II OSK 447/21

II OSK 447/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 241/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 605
art. 87 ust. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 2110
art. 87(6) pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 241/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2019 r. znak DOA.7110.341.2019.RKS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz M. Sp. z o.o. w N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 241/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. sp. z o.o. w N., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Zaskarżoną decyzją, wydaną w dniu 6 grudnia 2019 r., znak: DOA.7110.341.2019.RKS, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z 3 lipca 2019 r., Nr 583/OPON/2019 (o odmowie uchylenia własnej decyzji z 29 lipca 2016 r., Nr 125/C/2016, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z 26 lutego 2014 r., nr 92/2014, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie Zakroczym pozwolenia na budowę kwatery południowej, podwyższenie kwatery wschodniej oraz kompleksowej rekultywacji istniejącego składowiska odpadów komunalnych w celu dostosowania do wymogów Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w miejscowości Z. przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], gmina Z.) i umorzył postępowanie organu I instancji.
Sąd wytknął organom, że nie jest dobrą praktyką działalności organów administracyjnych prowadzenie dwóch postępowań względem jednego wniosku i jednego postępowania administracyjnego, i wydawanie oddzielnych decyzji w odniesieniu do podniesionych we wniosku różnych podstaw wznowienia.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że na aktualnym etapie postępowania zagadnienie prawne, w związku z którym została wydana zaskarżona decyzja sprowadza się do oceny, czy ww. Spółka posiada przymiot strony. W ocenie organów, w sytuacji, w której rozbudowane składowisko odpadów zgodnie z przeprowadzonymi w postępowaniu nieważnościowym i wznowieniowym dowodami (opinia przedłożona przez następcę prawnego inwestora, dopuszczona opina biegłego), nie stanowi żerowiska dla ptaków, to w takiej sytuacji Port Lotniczy nie ma bez wątpienia przymiotu strony w sprawie. Prowadzenie w postępowaniu wznowieniowym dowodu z opinii biegłego organy wyjaśniają przy tym potrzebą ustalenia za jego pomocą, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jej udział w sprawie.
Sąd zwrócił uwagę, że czym innym jest sytuacja posiadania interesu prawnego legitymującego do udziału w określonym postępowaniu, a czym innym kwestia czy ów interes prawny, obiektywny, indywidualny i aktualny został naruszony w stopniu, który uzasadnia (w przypadku tej sprawy) w istocie odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego. Z obowiązującego w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu art. 876 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 605 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1970 ze zm.), zwanej dalej "p.l.", wynika, że zabrania się w stosunku do lotnisk użytku publicznego (a takim właśnie jest Port Lotniczy M.) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska ujawnionego w rejestrze lotnisk. Również art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. w brzmieniu z daty orzekania w postępowaniu nieważnościowym i budowlanym zabraniał w otoczeniu lotniska, czyli w odległości do 5 km od jego granicy, budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków. Sporne lotnisko znajduje się w odległości do 1 km od inwestycji.
W ocenie Sadu, organy błędnie zakładają, niezależnie od kwestii słuszności i kompletności oceny zebranych dowodów w sprawie w postępowaniu budowlanym, nieważnościowym i wznowieniowym (o czym dalej), że z okoliczności sprawy wynika brak przymiotu strony jaki można byłby przyznać Portowi Lotniczemu w związku z prowadzonym postępowaniem budowlanym, a w konsekwencji nieważnościowym i następnie wznowieniowym. Tymczasem należy wyjaśnić, że stosowanie w postępowaniach budowlanych i toczących się niejako w ich następstwie postępowaniach nadzwyczajnych art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", w zw. z art. 28 K.p.a. nie wyłącza tego ostatniego, a także przepisów szczególnych, określających w odmienny sposób przesłankę interesu prawnego niż czyni to art. 28 ust. 2 P.b. GINB trafnie wskazuje, że stosowanie art. 28 ust. 2 P.b. nie wyłącza całkowicie art. 28 K.p.a. Nie wyciąga jednak w niniejszej sprawie z tej okoliczności właściwych wniosków. W ocenie Sądu, ochrona jaką przyznaje lotniskom art. 876 pkt 1 lit. a, a wcześniej art. 87 ust. 6 lit. a P.l. w powiązaniu z obowiązkiem wynikającym z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, powoduje, że mocą tych przepisów ustanowiony został wyraźny indywidualny interes prawny zarządcy portu lotniczego do udziału w każdym postępowaniu, w którym mamy do czynienia chociażby z potencjalnym, niemniej jednak realnym zagrożeniem przyciągania zwierząt (ptaków) w pobliże lotniska (nie należy tego mylić z tym, czy ów interes zostanie ostatecznie przez daną inwestycję naruszony w stopniu nieakceptowalnym prawnie). Powyższe regulacje, odczytywane łącznie i celowościowo, w sposób wyraźny przesądzają, ustanawiając jako swoisty wyjątek od zasady, że m.in. każda budowa lub rozbudowa obiektu budowlanego mogąca nawet potencjalnie powodować (sprzyjać) występowaniu zwierząt stanowiących zagrożenie dla ruchu samolotów, powoduje w każdym tego rodzaju postępowaniu objęcie zarządzającego lotniskiem kręgiem stron postępowania. Powyższe nie oznacza oczywiście, co należy wyraźnie podkreślić, że każda budowa lub rozbudowa jakiegokolwiek obiektu budowlanego np. domu jednorodzinnego, garażu, itp. mająca miejsce w promieniu 7 km, a wcześniej 5 km od granic lotniska czyni jego zarządcę automatycznie uczestnikiem takiego postępowania. Niemniej jednak w sytuacji budowy lub rozbudowy składowiska odpadów, które z natury rzeczy przyciąga ptaki, mamy do czynienia z tego rodzaju inwestycją, w której udział zarządcy portu powinien zostać przez organy zagwarantowany. Inna sprawa, czy owa rozbudowa rzeczywiście narusza chroniony interes prawny lotniska. Jest przy tym zdaniem Sądu oczywiste, że tak w postępowaniu budowlanym, jak również, a może przede wszystkim w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, przymiot strony przysługuje Portowi Lotniczemu M..
Ponadto Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy muszą wyeliminować wady jakie dostrzec można na gruncie obowiązku rzetelnej oceny sporządzonej opinii biegłego, zwłaszcza w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Prawdą jest, że organ administracji publicznej nie może wkraczać, jeżeli jego piastun bądź pracownik nie posiada stosownej wiedzy specjalistycznej, w sferę dotyczącą merytorycznych ocen dokonywanych przez powołanych w sprawie biegłych. Jednak wymagane w sprawie jest wyjaśnienie zgłaszanych przez stronę postępowania wątpliwości co do rzetelności lub prawidłowości sporządzonej opinii biegłego wypowiadającego się w kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii. W niniejszej sprawie na podstawie art. 77 § 1 i 2 oraz art. 89 § 2 K.p.a. organ nie tylko miał prawo, ale i obowiązek (działając również z urzędu) co najmniej uzyskać stanowisko biegłego względem zarzutów sformułowanych przez skarżącą pod adresem przygotowanej opinii. Rozwianie wątpliwości mogło również się odbyć poprzez przeprowadzenie rozprawy (w tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii), jak również poprzez konfrontację stanowiska osób, których dowody przeprowadzono. Powyższe uchybienie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wyjaśnienia powodów, z uwagi na które sprzeczne w swych tezach opinie są przyjmowane za podstawę rozstrzygnięcia.
Nadto Sąd wskazał na istotę postępowania nieważnościowego (w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), którego dotyczy w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie wznowieniowe. W kontekście powyższego wskazał, że w ponownym postępowaniu organy wypowiedzą się przede wszystkim co do zarzutu strony, o niedopuszczalności prowadzenia dowodów w postępowaniu nieważnościowym (chodzi o przedłożoną przez inwestora opinię wskazującą na brak żerowania ptaków na rozbudowanym składowisku odpadów). Powyższe zestawią z brzmieniem przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez Starostę, w szczególności chodzi o Prawo lotnicze i Prawo budowlane. W konsekwencji ocenią, czy organ architektoniczno-budowlany miał w okolicznościach sprawy i zgromadzonych dowodów prawny obowiązek ocenić wpływ inwestycji na bezpieczeństwo statków powietrznych. Sąd zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżącej Spółki z dnia 27 września 2013 r. nr PLM/P/BZ/6104/2013 oraz opinię mgra inż. W. S. z dnia 17 października 2013 r. Dokumenty te, poprzedzając decyzję budowlaną, wskazują na co najmniej wiedzę Inwestora o problematyce potencjalnego oddziaływania inwestycji na lotnisko. Wymaga zatem ustalenia, czy wiedzę tę posiadał również Starosta, czy został jej pozbawiony. Dopiero na tej podstawie organy będą miały pełny ogląd okoliczności mogących potencjalnie świadczyć o nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego.
Pozostałe zaś zarzuty skargi (nr 3, 4, 6, 7 i 8) Sąd ocenił jako nietrafne bądź chybione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej" na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. (w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r.) w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w efekcie bezzasadne przyjęcie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, M. powinien przysługiwać status strony, jest on wręcz "oczywisty" i wynika już z samej istoty powodów, dla których postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej zostało wszczęte, wobec czego Port Lotniczy miał legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., podczas gdy stanowisko takie nie może zostać uznane za zasadne bowiem:
a) art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. znajduje zastosowanie na etapie poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na budowę, a więc decyzji lokalizacyjnej czy uchwalenia mpzp, w szczególności zaś przestrzegania wynikających z niego norm strzec mają organy wyspecjalizowane w zakresie planowania przestrzennego, stąd nieuprawnionym było wyprowadzenie na jego podstawie interesu prawnego zarządcy lotniska w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jak i samego pozwolenia na budowę;
b) art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. nie mógł stanowić źródła indywidualnego interesu prawnego zarządcy lotniska do udziału w każdym postępowaniu, w którym występuje "chociażby potencjalne ryzyko przyciągania ptaków w pobliże lotniska", już z tego względu, że nie wprowadzał on ograniczeń w zagospodarowaniu terenu lotniska, o których mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., tj. przepisie, na podstawie którego powinny być ustalane strony postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, a przyjmując nawet, że powinno to następować na zasadzie wyjątku również zgodnie z art. 28 K.p.a., aby uznać jego interes prawny koniecznym było wykazanie, że inwestycja objęta postępowaniem nieważnościowym stanowi (nie tylko potencjalnie) zakazane tym przepisem miejsce żerowania ptaków, podczas gdy w niniejszej sprawie wykazano okoliczność przeciwną;
- art. 876 pkt 1 lit. a P.l. (w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2019 r.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235) przez niewłaściwe zastosowanie art. 876 pkt 1 lit. a P.l. w sytuacji gdy nie powinien on znaleźć zastosowania, gdyż zgodnie z przepisem przejściowym (który błędnie nie został zastosowany), nie stosuje się go do obiektów budowlanych istniejących lub rozbudowywanych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, wobec czego nie można z niego wywodzić interesu prawnego Portu Lotniczego w postępowaniu wznowieniowym.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadne było jej oddalenie, bowiem nie doszło do wadliwego zastosowania przez organy administracji wskazanych przepisów K.p.a., tj. organy te w pełni zadośćuczyniły obowiązkowi pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego wyrazem było przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego K. J., która stanowiła odpowiedź na zaistniałe wątpliwości wynikające ze znajdujących się w aktach sprawy sprzecznych opinii co do tego czy składowisko odpadów stanowi miejsce żerowania ptaków, a wobec jednoznacznych wniosków tej opinii nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy, czy też uzyskiwanie kolejnego wyjaśnienia biegłego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem gdyby Sąd przepisów tych nie naruszył oddaliłby skargę;
- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadne było jej oddalenie, co było konsekwencją niewłaściwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Port Lotniczy miał legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (co z kolei wynikało z błędnego zastosowania wcześniej wskazanych w zarzutach przepisów prawa materialnego i procesowego) i organy administracji powinny były merytorycznie ocenić czy w niniejszej sprawie wystąpiły "nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który wydał decyzję", co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem gdyby Sąd przepisów tych nie naruszył oddaliłby skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) M. sp. z o.o. z siedzibą w N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W postępowaniu nadzwyczajnym, czy to wznowieniowych, czy – nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony bada się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., ponieważ przepisy te w tego rodzaju postępowaniu stanowią lex specialis względem art. 28 K.p.a. Należy zgodzić się z poglądem, że stosownie do art. 28 ust. 2 P.b. przymiot strony nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów odrębnych, np. Prawa lotniczego. Wynika z tego, że dla wykazania istnienia przymiotu strony nie jest wystarczające przyjęcie poglądu, iż istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. Uwzględnienie tego poglądu wymaga, tak czy inaczej, wykazania, że, z uwagi na charakter planowanej inwestycji, taka inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Przy tej ocenie nie chodzi bowiem o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, co ma wynikać z projektu budowlanego. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą – Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA: z 10 marca 2021 r., II OSK 403/21; z 16 maja 2019 r., II OSK 1655/17, czy z 25 września 2018 r., II OSK 2352/16).
W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. nie każda zatem nieruchomość sąsiednia może znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym pozwolenia na budowę, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu na datę wydania pozwolenia na budowę przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Z powyższego wynika, że aby można było M. sp. z o.o. przypisać przymiot strony wymagane było wykazanie, że istnieją obowiązujące przepisy prawa, które w związku z planowaną inwestycją wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, której zarządcą jest ww. Spółka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka ta powołała się na przepis prawa materialnego, który wprost związany jest z funkcjonowaniem portu lotniczego, którego działalności nie ogranicza się li tylko do granic nieruchomości, lecz uwzględniając charakter tego rodzaju działalności, wykracza poza te granice. Z prawidłowym funkcjonowaniem portu lotniczego ściśle związana jest tzw. "ścieżka" startowa lub lądowania, który to proces powinien mieć zapewniony odpowiedni poziom bezpieczeństwa, ponieważ wiąże się z masowym przewożeniem osób statkami powietrznymi. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie powołał się na art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. w brzmieniu z daty orzekania w postępowaniu nieważnościowym i budowlanym, który to przepis zabraniał w otoczeniu lotniska, czyli w odległości do 5 km od jego granicy, budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków. Sporne lotnisko znajduje się w odległości do 1 km od inwestycji. Potencjalnie mamy więc do czynienia z inwestycją (rozbudową wysypiska), która może stanowić źródło żerowania ptaków, tym bardziej, że na istniejącej części wysypiska stwierdzono istnienie ptaków, jak i potwierdzono istnienie ptaków na okolicznych polach. Wykazano zatem istnienie ptaków w miejscach, gdzie może odbywać się ich żer. Ma rację Sąd I instancji, że w sytuacji budowy lub rozbudowy składowiska odpadów, które z natury rzeczy przyciąga ptaki, mamy do czynienia z tego rodzaju inwestycją, w której udział zarządcy portu powinien zostać przez organy zagwarantowany.
W tych warunkach wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie powołał się na art. 876 pkt 1 lit. a P.l. (w aktualnym brzmieniu), który, co prawda, już nie odwołuje się do przesłanki "źródła żerowania ptaków" lecz – "występowania zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych". W istocie zakres normy prawnej wynikający z art. 876 pkt 1 lit. a P.l. zawiera w sobie normę prawną poprzednio obowiązującego art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l., ponieważ zakresowo nowy przepis rozszerza dyspozycję dotychczasowej normy prawnej w odniesieniu do przesłanki "źródła żerowania ptaków", ponieważ występowanie zwierząt może też wiązać się z ich żerowaniem, jak i zwiększona została norma odległościowa w odniesieniu do budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych od lotniska z 5 km do 7 km. A zatem wsparcie się przez Sąd I instancji w argumentowaniu treścią art. 876 pkt 1 lit. a P.l. nie stanowiło wady, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego z uwagi na normy intertemporalne zasadnie w skardze kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l., co tym bardziej przemawia za przyznaniem skarżącej Spółce przymiotu strony, ponieważ sam ten przepis odwołuje się do istnienia potencjalności ww. przesłanki "źródła żerowania ptaków". Przepis ten dotyczy budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że odczytywane łącznie i celowościowo art. 876 pkt 1 lit. a, a wcześniej art. 87 ust. 6 lit. a Prawa lotniczego w powiązaniu z obowiązkiem wynikającym z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 139/2014 w sposób wyraźny przesądzają, że m.in. każda budowa lub rozbudowa obiektu budowlanego mogąca nawet potencjalnie powodować (sprzyjać) występowaniu zwierząt stanowiących zagrożenie dla ruchu samolotów, powoduje w każdym tego rodzaju postępowaniu objęcie zarządzającego lotniskiem kręgiem stron postępowania. Jednocześnie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej treść tego przepisu nie odnosi się tylko do etapu procesu inwestycyjno-budowlanego jakim jest postępowanie lokalizacyjne. W ogólności przepis art. 87 P.l. dotyczył przeszkód lotniczych i przede wszystkim mowa w nim o istnieniu takiego stanu faktycznego w otoczeniu lotniska aby czy to obiekty budowlane, czy – obiekty naturalne nie mogły stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. Poza tym art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. posługuje się takimi pojęciami jak "budowa" i "rozbudowa", a są to klasyczne pojęcia zdefiniowane w Prawie budowlanym. Ustawodawca nie posłużył się tu pojęciami z procesu planowania przestrzennego jak "zagospodarowanie", "warunki zabudowy", czy "lokalizacja", tak aby można było stwierdzić, że hipoteza omawianego przepisu dotyczy tylko etapu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia na budowę, tj. decyzji lokalizacyjnej, czy – uchwalenia planu miejscowego.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. (w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r.) w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedstawiona powyżej ocena oznacza, że także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny związany z tym, że udzielono pozwolenia na rozbudowę wysypiska śmieci w odległości 1 km od lotniska uzasadniał w związku z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. przypisanie zarządcy lotniska przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z 26 lutego 2014 r., nr 92/2014, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie Z. pozwolenia na budowę kwatery południowej, podwyższenie kwatery wschodniej oraz kompleksowej rekultywacji istniejącego składowiska odpadów komunalnych w celu dostosowania do wymogów Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w miejscowości Z. przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], gmina Z.. Już chociażby z samej opinii ornitologicznej mgra inż. K. J., na którą powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną, wynika, że nie jest wykluczone, iż przedmiotowe wysypisko znajduje się w miejscu gdzie mogą znajdować się ptaki. Temu nie przeczy to, że sporne składowisko zlokalizowane jest w bliskim sąsiedztwie rozlewisk Ujścia rzek Wkry i Narwi, rzeki Wisły, a także naturalnych tras przelotów ptaków w obszarze "Doliny Środkowej Wisły", korytarza "Doliny dolnego Bugu" i "Doliny Dolnej Narwi", w tym łąki Czarnowskie – tzw. Mokradła oraz rejonu Natura 2000, a nadto w sąsiedztwie składowiska znajdują się także pola uprawne, stanowiące miejsca żerowania i odpoczynku ptaków. Niezależnie do tego z motywów tej opinii nie wynika kategorycznie, że nie ma potencjalnie na terenie wysypiska źródła żerowania ptaków. Co prawda ww. biegły w takich okolicznościach sformułował tezę, zgodnie z którą wykluczył możliwość żerowania ptaków na przedmiotowym wysypisku, niemniej Sąd I instancji zwrócił uwagę na kwestię oceny mocy dowodowej tej opinii, ponieważ jeżeli w sprawie były podnoszone wątpliwości zgłaszane przez jedną ze stron postępowania co do rzetelności lub prawidłowości sporządzonej opinii biegłego wypowiadającego się w kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii, to ma rację Sąd, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której pismo strony zawierające istotne zastrzeżenia co do sporządzonej opinii jest przez organ ignorowane. Zasady postępowania administracyjnego wymagają od organu administracyjnego wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości, co wynika z art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, i art. 107 § 3 K.p.a. (zasady: prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów), art. 8 K.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej). W tych warunkach potencjalność przesłanki z art. 87 ust. 6 pkt 1 P.l. i nasuwające się wątpliwości co do tego, czy przedmiotowe wysypisko śmieci może stanowić źródło żerowania ptaków potwierdza, że przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone z udziałem zarządcy lotniska tak aby jednoznacznie wykluczyć, czy wysypisko to stanowi zagrożenie dla prawidłowego, a więc bezpiecznego funkcjonowania lotniska. Chodzi tu bowiem o bezpośrednią ochronę dobra jakim jest życie i zdrowie ludzkie (wykluczenie, minimalizowane przyczyn katastrof lotniczych), co przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności niewątpliwie jest dobrem nadrzędnym na prawem do gromadzenia i składowania śmieci.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto Sąd I instancji niewadliwie wyjaśnił na czym polega istota postępowania nieważnościowego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie wznowieniowe. W tych warunkach Sąd I instancji nie wykluczył jednoznacznie możliwości składania dowodów w postępowaniu nieważnościowym, a jedynie, wskazując na charakter postępowania nieważnościowego, wskazał, że w ponownym postępowaniu organy wypowiedzą się przede wszystkim co do zarzutu strony, o niedopuszczalności prowadzenia dowodów w postępowaniu nieważnościowym (chodzi o przedłożoną przez inwestora opinię wskazującą na brak żerowania ptaków na rozbudowanym składowisku odpadów). Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął aby nieuprawnionym było skorzystanie z dowodu w postaci opinii ornitologa przedłożonej przez inwestora.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na zakończenie należy wyraźnie podkreślić, że wypowiedziana powyżej ocena dotyczy wyłącznie oceny, czy skarżącej Spółce (zarządcy lotniska) przysługiwał przymiot stron we wznowionym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast ocena czy decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera którąś z wad nieważnościowych, w tym wadę "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) stanowi odrębne zagadnienie prawne, które w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania nieważnościowego we wznowionym postępowaniu z udziałem zarządcy lotniska, będzie wymagało dokonania oceny przez właściwy organ administracyjny i we właściwym trybie postępowania.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.