II OSK 448/24

II OSK 448/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 893/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-11-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 546 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 893/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2023 r. nr SKO.415/33/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 893/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę P. K. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 20 lutego 2023 r. nr SKO.415/33/2023. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 8 grudnia 2022 r. nr AR.6730.54.15.2017.BM54, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Prezydenta z 29 listopada 2017 r. nr AR.6730.54.15.2017.BM54 (dalej: "decyzja WZ"), ustalającą na wniosek inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową, garażem wielopoziomowym, zespołami miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w [...], działka nr [...] obr. [...]".
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 546 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.; dalej: "p.w.") poprzez błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że z faktu, iż zgodnie z przepisami Prawa budowlanego inwestor nie był zobowiązany do uzyskania i dołączenia decyzji o warunkach zabudowy do zgłoszenia z 29 grudnia 2017 r. budowy obiektu tymczasowego (zaplecza budowy), o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b.") [AR.6743.54.99.2017.BP54], wynika rzekomo, że dokonane przez inwestora na podstawie decyzji WZ zgłoszenie nie spowodowało ostania się w obrocie prawnym decyzji WZ, w sytuacji, gdy z treści art. 546 ust. 2 p.w. nie wynika, żeby warunkiem zachowania mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej podstawę, zgłoszenia, było dokonanie zgłoszenia wyłącznie w zakresie robót, odnośnie których przepisy p.b., ustanawiają obowiązek uzyskania i dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy i tym samym brak jest podstaw prawnych do ograniczenia możliwości stosowania przepisu art. 546 ust. 2 p.w. do niektórych tylko robót budowlanych objętych zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 p.b., skoro ustawodawca sam takiego rozróżnienia nie wprowadził;
2) art. 546 ust. 2 p.w. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez sąd, że wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie objąć można jedynie te przypadki, gdy zgłoszenie lub pozwolenie na budowę dotyczy tożsamej inwestycji, dla której wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i dotyczyć to może jedynie sytuacji, gdy inwestor podzielił inwestycję na etapy i uzyskał pozwolenie na budowę dla części inwestycji, a nie dotyczy to przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy nie wskazywała wprost tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego na zaplecze budowy obiektów objętych tą decyzją o warunkach budowy (objętego późniejszym zgłoszeniem), w sytuacji, gdy z treści art. 546 ust. 2 p.w. nie wynikają żadne ograniczenia lub warunki odnośnie zakresu i rodzaju robót objętych zgłoszeniem, a jedynym wymogiem wynikającym z tego przepisu jest aby zgłoszenie to było dokonane "na podstawie" decyzji o warunkach zabudowy (a zatem w związku z inwestycją objętą decyzją o warunkach zabudowy i na potrzeby realizacji obiektów nią objętych), co niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce;
3) art. 546 ust. 2 p.w. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że dokonanie na podstawie art. 30 p.b. zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych obejmujących wykonanie zaplecza budowy (obiektu tymczasowego) na potrzeby oznaczonej inwestycji, obsługi i budowy obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych) wyklucza przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy, na podstawę której dokonano zgłoszenia, obejmująca te obiekty, zachowała ważność, w sytuacji, gdy z treści art. 546 ust. 2 p.w. nie wynikają żadne ograniczenia lub warunki odnośnie zakresu i rodzaju robót objętych zgłoszeniem;
4) art. 546 ust. 2 p.w. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez sąd, że warunkiem zastosowania przedmiotowego przepisu jest dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. zgłoszenia obejmującego tożsamy rodzajowo obiekt budowlany objęty decyzją ustalającą warunki zabudowy i bezprawne uznanie na tej podstawie przez sąd, że brak jest tożsamości inwestycji objętej zgłoszeniem i wydaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy pomimo, że realizacja objętego zgłoszeniem obiektu miała służyć wykonaniu i zapewnieniu zaplecza budowy na potrzeby realizacji obiektów budowlanych objętych ww. decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy z treści art. 546 ust. 2 p.w. nie wynikają żadne ograniczenia lub warunki odnośnie rodzaju obiektu objętego zgłoszeniem;
5) art. 546 ust. 2 p.w. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania togo przepisu jest dokonanie zgłoszenia zamiaru robót budowlanych obejmujących realizację tożsamych (wszystkich) obiektów i urządzeń objętych decyzją o warunkach zabudowy stanowiącą podstawę zgłoszenia, w sytuacji gdy w treści art. 546 ust. 2 p.w. nie wprowadzono żadnych ograniczeń ani wymogów co do terenu (obszaru) czy też zakresu (całości lub części) lub rodzaju robót objętych zgłoszeniem, a zatem na potrzeby zastosowania tego przepisu wystarczające jest zgodnie z jego brzmieniem dokonanie zgłoszenia "na podstawie" decyzji o warunkach zabudowy bez względu na rodzaj i zakres (przedmiot) robót, w tym rodzaj obiektu, objętych zgłoszeniem, tym bardziej, że inwestor uprawniony jest do realizacji inwestycji budowlanej etapowo i w różnych trybach; i w efekcie powyższego:
6) naruszenie art. 546 ust. 2 w związku z art. 546 ust. 1 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, że objęta wnioskiem decyzja WZ straciła ważność, w sytuacji gdy z uwagi na spełnienie przewidzianych w art. 546 ust. 2 p.w. warunków tj. z uwagi na dokonanie 29 grudnia 2017 r. zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu [w sprawie AR.6743.54.99.2017.BP54], decyzja WZ zachowała ważność;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., na skutek niedostrzeżenia przez sąd naruszenia przez organy następujących przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim organy I i II instancji ustaliły, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 p.b., złożone przez inwestora 29 grudnia 2017 r., do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, nie zostało - w rozumieniu art. 546 ust. 2 p.w. - dokonane na podstawie decyzji WZ, której dotyczy wniosek i tym samym bezpodstawne stwierdzenie, że decyzja ta wygasła rzekomo z dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie art. 546 ust. 1 p.w.;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organy I i II instancji jakiejkolwiek analizy treści zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego (zaplecza budowy), o którym mowa w art. 30 p.b., do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu [AR.6743.54.99.2017.BP54] złożonego przez inwestora 29 grudnia 2017 r. poprzez brak weryfikacji jego części tekstowej i graficznej, w tym dołączonych do zgłoszenia dokumentów i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że zgłoszenie z 29 grudnia 2017 r. nie pozostawało w związku z decyzją WZ bowiem zakres zgłoszenia jest odmienny od zakresu decyzji o warunkach zabudowy, bez wskazania i wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę takiego stanowiska;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim sąd podzielił stanowisko organów, że fakt iż zgodnie z obowiązującymi przepisami inwestor nie był zobowiązany do uzyskania i dołączenia do dokonanego 29 grudnia 2017 r. zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego (zaplecza budowy) decyzji o warunkach zabudowy, wyklucza przyjęcie, że przedmiotowe zgłoszenie zostało dokonane na podstawie powołanej w jego treści i dołączonej do niego decyzji WZ i jako takie spowodowało zachowanie mocy obowiązującej ww. decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 546 ust. 2 p.w.;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie i zaniechanie weryfikacji okoliczności, że inwestor w treści zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. [AR.6743.54.99.2017.BP54] dokonanego 29 grudnia 2017 r. jednoznacznie wskazał, że dokonuje zgłoszenia na podstawie objętej wnioskiem decyzji WZ, określając w formularzu zgłoszenia w punkcie E ZAKRES ROBÓT, że objęte zgłoszeniem roboty obejmują: "wykonanie zaplecza budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę na podstawie Decyzji o warunkach zabudowy AR.6730.54.15.2017.BM54 z dnia 2017-11-29", a ponadto dołączając jednocześnie do przedmiotowego zgłoszenia dokument w postaci ww. decyzji WZ;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim organy I i II instancji nie dokonały weryfikacji i dołączenia do akt sprawy dokumentów dotyczących zgłoszenia z 29 grudnia 2017 r. (poza samym formularzem zgłoszenia) powoływanego przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przez co brak jest podstaw do zweryfikowania na jakiej dokładnie podstawie organy I i II instancji dokonały ustalenia, że zgłoszenie nie miało związku z decyzją o warunkach zabudowy, a jego zakres jest odmienny od zakresu decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto zaniechanie wyjaśnienia i wskazania, które konkretnie dokumenty i okoliczności stanowiły podstawę ustaleń organów I i II instancji - i z jakiej przyczyny;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaniechanie konkretnego powołania i dołączenia do akt sprawy dokumentów (poza wydrukiem komentarza z serwisu prawnego LEX oraz wydrukiem opinii prawnej stanowiących podstawę rozstrzygnięcia) pozwalających na stwierdzenie co było podstawą ustaleń organów I i II instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, pomimo że organ I instancji nie wyjaśnił i nie wskazał z pomocy jakich specjalistów (i jakich informacji) skorzystał i jakie konkretnie ustalenia dokonał na podstawie ich wiedzy, przez co organ odwoławczy bezzasadnie uznał, że przeprowadzoną analizę dokumentów i przepisów prawa uznać należało za w pełni wystarczającą do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania;
- art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 p.b. poprzez pominięcie, że organ jest związany ustaleniami w sprawie uprzednio rozstrzygniętej poprzez milczące załatwienie sprawy zgodnie ze złożonym przez skarżącego zgłoszeniem 29 grudnia 2017 r.; z którego treści i dołączonej do niego dokumentacji jednoznacznie wynika, że zgłoszenie zostało dokonane na podstawie decyzji WZ i wobec takiej treści zaakceptowanego przez właściwy organ zgłoszenia. Organy I i II instancji związane są – wynikającym z zaistniałego stanu faktycznego i prawnego w sprawie zgłoszenia - ustaleniem, że zostało ono dokonane na podstawie decyzji WZ (w rozumieniu art. 546 ust. 2 p.w.) co wyklucza przyjęcie, że ww. decyzja o warunkach zabudowy wygasła z dniem 1 stycznia 2018 r.;
- art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim sąd pominął, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku zbadania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności wskazanych uprzednio przez organ odwoławczy, tj. Kolegium, które w decyzji z 5 października 2022 r. nr SKO.415/322/2022 zobowiązało Prezydenta m.in. do przeprowadzenia ponownej "rzetelnej analizy, z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej (biegłego)" dokonanego przez inwestora 29 grudnia 2017 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych [AR.6743.54.99.2017.BP54] i jego wpływu na byt prawny decyzji WZ, z uwagi na fakt, że inwestor w niniejszym postępowaniu konsekwentnie powoływał się na okoliczności uzasadniające przyjęcie, że ze względu na dokonane zgłoszenie sporna decyzja o warunkach zabudowy zachowała moc prawną - i bezzasadne zaakceptowania przez sąd przyjętej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oceny, że analiza ta została przez organ I instancji w sposób wystarczający przeprowadzona; i w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dokonane przez inwestora 29 grudnia 2017 r. nie pozostawało w związku z decyzją WZ i na tej podstawie nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa decyzja wygasła z dniem 1 stycznia 2018 r., w sytuacji, gdy z treści zgłoszenia i dołączonej do niego dokumentacji (zarówno, części tekstowej jak i graficznej) jednoznacznie wynika, że zgłoszenie dokonano na podstawie decyzji WZ, przez co uznać należy, że decyzja ta zachowała ważność zgodnie z art. 546 ust. 2 p.w., co doprowadziło do błędnego stwierdzenia przez sąd, że decyzja organu nie narusza przepisów prawa, które by uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego; i w konsekwencji naruszenie:
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd za prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu przez organy I i II instancji i umorzenie postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że objęta wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy wygasła rzekomo z dniem 1 stycznia 2018 r., w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzi jednoznacznie do wniosku, że ze względu na dokonane przez inwestora zgłoszenie przedmiotowa decyzja zachowała moc obowiązującą, wobec czego w niniejszej sprawie nie wystąpiła trwała przeszkoda uniemożliwiająca jej rozstrzygnięcie;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten został zastosowany przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to narusza obowiązujące prawo.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 8 grudnia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Skarga kasacyjna została oparta na licznych zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Analiza tych zarzutów oraz ich uzasadnienia prowadzi jednak do wniosku, że centralnym zagadnieniem jest wykładnia oraz zastosowanie art. 546 ust. 2 p.w. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stanowią albo multiplikację tego zagadnienia (tj. przejaw mnożenia podstaw kasacyjnych przy pozornej zmianie ich treści) albo mają charakter pochodny (zależny) wobec przyjętej przez WSA w Rzeszowie wykładni art. 546 ust. 2 p.w. W przypadku multiplikacji zarzutów skargi kasacyjne wystarczające jest zbiorcze odniesienie się do danego zagadnienia prawnego (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1612/22; wyrok NSA z 19 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1642/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II FSK 1499/23 - CBOSA; wyrok SN z 2 marca 2021 r., sygn. akt III CSKP 5/21, LEX nr 3144818). Z kolei w przypadku zarzutów pochodnych (zależnych) ich bezzasadność jest logiczną konsekwencją bezzasadności zarzutów pierwotnych (niezależnych) – por. np. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 378/24, CBOSA.
3.5. Zgodnie z art. 546 ust. 2 p.w., przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, na podstawie których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W myśl zaś art. 546 ust. 1 p.w., decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych.
3.6. Mając na uwadze treść art. 546 ust. 2 p.w. należy przyjąć, że względy wykładni językowej oraz systemowej prowadzą do jednoznacznych wniosków, że w przepisie tym chodzi o sytuacje, w których decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z relewantnymi przepisami prawa budowlanego, stanowiła podstawę wydania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Chodzi tu zatem o przypadki, w których wydanie zgód budowlanych dla danej inwestycji musiało być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2018 r.). W takich bowiem tylko przypadkach można mówić o stosunku zależności między decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, do których to instytucji prawa budowlanego zawarto odesłanie w art. 546 ust. 2 p.w. Sporne zgłoszenie z 29 grudnia 2017 r. obejmowało budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki/przeniesienia w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (k. 31 akt administracyjnych). Zgłoszenie to nie obejmowało zatem przedsięwzięcia w postaci budowy "budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową, garażem wielopoziomowym, zespołami miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi", dla którego to przedsięwzięcia decyzją Prezydenta z 29 listopada 2017 r. ustalono warunki zabudowy. Już ta okoliczność, tj. brak przedmiotowej zgodności między decyzją o warunkach zabudowy oraz zgłoszeniem, wykluczała zatem możliwość zastosowania w sprawie art. 546 ust. 2 p.w. Co więcej, w przypadku robót objętych zgłoszeniem z 29 grudnia 2017 r. inwestor nie miał w ogóle obowiązku przedkładania decyzji o warunkach zabudowy, zaś organ nie dokonywał oceny takich robót pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (zob. art. 30 ust. 4b prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2018 r.). Tym samym oczywiste jest, że sporne zgłoszenie z 29 grudnia 2017 r. nie miało jakiegokolwiek wpływu na wygaśnięcie z mocy prawa decyzji o warunkach zabudowy z 29 listopada 2017 r.
3.7. Argumenty językowe i systemowe podane w punkcie 3.6. powyżej są wystarczające dla przyjęcia, że decyzja Prezydenta z 29 listopada 2017 r. wygasła z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie art. 546 ust. 1 p.w. W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba jeszcze wskazać na cztery okoliczności. Po pierwsze, zasadą jest wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2018 r. z mocy prawa decyzji o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej. Zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą wykładni, przewidziane w art. 546 ust. 2 p.w. wyjątki od tej zasady muszą podlegać wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Na taki charakter art. 546 ust. 2 p.w. zwrócono uwagę m.in. w wyroku NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2570/19, CBOSA. Po drugie, wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej związane było z wprowadzeniem, z dniem 1 stycznia 2018 r., nowego systemu zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. art. 163 – 182 p.w.). Na tle tych nowych zasad zarządzania ryzykiem powodziowym przyjmuje się, również w świetle prawa unijnego, w tym postanowień Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U.UE.L.2007.288.27; dalej: "Dyrektywa Powodziowa" lub "Dyrektywa 2007/60/WE"), że co do zasady niedopuszczalna jest lokalizacja nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - wydanie w takim przypadku decyzji pozytywnej jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 674/20, CBOSA). Jest to zatem kolejny argument natury systemowej przemawiający na rzecz potrzeby ścisłej wykładni wyjątku przewidzianego w art. 546 ust. 2 p.w. Po trzecie, przyjęcie proponowanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni art. 546 ust. 2 p.w. prowadziłoby do uznania, że przewidziany wyraźnie w tym przepisie warunek wydania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia "na podstawie" decyzji o warunkach zabudowy byłby w istocie zbędny, skoro, wedle wykładni skarżącego kasacyjnie, jego spełnienie byłoby możliwe również w sytuacji, w której inwestor nie ma obowiązku przedkładania organowi administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem, panuje zgoda co do tego, że niedopuszczalna jest interpretacja prawa, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est) - por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 165/21; J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Po czwarte, proponowana przez skarżącego wykładnia, nie tylko, że nie ma oparcia w brzmieniu art. 564 ust. 2 p.w., jego kontekście systemowym oraz celu tego przepisu, tj. ochronie praw słusznie nabytych przez inwestora przed 1 stycznia 2018 r. w postaci uzyskania zgody budowlanej (tj. pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia), ale prowadziłaby również w sposób oczywisty do obejścia prawa, czyli działania in fraudem legis. Dopuszczenie do tego rodzaju sytuacji naruszałoby zasadę praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz obowiązek przestrzegania przez każdego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP). W demokratycznym państwie opartym na rządach prawa oraz zasadzie równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), obywatele mają bowiem prawo oczekiwać, że organy władzy publicznej, w tym sądy administracyjne, będą rzetelnie wykonywać swoje obowiązki, w tym przeciwdziałać zjawisku obejścia prawa.
3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Przede wszystkim, zaskarżona decyzja została wydana w sprawie dotyczącej zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie było zatem nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, ale modyfikacja warunków uprawnienia wynikającego z ostatecznej decyzji. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuację, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) – por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2496/23; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19; wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3286/21, OSP 2021/7-8/64; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2794/18. Sytuacja taka nie miała oczywiście miejsca w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła bowiem nie tylko opisana wyżej sytuacja tzw. pata interpretacyjnego, ale w ogóle nie wystąpiły istotne wątpliwości co do wykładni art. 546 ust. 2 p.w.
3.9. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oparte były na twierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy z 29 listopada 2017 r. nie wygasła z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2018 r. Wykazana wyżej wadliwość tego twierdzenia determinuje bezzasadność tych zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności, skoro wspomniana decyzja o warunkach zabudowy wygasła z dniem 1 stycznia 2018 r., to po tej dacie nie mogła być już ona zmieniona, jak również nie mogła stanowić podstawy do wydania jakichkolwiek innych decyzji zależnych, w tym pozwolenia na budowę, nawet w razie wystąpienia przed tą datą o wydanie takiego pozwolenia (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2645/19, CBOSA).
3.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.