobiera" zastąpiono zwrotem "podmiot uiszcza", co jednak, w świetle powołanych wyżej reguł języka polskiego, nie mogło być w ocenie Sądu uznane za istotną zmianę znaczeniową. Co zdaniem Sądu równie ważne, a czego zdaje się nie zauważać skarżąca, ustawodawca dokonując w 2015 r. nowelizacji ustawy o obszarach obowiązek wezwania do uiszczenia opłaty wprowadził wyłącznie w odniesieniu do opłaty stałej za wydanie pozwolenia (ustalonej w nowelizacji na 1500 zł). Podobnie, skarżąca powołując się na wspominaną nowelizację z 2015 r. nie uwzględnia tego, że praktyka kierowania przez Ministra "wezwań do zapłaty" nie uległa zmianie po dokonaniu tej nowelizacji. Przeczy to tezie, jakoby nowelizacja ta w odniesieniu do zasad uiszczania opłaty dodatkowej miała wprowadzić istotne modyfikacje. Dalej Sąd wskazał, że nie tylko z użycia przez ustawodawcę terminu "pobiera" nie można wywodzić, że Minister winien wydać decyzję administracyjną w tej kwestii. Niezależnie od niedopuszczalności takiej wykładni w aspekcie argumentów natury językowej oraz wykładni systemowej, tj. treści przywołanego wyżej art. 27b ust.1d ustawy o obszarach, trzeba zdaniem Sądu zauważyć, że w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) nie można domniemywać podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Innymi słowy, po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Wezwania do zapłaty wysyłane przez Ministra nie miały zatem charakteru decyzji administracyjnej, a były to wyłącznie pisma o charakterze informacyjnym, przypominające o obowiązku realizacji obowiązków płatniczych wynikających z przepisów prawa w kontekście uzyskania zezwolenia na wznoszenie sztucznych wysp. Samo wysłanie tych wezwań przez Ministra do inwestorów nie stanowiło naruszenia prawa – były to działania o charakterze niewładczym realizowane w interesie budżetu Państwa. Ewentualny brak wpłaty przez inwestora nie uprawniał Ministra do żądania wszczęcia egzekucji administracyjnej, ale wyłącznie do stwierdzenia utraty ważności zezwolenia na wznoszenie sztucznych wysp. Skoro przepisy ustawy o obszarach nie przewidywały w ogóle wzywania inwestora do uiszczenia opłaty, a w odniesieniu do pierwszej raty opłaty dodatkowej nie przewidziano rozstrzygania o jej wysokości przez organ, to bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącą do konstrukcji zawartych w ordynacji podatkowej oraz ustawie o finansach publicznych. Zasadnie stwierdził Minister, że regulacja ustawy o obszarach dotycząca opłat z tytułu wydania zezwolenia na zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę ma charakter regulacji szczególnej wobec powoływanych przez skarżącą ustaw. Skarżąca swoje odwołanie do art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 47 § 2 o.p. oraz art. 60 pkt 7, 61 ust. 1 pkt 1 i 67 ust. 1 u.f.p. buduje na założeniu, że organ winien wezwać inwestora do zapłaty pierwszej raty opłaty. Tymczasem brak jest ku temu podstaw prawnych. Pierwsza rata opłaty dodatkowej jest należnością, której obowiązek zapłaty przez inwestora powstaje z mocy prawa z chwilą, kiedy pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp stało się ostateczne. Ustawodawca wskazał również termin końcowy na uiszczenie przez inwestora tej opłaty, a także podstawę obliczenia tej opłaty przez inwestora (tj. jeżeli inwestor rzetelnie podał we wniosku wartości planowanego przedsięwzięcia, wysokość tej opłaty stanowi wynik prostej operacji arytmetycznej). Odmienność przedmiotowej opłaty od innych opłat publicznoprawnych przejawia się również w tym, że skutkiem jej nieuiszczenia nie jest jej ściągnięcie w drodze egzekucji administracyjnej, ale stwierdzenie przez Ministra w drodze decyzji utraty ważności pozwolenia wydanego na rzecz inwestora. Jest to dodatkowy argument na rzecz tezy o braku podstaw do wydawania decyzji w przedmiocie określenia wysokości tej opłaty. Przyjętej przez Ministra wykładni art. 27b ustawy o obszarach nie może zmienić odwołanie się przez skarżącego do zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 7a § 1 w zw. z art. 11 ust. 1 p.p., art. 8 § 2 i art. 9 k.p.a. Przede wszystkim zdaniem Sądu uchodzi uwadze skarżącej, że w systemie postępowania administracyjnego podstawowe znaczenie dla istnienia państwa prawa i prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej ma zasada legalizmu (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP). W razie kolizji tej zasady z innymi zasadami ogólnymi k.p.a. pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu. Wyżej już wskazano, że w świetle zasady legalizmu nie jest dopuszczalne rozszerzanie kompetencji organów administracji publicznej, w tym przyjmowanie kompetencji do wydania decyzji lub pojęcia innych czynności władczych (np. obowiązku skierowania do strony wezwania do uiszczenia opłaty), jeżeli przepisy prawa takich kompetencji wprost nie przewidują. W ocenie Sądu bezzasadne jest w szczególności odwołanie się przez skarżącą do zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (7a § 1 w zw. z art. 11 ust. 1 p.p.). Sąd podzielił pogląd, że w przepisach tych nie chodzi o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych (trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że sprawny interpretator jest w stanie wykazać wątpliwości interpretacyjne w niemal każdym przypadku, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu, czyli tzw. pat interpretacyjny. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja, tj. przypadek pata interpretacyjnego, nie zachodzi. W szczególności, argumenty natury językowej i systemowej pozwoliły ustalić prawidłową wykładnię relewantnych w sprawie przepisów prawa, a argumenty podnoszone przez skarżącą nie podważają wyników wykładni przeprowadzonej przez Sąd, a wcześniej przez Ministra. To, że wykładnia ta nie jest zgodna z interesem strony skarżącej, nie oznacza, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, które nie dają się usunąć przy wykorzystaniu powszechnie uznanych metod wykładni. Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu podobnie bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 14 p.p.). Zgodnie z tym przepisem k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Strona skarżąca zdaje się opierać ten zarzut na nieprawdziwych przesłankach związanych z przyjęciem, że obowiązkiem Ministra było wystosowanie do skarżącej wezwania do zapłaty i to w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu brak jest podstaw prawnych do formułowania tego rodzaju obowiązku po stronie Ministra w odniesieniu do pierwszej i drugiej raty opłaty dodatkowej. Innymi słowy, z faktu, że Minister wysyłał do innych wnioskodawców wezwania do zapłaty opłaty nie jest równoznaczne z rozstrzyganiem sprawy (zob. art. 104 k.p.a.). Już zatem z tego powodu nie można mówić o utrwalonej praktyce "rozstrzygania spraw". Celem art. 8 § 2 k.p.a. jest przede wszystkim unikanie sytuacji, w których organ rozpoznając sprawę opartą na uznaniu administracyjnym w sposób dowolny rozstrzyga tego rodzaju sprawy w odniesieniu do różnych podmiotów. Tymczasem decyzja w sprawie stwierdzenia utraty ważności decyzji na charakter związany. Odwołanie się do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może również prowadzić, w świetle zasady legalizmu, do modyfikacji regulacji ustawowych, w tym kreowania po stronie organów administracji obowiązków nie przewidzianych w ustawie. Bezzasadne jest również zarzucanie Ministrowi naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Obowiązek uiszczenia pierwszej i drugiej raty opłaty został przewidziany wprost w przepisach prawa, podobnie jak podstawa ustalenia przez stronę wysokości tej opłaty oraz termin jej uiszczenia. Nie jest to obowiązek, którego realizacja przez stronę winna być poprzedzona przeprowadzeniem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (inaczej niż w przypadku trzeciej i czwartej raty opłaty). Innymi słowy, zapłata pierwszej i drugiej raty opłaty nie jest w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego. Ubocznie tylko Sąd zauważył, że jak wynika z treści decyzji Ministra z 29 listopada 2012 r., nr [...], strona skarżąca została pouczona m.in. o tym, że w terminie 90 dni, od kiedy decyzja stała się ostateczna, należy wpłacić 10 % pełnej kwoty opłaty stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca nie wyjaśniła, dlaczego opłaty tej nie wpłaciła, podobnie jak nie wyjaśniła, dlaczego nie zwróciła się przed upływem ustawowego terminu do Ministra, jeżeli miała jakiekolwiek wątpliwości co do swoich obowiązków dotyczących opłaty. W aspekcie zarzutu rzekomego naruszenia zasady informowania nie można również zdaniem Sądu tracić z pola widzenia, że sprawa niniejsza dotyczy przedsięwzięć wymagających wielomilionowych nakładów ze strony inwestora i w takim przypadku należy oczekiwać od inwestora zachowania co najmniej minimalnej staranności w wykonywaniu obowiązków publicznoprawnych, w tym tych dotyczących uiszczenia opłat określonych w przepisach prawa. To, czy Minister udzielając, kilka lat po upływie ustawowego terminu na uiszczenie przedmiotowej pierwszej raty opłaty, odpowiedzi innemu podmiotowi w trybie dostępu do informacji publicznej zawarł informację, że termin uiszczenia tej opłaty nie rozpoczął biegu, nie może być uznane za naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli tej decyzji Sąd ocenia, czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszeń prawa przewidzianych w art. 145 p.p.s.a., a nie dokonuje oceny zgodności z prawem informacji zawartej w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z oczywistych powodów, tj. z uwagi na różnicę czasową (2013 i 2017r.) oraz odrębny krąg adresatów, udzielenie w 2017 r. wspominanej informacji publicznej nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę, czy skarżąca uchybiła w 2013 terminowi ustawowemu na uiszczenie pierwszej raty opłaty dodatkowej, który to termin upływał po 90 dniach od dnia, kiedy pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp stało się ostateczne. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną X S.A S.K.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana bez analizy przez organ oraz Sąd I instancji dokumentacji, o której przedstawienie wnioskował skarżący, a zatem w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie niepełnego materiału dowodowego, istotnego dla sprawy pomimo że organ i Sąd I instancji nie uwzględniły wniosku skarżącego o przedstawienie dokumentów wskazanych w skardze skarżącego z dnia 11 września 2020 r. oraz brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających ze wskazanych dokumentów na okoliczności opisane skardze z powodu błędnego uznania przez Sąd I instancji, że realizacja wniosków dowodowych skarżącego nie mogła wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy przeprowadzenie dowodów uzupełniających przez Sąd I instancji było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie charakteru, elementów, treści i samej praktyki wysyłania przez organ "wezwań do zapłaty" pierwszej raty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2135 ze zm.)
2. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:
a) art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach morskich w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji art. 27b ust. 1 na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1642, dalej "nowelizacja") poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że użyty w art. 27b ust. 1 zwrot "organ pobiera" i "pobiera się" w stosunku do opłaty dodatkowej oznaczają, że skarżący sam winien obliczyć i wnieść pierwszą ratę opłaty dodatkowej (w wysokości 10% z 1% wartości inwestycji ustalonej według cen rynkowych), podczas gdy zarówno wykładnia literalna, treść art. 27b ust. 1b jak i praktyka organu wskazują, że obliczenie i pobranie przez organ tej opłaty winno odbywać się i odbywało się poprzez wykazanie przez organ inicjatywy w zakresie "pobrania", a więc przynajmniej poprzez sprawdzenie przez organ wysokości pierwszej raty opłaty dodatkowej i skierowanie wezwania do zapłaty do podmiotu, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie lub uzgodnienie podlegające opłacie, a w którym organ wskazałby obliczoną przez siebie żądaną wysokość pierwszej raty opłaty dodatkowej;
b) art. 27b ust. 1b w zw. z art. 27a ust. 1 pkt 3) ustawy o obszarach morskich poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie w przepisie art. 27b ust. 1b ustawy o obszarach morskich, iż wartość planowanego przedsięwzięcia oblicza się na potrzebę dodatkowej opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach morskich, biorąc pod uwagę ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o obszarach morskich oznacza, że organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego określenia tej wartości przedstawionej przez wnioskodawcę we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (dalej in abstracto jako "pszw") zgodnie z art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy o obszarach morskich, podczas gdy samo literalne brzmienie przepisu art. 27b ust. 1b ustawy o obszarach morskich nakłada na organ obowiązek obliczenia tej wartości na potrzeby obliczenia opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 (a nie na potrzeby walidacji formalnej wniosku o pszw), co w konsekwencji oznacza, że na potrzeby obliczenia opłaty organ nie tylko nie jest związany wnioskiem podmiotu wnioskującego o pszw, ale sam musi dokonać szacowania tej wartości właśnie na potrzeby obliczenia opłaty dodatkowej, co w przypadku wątpliwości organu oznacza konieczność zebrania materiału dowodowego (na przykład poprzez pozyskanie opinii biegłego) co do szacunkowych cen rynkowych urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku o wydanie pszw i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;
c) art. 27b ust. 1d ustawy o obszarach morskich poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyinterpretowaniu za pomocą wnioskowania a contrario z przepisu nakazującego określenie przez organ w drodze decyzji administracyjnej wysokości trzeciej i czwartej raty opłaty dodatkowej, normy sprzecznej z art. 60 pkt 7), 61 ust. 1 pkt 1) i 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późń. zm., dalej: u.f.p.), mimo że wnioskowanie a contrario w tym zakresie jest nieuprawnione, jako że nie istnieje luka normatywna a wręcz przeciwnie - stosować należy przepis generalny u.f.p., który wyraźnie nakazuje organowi pobór pierwszej i drugiej raty opłaty dodatkowej w drodze decyzji administracyjnej;
d) art. 60 pkt 7), 61 ust. 1 pkt 1) i 67 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię, która polega na tym, że Sąd I instancji przyjął, że nie obejmują one swoją hipotezą opłaty dodatkowej, mimo że opłata dodatkowa jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym pobieraną na podstawie odrębnych ustaw przez państwową jednostkę budżetową a więc konieczne jest pobranie jej na podstawie decyzji administracyjnej, nie tylko jeżeli chodzi o trzecią i czwartą ratę tej opłaty, ale jeżeli chodzi o wszystkie raty tej opłaty dodatkowej;
e) art. 21 § 1 pkt 2) oraz art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm., dalej: o.p.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że hipotezy tych artykułów nie obejmują opłaty dodatkowej, a więc nie istnieje żadna regulacja dotycząca momentu powstania zobowiązania do wniesienia tej opłaty ani terminu jego płatności, mimo że nie istnieje żadne szczególne unormowanie tych kwestii w sytuacji, w której dana rata opłaty dodatkowej wymierzana jest na podstawie decyzji administracyjnej;
f) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 162 z późn. zm.) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji i przyjęcie niekorzystnej dla skarżącego interpretacji art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach morskich w zakresie określenia terminu płatności pierwszej raty opłaty dodatkowej określonej w tym przepisie w sytuacji, w której innemu beneficjentowi pszw, które uzyskano w 2013 r. (szczegółowo określone zostało ono w uzasadnieniu) organ umożliwił płatność pierwszej raty opłaty dodatkowej w roku 2019, co oznacza, że w postępowaniach prowadzonych przed organem występują w tym zakresie wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny były i powinny być interpretowane na korzyść skarżącego;
g) art. 14 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy zaskarżonej decyzji wykładni prawa niezgodnej z dotychczas stosowaną przez organ praktyką wysyłania ww. wezwań do zapłaty, co miało wpływ na zaskarżoną decyzję w taki sposób, że zaskarżona decyzja stanowi niekorzystne rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego, zaś gdyby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z utrwaloną praktyką organu – rozstrzygnięcie sprawy byłoby pozytywne;
h) art. 15 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska przez organ i przyjęcie, że termin płatności pierwszej raty opłaty dodatkowej upłynął 90 dni po dniu uostatecznienia się PSZW [...], tj. po dniu 8 maja 2013 r,, podczas gdy w 2017 r. organ stał na stanowisku, że w stosunku do PSZW [...] termin na wniesienie pierwszej raty opłaty dodatkowej nie rozpoczął biegu, co stanowi naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej wniesiono o zobowiązanie organu, na podstawie art. 248 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (tj.: Dz.U. z2019 r., poz. 1460 ze zm., dalej: k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. do przedstawienia pod rygorem skutków przewidzianych w art. 233 § 2 k.p.c. dokumentów w postaci:
a) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
b) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
c) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.biD.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i-obwieszczenia/pozwolenia-nakonstrukcje-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
d) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011 -15.html) pod numerem [...];
e) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011 -15.html) pod numerem [...];
f) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-I5.html) pod numerem [...];
g) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
h) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011 -15.html) pod numerem [...];
i) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.htmI) pod numerem [...];
j) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011 -15.html) pod numerem [...];
k) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i-obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
l) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-I5.html) pod numerem [...];
m) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano PSZW w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
n) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
o) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html-) pod numerem [...] (wydane na rzecz Y Sp. z o.o. w dniu [...], dalej: ’’PSZW Y");
p) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
q) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszezenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
r) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
s) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
t) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
u) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
v) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
w) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez oOrgan podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
x) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
y) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
z) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
aa) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
bb) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15 .htm 1) pod numerem [...];
cc) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogIoszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
dd) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
ee) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
ff) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
gg) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
hh) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano pszw w postępowaniu, o którego wszczęciu ogłoszono w ogłoszeniu o możliwości składania wniosków kolejnych zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Organu (pod adresem www: https://gospodarkamorska.bip.gov.pl/gospodarka-morska-ogloszenia-i- obwieszczenia/pozwolenia-na-konstrukcie-w-obszarach-morskich-2011-15.html) pod numerem [...];
a następnie dopuszczenie dowodu z ww. dokumentów na okoliczność treści ww. wezwań do zapłaty, w szczególności wskazania organu, adresata, rozstrzygnięcia (wskazania kwoty do zapłaty) oraz podpisu osoby upoważnionej oraz daty wysyłki i doręczenia tychże wezwań do zapłaty,
ii) pisemnej odpowiedzi organu na wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej statusu ostateczności wydanych pszw, które to odpowiedzi organ wydawał w okresie od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 30 września 2014 r.;
jj) wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano PSZW Y;
kk) dokumentów urzędowych (decyzji, postanowień, wniosków lub pism), na podstawie których pierwsza rata opłaty dodatkowej za PSZW Y została wpłacona; a następnie dopuszczenie dowodu z ich treści na okoliczność ostateczności PSZW Y wskazywanej przez organ w roku 2014 w odpowiedziach na wnioski o udostępnienie informacji publicznej, faktu, że organ przyjął od Y pierwszą ratę opłaty dodatkowej w roku 2019 i nie stwierdził utraty ważności PSZW Y, mimo tego, że samo PSZW Y było ostateczne w roku 2014, co skutkuje nierównym traktowaniem przez organ uczestników postępowań o wydanie pszw a znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej poprzez niejednolitą praktykę organu w zakresie określania terminów, przyjmowania płatności i wyciągania konsekwencji z tych faktów i w konsekwencji naruszenia przez organ art. 11 ust. 1, art. 14 i art. 15 Prawa przedsiębiorców, tj. zasady przyjaznej interpretacji przepisów, pogłębiania zaufania i równego traktowania, pewności prawa i informowania stron w postępowaniu administracyjnym.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji po pierwszym rozpoznaniu sprawy w całości i umorzenie postępowania przed organem w całości; zaś w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym w obu wypadkach kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie powołane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji stosując konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi z art. 151 p.p.s.a. na ostateczną decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 23 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty ważności decyzji, nie uwzględnił mających znaczenie i wpływających na sposób rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności tej sprawy, w kontekście przepisu art. 27b ust. 1f ustawy z dnia 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej –zwanej dalej w skrócie ustawą o obszarach morskich.
Tym samym usprawiedliwionym w realiach tej sprawy okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania pomieszczony w jej petitum w pkt 1 lit. a tj. obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. jak również zarzut naruszenia prawa materialnego zamieszczony w jej pkt 2 lit. a dotyczący błędnej wykładni art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach morskich w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji art. 27b ust. 1 na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1642, przez przyjęcie, że użyty w art. 27b ust. 1 zwrot "organ pobiera" i "pobiera się" w stosunku do opłaty dodatkowej oznaczają, że skarżący sam winien obliczyć i wnieść pierwszą ratę opłaty dodatkowej.
Przedmiotem oceny legalności dokonywanej w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 23 lipca 2020 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 14 lutego 2020 r., stwierdzającą w trybie art. 27 b ust.1f ustawy o obszarach morskich utratę ważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 29 listopada 2012 r., nr [...], o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z 17 kwietnia 2013 r.nr [...].
Należy w tym miejscu zauważyć, iż w stanie prawnym z chwili wydawania wskazywanych decyzji o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich z 2012 r. i 2013 r. przepis art. 27b dotyczący opłat za wydane pozwolenia w ust.1 stanowił, iż za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23, art. 23a i art. 26, organ wydający pozwolenia pobiera opłaty w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych, określonych w art. 55, a jeżeli wydane pozwolenie przewiduje zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę, konstrukcję i urządzenie, pobiera się dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b. Opłatę w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych pobiera się przed wydaniem pozwolenia, a dodatkową opłatę pobiera się w następujący sposób:
1) 10% pełnej kwoty opłaty w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1, stała się ostateczna;
2) 30% pełnej kwoty w ciągu 30 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia stała się ostateczna, a w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wymagana w ciągu 30 dni od dnia, w którym rozpoczęto budowę przedsięwzięcia;
3) 30% pełnej kwoty w ciągu 30 dni od dnia, w którym rozpoczęto wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń;
4) 30% pełnej kwoty po 3 latach od dnia dokonania wpłaty, o której mowa w pkt 3.
Dalsze przepisy art. 27b ustawy o obszarach morskich określały, iż opłaty o których mowa w ust.1 , związane z decyzją wydawaną w art. 23 w ust.6g wnoszone są w całości w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o przedłużeniu ważności pozwolenia stała się ostateczna-(ust.1a). Z kolei w ust. 1b przyjęto, że wartość planowanego przedsięwzięcia oblicza się na potrzebę dodatkowej opłaty, o której mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1
Podmiot, któremu udzielono pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1, przed dokonaniem opłaty, o której mowa w ust. 1 pkt 3, przedstawia organowi, który wydał to pozwolenie, informację o rzeczywistej wartości zrealizowanego przedsięwzięcia (ust. 1c).
Organ, który wydał pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1, określa, w drodze decyzji, wysokość opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy faktyczną wartością zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wysokością opłat wniesionych zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 pkt 1 i 2 (ust.1d).
Opłaty, o których mowa w ust. 1, nie podlegają zwrotowi (ust.1e).
Z kolei w ust. 1f przyjęto, że w razie niewniesienia opłat określonych w ust. 1 we wskazanych terminach, organ właściwy do wydania pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia albo stwierdza utratę jego ważności. Przepisy art. 23 ust. 6e i 6f stosuje się odpowiednio.
Z przedstawionego powyżej stanu prawnego wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie NSA), iż to do organu wydającego przedmiotowe pozwolenie należał pobór opłaty tym związanej, co wprost statuował art. 27a ust.1 ustawy o obszarach morskich. Sformułowanie zawarte w tym przepisie "organ wydający decyzję pobiera opłaty"- kierowany jest bowiem wprost do organu i określa jego obowiązek. Przy czym w przepisie tym nie oznaczono sposobu poboru opłaty pierwszej czy drugiej raty o jakich mowa w pkt 1 i 2 art. 27b ust.1. Z kolei wysokość opłaty przewidzianej w art. 27b ust.1 pkt 3 i 4 określana była w drodze decyzji biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy faktyczną wartością zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wysokością opłat wniesionych zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 pkt 1 i 2 (ust.1d). Przede wszystkim takie uregulowanie omawianej normy oznacza, iż w sprawie poboru przez organ wydający pozwolenie pierwszej czy też drugiej raty opłaty dodatkowej, nie wydawano decyzji która miałaby podstawę materialnoprawną w omawianym przepisie. Niemniej jednak odczytanie przepisu art. 27b ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o obszarach morskich łącznie z ust. 1b tej ustawy uzasadnia przyjęcie stanowiska, że dookreślenie takiej opłaty dodatkowej winno nastąpić poprzez wyliczenie jej przez organ orzekający w sprawie. Takie stanowisko potwierdzają ujawnione dowody w niniejszej sprawie. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż kwesta poboru tej opłaty w tym pierwszej raty, w okresie kiedy podejmowano sporne rozstrzygnięcia o pozwoleniu, realizowana była przez organ poprzez kierowanie do uprawnionych stron wezwania do zapłaty. Wezwanie to zawierało w swej treści przypomnienie terminu, w którym upływa 90 dni na wniesienie opłaty, podanie konkretnej kwoty tejże pierwszej raty (z reguły kilka, lub kilkanaście milionów złotych), nr rachunku na który trzeba to wpłacić oraz pouczenie, iż brak opłaty spowoduje zastosowanie art. 27b ust. 1f ustawy o obszarach morskich. Z akt sprawy wynika również, iż w terminie, w którym oznaczano potrzebę wniesienia opłaty pierwszej raty (art. 27b ust.1 pkt 1 omawianej ustawy) za wydane pozwolenie, kierowano do strony również korektę wezwania do zapłaty, gdy wysokość pierwotnie wskazanej opłaty była zawyżona. Taki sposób realizowania wymogu pobrania pierwszej raty opłaty z art. 27b ust.1 pkt 1 ustawy o obszarach morskich nie był kwestionowany przed Sądem pierwszej instancji przez organ. Jak przyznano w motywach zaskarżonego wyroku (patrz k-15 uzasadnienia) minister dołączył do odpowiedzi na skargę kopię przykładowego wezwania oświadczając, że pozostałe wnioskowane przez stronę miały tożsamą treść (różnica dotyczyła adresatów i kwot). W skardze kasacyjnej zawnioskowano kolejne liczne dowody z dokumentów w tym zakresie, lecz jest to okoliczność przyznana a więc nie wymagająca dodatkowego potwierdzenia.
To, co zostało wyżej opisane oznacza, iż powszechną praktyką organów przy realizacji obowiązku pobierania opłaty o jakiej mowa w art. 27b ust.1 pkt 1 ustawy obszarach morskich było kierowanie do stron wezwań związanych z poborem tejże pierwszej raty opłaty dodatkowej, z doprecyzowaniem kwoty niezbędnej do uiszczenia. W stosunku do skarżącej takiego wezwania do uiszczenia pierwszej raty w 2013 r. nie skierowano a w konsekwencji skarżąca takiej opłaty nie uiściła. Skarżąca Spółka w motywach wniesionego środka odwoławczego wyraźnie zaznaczyła, iż wszyscy beneficjenci takiej decyzji o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp uzyskali wezwania do zapłaty, a jedynie skarżąca takich wezwań nie otrzymała, przy czym skarżąca wyraźnie zaakcentowała, że to organ wysyłał wezwania do zapłaty, samodzielnie wskazując wysokość opłaty dodatkowej ale również dokonywał zmian, tudzież korekt tych wezwań do zapłaty - co rzeczywiście obrazują akta sprawy. To stanowisko nie zostało zanegowane w sprawie. Natomiast taki sposób działania organu, zdaniem NSA, oznacza, jak trafnie przyznano to w uzasadnieniu kasacji, że praktyką organów było ustalenie takiej opłaty dodatkowej (pierwszej raty) i wzywanie do jej uiszczenia, mimo że taki sposób działania nie wynikał z treści art. 27b ustawy o obszarach morskich. Wprawdzie sama praktyka postępowania nie stanowi zatem normy obowiązującej, niemniej jednak taki jednolity zakres postępowania przez organ mógł oznaczać właśnie utrwalony sposób wykładania przez niego art. 27b ust.1 pkt 1 w zw. z ust 1b ustawy o obszarach morskich, w taki właśnie sposób, a to z kolei nie pozwala przyjąć tezy zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, że skarżący sam winien obliczyć i wnieść pierwszą ratę opłaty dodatkowej.
To, że warunkiem uiszczenia tej opłaty nie było uprzednie wysłanie wezwania do zapłaty, jak podkreślił to Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, zdaniem NSA, że Minister wobec wykazanej wyżej utrwalonej praktyki działania w tym zakresie odstępując od tego nie naruszył prawa. Skoro taka była powszechna praktyka to strona oczekiwała na takie działanie mając świadomość, że jest ono realizowane wobec innych podmiotów. Takiego wezwania w realiach tej sprawy ze strony Ministra, jak wyżej wykazano, strona się nie doczekała. Konsekwencją nie dokonania tej opłaty dodatkowej w tym czasie byłoby wydanie decyzji w trybie art. 27b ust.1f ustawy o obszarach morskich a przecież takiej decyzji po upływie 90 dni od dnia kiedy decyzja o pozwoleniu ma wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, stała się ostateczna w 2013 r. nie wydano.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż dokonane ustawą z dnia 5 sierpnia 2015r. (Dz.U.2015.1642) zmiana ustawy o obszarach morskich dokonana z dniem 19 listopada 2015 r. zmieniła brzmienie art. 27b ust.1, stanowiąc, iż "Za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz za uzgodnienie, o którym mowa w art. 27 ust. 1, podmiot, któremu udzielono pozwolenia albo uzgodnienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania do zapłaty, uiszcza opłatę w wysokości 1500 zł. Jeżeli wydane pozwolenie dotyczy zajęcia wyłącznej strefy ekonomicznej pod wznoszenie oraz wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń, podmiot, któremu udzielono pozwolenia, uiszcza dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b, w następujący".
Przepis ten inaczej niż przed nowelizacją nie posługiwał się pojęciem "organ pobiera opłatę, pobiera się" lecz zastąpił je w odniesieniu do opłaty dodatkowej pojęciem "uiszcza dodatkową opłatę", co zdaniem NSA, pozwala przyjąć, iż norma ta kierowana jest bezpośrednio do adresata decyzji. Z takiej normy prawnej można odmiennie niż było to w wersji pierwotnej w odniesieniu w szczególności art. 27b ust.1 pkt 1 omawianej ustawy wyprowadzić wniosek, że strona winna dokonać samodzielnego obliczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej i w stosownym terminie uiścić tę opłatę, zaś skutkiem nie wywiązania się z tego obowiązku strony jest wydanie przez organ decyzji o utracie ważności wydanego pozwolenia w trybie art. 27b ust.1 f ustawy o obszarach morskich.
W realiach tej sprawy nie jest sporne, że decyzja ostateczna z dnia 17 kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na wznoszenie i wykonanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń [...] doręczona została 8 maja 2013 r. i od tego czasu liczy się 90 dni na uiszczenie pierwszej raty opłaty dodatkowej, bowiem upływ tego terminu i brak opłaty w tym zakresie eliminuje ją z obrotu prawnego. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że warunkiem prawnym wejścia decyzji w życie jest jej skuteczne doręczenie - co w tej sprawie nastąpiło ww. dnia a upływ terminu 90 dni winien nastąpić z dniem 9 sierpnia 2013 r. Natomiast ostateczną decyzję w trybie art. 27b ust.1f ustawy o obszarach morskich wydano dopiero 23 lipca 2020 r. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej organ twierdził jeszcze w 2017 r., że termin opłaty dodatkowej nie rozpoczął biegu, mimo że decyzja nabrała waloru ostateczności w dniu 8 maja 2013 r.
Zdaniem NSA, do oceny prawidłowości postępowania organów w tym zastosowania art. 27b ust. 1f ustawy o obszarach morskich należy stosować przepisy z daty kiedy decyzja o pozwoleniu została doręczona i stała się ostateczna, bowiem w tym stanie prawnym należy ocenić potrzebę utraty ważności decyzji. Stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia, co jednak nie wyklucza w okolicznościach danej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3074/15
Tym samym w realiach tej sprawy należało uwzględnić przepis art. 27b ust.1 ustawy o obszarach morskich w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r.
Faktem przyznawanym przez skarżącą jest brak uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej, mimo upływu 90 dni od daty skutecznego doręczenia w dniu 8 maja 2013 r. ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 17 kwietnia 2013 r.
Przy czym w okolicznościach tej sprawy dodatkowo wykazano, iż decyzja nr [...] wydana w pierwszej instancji oraz decyzja nr [...] wydana w ramach postępowania odwoławczego, zostały podpisane przez tę samą osobę, stąd organ w dniu 2 sierpnia 2013 r. wydał postanowienie, w którym wznowił z urzędu postępowanie w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia. Wznowienie postępowania nastąpiło zatem w okresie w którym nie upłynął jeszcze termin 90 dni do wniesienia pierwszej raty opłaty dodatkowej. Wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego uzasadnia przyjęcie tezy, że w ramach tego postępowania nadzwyczajnego może być w efekcie wydana decyzja końcowa w trybie art. 151 k.p.a. o różnej treści w tym również niekorzystna dla strony. Uiszczenie w tym czasie pierwszej raty opłaty dodatkowej, z uwagi na treść art. 27b ust.1e omawianej ustawy, (opłata taka nie podlega zwrotowi), mogłoby oznaczać, zwłaszcza gdy uwzględni się wielkość takiej opłaty dochodzącej do kilku milionów złotych, realną bezpowrotną utratę tejże opłaty. Stąd też nie można wykluczyć w tej sprawie, że przedmiotowego wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej nie kierowano do strony mając na uwadze ewentualną wadliwość wydanej decyzji o pozwoleniu.
Niezależnie od tego, iż postępowanie wznowieniowe zostało następnie na wiele lat zawieszone (pierwotnie postanowieniem z 26 września 2013 r. a po podjęciu kolejnym postanowieniem z 12 kwietnia 2017 r.,) zaś podjęte zostało dopiero postanowieniem z 12 lutego 2020 r., jak wyjaśniono z powodu konieczności stwierdzenia utraty ważności pozwolenia dla przedsięwzięcia i tym samym umorzenia postępowania wznowieniowego, to jednak nie rozstrzygnięto merytorycznie co do prawidłowości wydanego pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich.
Podejmując więc zaskarżoną decyzję stwierdzającą utratę ważności pozwolenia w trybie art. 27b ust. 1f ustawy o obszarach morskich, uczyniono to w sytuacji gdy po pierwsze organ wydający to pozwolenie obowiązany do pobrania opłaty dodatkowej (pierwszej raty) zaniechał oczekiwanego przez stronę działania i odstąpił od utrwalonej praktyki uprzedniego wezwania do uiszczenia tejże opłaty po wcześniejszym jej skonkretyzowaniu, a nadto jeszcze przed upływem terminu 90 dni od kiedy decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna, wszczął dodatkowo z urzędu wobec tej decyzji postępowanie nadzwyczajne wznawiając je z przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem obie wydane w sprawie decyzje o pozwoleniu zostały podpisane przez tę samą osobę. Rodziło to przekonanie u strony, iż w sprawie zostanie wydana kolejna prawidłowa decyzja o pozwoleniu w ramach tego nadzwyczajnego postępowania, jednakże takiej decyzji w trybie art. 151 k.p.a. nie podjęto pomimo wieloletniego oczekiwania przez stronę na jej wydanie.
Niewątpliwie w realiach tej sprawy skumulowanie takich okoliczności jak wyżej opisane, uzasadnia przyjęcie stanowiska, że wydanie decyzji ostatecznej objętej niniejszym postępowaniem nie można uznać za zgodne z prawem. Należy podkreślić, iż w toku prowadzonego przez organ postępowania zastosowanie mieć będą przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. Na uwagę zasługuje regulacja art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zastosowanie również będzie miał art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis art. 8 nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie – wyrok NSA z 5.02.2008 r., sygn. akt II OSK 2005/06. Zasada zaufania wyrażona w przepisie art. 8 ma kontekst konstytucyjny i unijny. Organy administracji publicznej są obowiązane, w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją RP, uwzględniać, że zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa i jako taka ma swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP.
Prawidłowo powołano się również w skardze kasacyjnej na § 2 art. 8 k.p.a. który statuuje zasadę, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż norma powyższa powiązana została wprawdzie we wniesionym środku odwoławczym z przepisami ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, które zdaniem NSA, nie mają zastosowania w tej sprawie. Jak już wyżej zaznaczono dla oceny prawidłowości postępowania organów w tym zastosowania art. 27b ust. 1f ustawy o obszarach morskich należy stosować przepisy z daty kiedy decyzja o pozwoleniu została doręczona i stała się ostateczna, bowiem w tym stanie prawnym należy ocenić potrzebę utraty ważności decyzji a było to jak wyżej wykazano w 2013 r. Niemniej jednak sam przepis art. 8 § 2 k.p.a. został skutecznie powołany w kasacji jako ten naruszony w sprawie.
Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych - patrz wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2195/22. Uwaga ta dotyczy także utrwalonej i przyznanej przez organ praktyki postępowania organu jak w realiach tej sprawy a wyżej wykazanych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów, iż nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 19/10, z 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10). Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych jednakowej miary ocennej (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 239/19).
Organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym.
Takiego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od utrwalonej praktyki wezwania do uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej w tej sprawie wobec skarżącej nie wskazano. Niespornym jest, że gdyby takie wezwanie do zapłaty pierwszej raty w stosownym czasie zostało wysłane do strony a ta nie uiściła by jej, to w sposób niebudzący wątpliwości uzasadniało by to podjęcie decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowiłby przepis art. 27b ust 1f ustawy o obszarach morskich.
Brak takiego wezwania do zapłaty w tej sprawie ze skonkretyzowaną opłatą z jednoczesnym prowadzeniem w okresie otwartym 90 dni do wniesienia opłaty postępowania w celu uchylenia, zmiany decyzji o pozwoleniu w postępowaniu wznowieniowym, nie uzasadniało wydania decyzji z art. 27b ust 1f ustawy o obszarach morskich. Wydanie zatem tej decyzji oznacza nie tylko naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej ale również i wskazanej wyżej normy prawa stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA, przepis ten został zastosowany przedwcześnie. Z tych też powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem okazały się nieusprawiedliwione. Przede wszystkim bez wpływu na wynik niniejszej sprawy ma zarzut naruszenia prawa materialnego art. 27b ust.1 d, który odnosił się do określenia w drodze decyzji wysokości opłaty, o której mowa w ust.1 pkt 3 i 4 omawianej ustawy. Przedstawiona wyżej wykładnia treści normy art. 27b ustawy o obszarach morskich nie pozwala na przyjęcie tezy, że wezwania do zapłaty, stosowane jako powszechna praktyka organów w celu realizacji opłaty dodatkowej z art. 27b ust.1 pkt 1 winno przybrać formę decyzji. Przede wszystkim należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że decyzja administracyjna jest kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Musi być też wyraźna podstawa prawna do tego, zaś omawiana ustawa nie przewiduje wydawania decyzji w odniesieniu do opłaty dodatkowej z art. 27b ust.1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy.
Również należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do odwoływania się w tej sprawie przez skarżącego do konstrukcji zawartych w ordynacji podatkowej jak i ustawie o finansach publicznych, stąd zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie jawią się także jako nieusprawiedliwione, ale przede wszystkim jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy wobec przedstawienia w pierwszej części tego uzasadnienia rozważań pozwalających na uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.
NSA uchylając zaskarżony wyrok z podanych wyżej przyczyn uchylił również zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 k.p.a. a w konsekwencji i niewłaściwe zastosowanie art. 27b ust.1f ustawy o obszarach morskich.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przede wszystkim należy uwzględnić fakt, że nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji urządzeń na polskich obszarach morskich dla spornego przedsięwzięcia utraciła swą ważności na skutek nieuiszczenia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę opłaty. To z kolei oznacza, że organ administracji powinien doprowadzić do tego, by umorzone postępowanie wznowieniowe było kontynuowane. Nie przesądzając wyniku tego postępowania zauważyć należy, że wskazana przez organy administracji wada nie była w istocie wadą merytoryczną tylko procesową, a w konsekwencji istnieje duże prawdopodobieństwo, że poddana ocenie w postępowaniu wznowieniowym decyzja nie zostałaby uchylona, gdyż w istocie zapadłaby w sprawie taka sama decyzja. Termin 90 dni do uiszczenia opłaty powinien być w takim przypadku liczony od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe tak aby na skutek działań organu w postaci wznowienia postępowania strona nie utraciła przysługującego jej uprawnienia. Organ administracji, powinien też wezwać Spółkę do uiszczenia opłaty dodatkowej zgodnie z przyjętym zwyczajem ujawnionym w realiach tej sprawy wyznaczając stosowny termin jej uiszczenia.
Z tych powodów na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zapadło w trybie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.