II OSK 444/08

II OSK 444/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1585/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-12-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
art. 4 pkt 8; art. 3 ust. 3, art. 3 punkt 1 lit b, art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1585/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1585/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...].
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł
w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Wojewoda Mazowiecki wniósł sprzeciw od zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających
na instalacji tablicy reklamowej nie związanej trwale z gruntem na obszarze kolejowym przy [...] w W. w okolicy Dworca Centralnego PKP na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...].
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że proponowana lokalizacja reklamy miałby miejsce na obszarze kolejowym w rozumieniu ustawy z dnia
28 marca 20003 roku – o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 86,
poz. 789). Na obszarze kolejowym mogą być lokalizowane jedynie obiekty kolejowe
i inne służące obsłudze ruchu kolejowego. Stosownie do postanowień § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli
i budynków, drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 249, poz. 2500) budynki i budowle mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 3 tego przepisu. Z § 1 ust. 3 wymienionego rozporządzenia wynika, że wymogów zawartych w ust. 1 nie stosuje się do budowli i budynków przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Przepis ten zdaniem Wojewody jednoznacznie wskazuje, że na obszarze kolejowym mogą być zlokalizowane jedynie obiekty kolejowe i inne urządzenia służące obsłudze ruchu kolejowego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. Zdaniem odwołującej się Spółki planowane roboty budowlane nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z zaskarżonej decyzji nie wynika, by okoliczność ta została zweryfikowana. Planowane roboty budowlane, zdaniem Spółki, nie naruszają też innych przepisów, w szczególności przepisów ustawy o transporcie kolejowym.
Regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku dotyczy budynków i budowli, podczas gdy tablica reklamowa zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest ani budynkiem ani budowlą. Budynkiem lub budowlą jest obiekt trwale związany z gruntem podczas gdy planowana do realizacji tablica reklamowa nie jest obiektem trwale związanym z gruntem.
Zgodnie z treścią art. 53 ustawy o transporcie kolejowym usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Ustawa o transporcie kolejowym nie ustanawia więc zakazu lokalizowania na obszarze kolejowym tablic reklamowych. Zgłoszenie dokonane przez Spółkę obejmowało wykonanie nośnika pod reklamę kolejową. Organ administracji a priori uznał, że tablica reklamowa nie będzie wykorzystywana na potrzeby kolei, mimo tego, że zgłoszenie obejmowało taką informację.
Organ pierwszej instancji nie uwzględnił dokumentów załączonych do zgłoszenia, wskazujących na to, że zarządcy terenów kolejowych zweryfikowali planowane prace budowlane i potwierdzili ich zgodność z prawem oraz brak kolizji z eksploatacją obiektów kolejowych i bezpieczeństwem na terenie kolejowym. Nie został również uwzględniony art. 57 ustawy o transporcie kolejowym, który pozwala, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, na odstępstwo od warunków określających usytuowanie budynków lub budowli po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy.
Z uwagi na fakt, iż nastąpiły nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych i prawnych oraz z uwagi na fakt, iż nie doszło do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zdaniem Spółki, decyzja organu pierwszej instancji narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, to jest art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.
Decyzja ta nie zawiera również rzetelnego uzasadnienia prawnego i faktycznego co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 107 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 roku.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że planowana inwestycja narusza art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789, z późn. zm.), który stanowi, że obszar kolejowy jest to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy.
Przepis ten, zdaniem Wojewody, jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego, którym jest wyłącznie zarządzanie, eksploatacja i utrzymanie linii kolejowych, a także obsługa przewozu osób i rzeczy. Wzniesienie na obszarze kolejowym budynków, budowli, czy też innych urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji ww. celów stanowiłoby daleko idącą ingerencję w istotę obszaru kolejowego. Wobec powyższego, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznać należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy.
Ponieważ przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do żadnej z wymienionych kategorii budowli i budynków, usytuowanie jej na obszarze kolejowym jest w świetle powołanego wyżej przepisu niedopuszczalne.
Bez znaczenia pozostaje podniesiony w odwołaniu fakt, iż przedmiotowe nośniki reklamowe miały być wykorzystywane na potrzeby kolei, gdyż nawet w tym stanie rzeczy nie mieszczą się one w cytowanej wyżej definicji obiektów, których usytuowanie jest prawnie dopuszczalne na obszarze kolejowym. Kwestie te zaliczają się do sfery stosunków cywilnoprawnych, łączących reklamodawcę z potencjalnym zleceniobiorcą usług reklamowych i nie podlegają ocenie w postępowaniu administracyjnym.
Wbrew zawartym w odwołaniu sugestiom pełnomocnika Inwestora, Wojewoda Mazowiecki nie kwestionuje kwalifikacji przedmiotowej inwestycji, jako podlegającej zgłoszeniu. Organ ten nie formułuje w treści swego rozstrzygnięcia żądania uzyskania na realizację powyższego zamierzenia inwestycyjnego pozwolenia na budowę.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującego się, iż do przedmiotowej inwestycji nie znajdują zastosowania przepisy art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym, jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Przepisy te bowiem regulują m. in. kwestie wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, bez względu na rodzaj i charakter obiektów, dla których posadowienia są wykonywane.
Inną przesłanką, wyłączającą możliwość posadowienia projektowanej inwestycji na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] Dzielnicy Śródmieście m. [...] W., jest uznanie tejże działki, na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 roku w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI Nr 11 poz. 72 z późn. zm.), za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027, z późn. zm.).
Do działki tej mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 roku w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107). Stosownie do postanowień tego aktu prawnego, do kategorii tej nie zaliczają się nieruchomości wykorzystywane pod nośniki reklamowe, co w kontekście opisanego wyżej statusu wskazanego terenu jako zamkniętego, jednoznacznie przesądza o braku możliwości usytuowania na przedmiotowej działce objętych zgłoszeniem obiektów.
Bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy pozostają również, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestie uzgodnień dokonanych przez jednostki organizacyjne PKP S.A. Nie przesądzają one bowiem o zgodności z prawem projektowanego zamierzenia, jak również nie wyłączają ani nie ograniczają w żadnym zakresie stosowania powszechnie obowiązujących przepisów ustaw i rozporządzeń.
Nie znajduje również uzasadnienia argument o nieuwzględnieniu przez organ
pierwszej instancji art. 57 ustawy o transporcie kolejowym i to zarówno pod względem materialnoprawnym jak i formalnym. Przepis ten umożliwia bowiem odstępstwo jedynie od warunków usytuowania obiektów budowlanych określonych przepisem art. 53 tejże ustawy i jego zastosowanie nie może prowadzić do posadowienia na obszarze kolejowym obiektów o innym przeznaczeniu niż wymienione w przepisie art. 4 pkt 8 ustawy. Nadto omawiany przepis art. 57 nie dopuszcza możliwości udzielenia zgody z urzędu przez organ rozpatrujący sprawę. Konieczne jest uprzednie żądanie inwestora oraz upoważnienie właściwego ministra.
Za prawidłowe zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznać należy również wskazanie przez Wojewodę Mazowieckiego w podstawie prawnej skarżonego rozstrzygnięcia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zarzut nieodniesienia się przez tenże organ do kwestii zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezpodstawny, gdyż nie stanowił on przesłanki wniesienia sprzeciwu. Podstawą sprzeciwu była niezgodność przedmiotowego zamierzenia z innymi przepisami (art. 30 ust. 6 pkt 2 in fine).
Podniesione w końcowej części odwołania kwestie kosztów finansowych oraz zaangażowania organizacyjnego Inwestora w przedmiotowe przedsięwzięcie, nie mają znaczenia procesowego, nie podlegają bowiem ocenie przez organy administracji architektoniczno – budowlanej i pozostają bez wpływu na kwalifikację stanu faktycznego i prawnego oraz na ostateczne rozstrzygnięcie.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o.
W skardze podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 4 pkt 8 ustawy transporcie kolejowym, art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, art. 1 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącej Spółki przepisy prawa, wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na instalacji tablicy reklamowej nie związanej trwale z gruntem.
Art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ma zastosowania, gdyż wykonywanie robót budowlanych, objętych zgłoszeniem dokonanym przez Spółkę, nie narusza żadnych przepisów prawa.
Wskazany w zaskarżonej decyzji, art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym nie został naruszony, gdyż nie zawiera zakazu instalowania tablic reklamowych. Przepis art. 4 pkt 8 w/w ustawy, jedynie definiuje pojęcie obszaru kolejowego. Pozostałe przepisy ustawy o transporcie kolejowym regulują jedynie kwestie związane z wznoszeniem budynków i budowli ( art. 53 ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowlami są wolnostojące, trwale związane z gruntem tablice reklamowe. Tymczasem tablica reklamowa, której dotyczy zgłoszenie, nie jest obiektem trwale związanym z gruntem. Powyższa okoliczność jest bezsporna i została ustalona w zaskarżonej decyzji.
Wskazane w zaskarżonej decyzji, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 roku w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, nie zostało naruszone, gdyż nie zawiera zakazu instalowania tablic reklamowych.
Z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że instalacja przedmiotowych tablic reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W zaskarżonej decyzji nie zostały ustalone i uwzględnione podstawowe dane, dotyczące terenu działki: powierzchnia, rodzaj użytków, rodzaj zabudowań. W przypadku, gdy przedmiotowa działka ewidencyjna jest zabudowana innymi obiektami, niż wskazane w w/w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, należy uznać, że nie stanowi ona obszaru kolejowego, gdyż wówczas nie jest przeznaczona wyłącznie na cele wskazane w w/w art. 4 pkt 8.
Z tych przyczyn, zdaniem skarżącej Spółki, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., który nakazuje m.in. podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 136 KPA, który stanowi podstawę przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania dowodowego, w celu ustalenia podstawowej okoliczności, dotyczącej podstaw faktycznych stosowania przepisu, powołanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, definiującego obszar kolejowy.
Według informacji z rejestru gruntów przedmiotowa działka ma powierzchnię 2 ha 1153 m2. Uwzględniając w/w powierzchnię działki oraz jej położenie w centrum Warszawy, należy uznać, że nie stanowi ona w całości obszaru kolejowego.
Z tych przyczyn, konieczne jest ustalenie na podstawie dokumentacji, znajdującej się u zarządzającego terenem kolejowym, budynków i lokali znajdujących się na terenie przedmiotowej działki, niezwiązanych z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymywaniem linii kolejowych oraz nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał przyczyn i okoliczności faktycznych, wskazujących na ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji, dotyczące "daleko idącej ingerencji w "istotę obszaru kolejowego". Nadto, ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczą "wzniesienia na tym obszarze budynków, budowli, czy też innych urządzeń", a nie instalacji tablicy reklamowej nie związanej trwale z gruntem.
W zaskarżanej decyzji pominięte zostały istotne okoliczności, dotyczące faktycznych granic obszaru kolejowego, uzasadnionych usytuowaniem linii kolejowych, który służy zapewnieniu bezpieczeństwa oraz umożliwia zarządzanie, eksploatację oraz utrzymywanie linii kolejowych.
Zgodnie z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 roku w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych "za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa uznaje się: (..) nieruchomości pod drogami publicznymi, liniami kolejowymi oraz liniami i obiektami łączności, którym odrębne przepisy nadają znaczenie obronne."
W przypadku przedmiotowej działki, należało ustalić czy linie kolejowe zajmują całą powierzchnię przedmiotowej działki gruntu to jest 2 ha 1153 m2.
Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci instalacji tablicy reklamowej na terenie kolejowym, obejmowało wykorzystanie nośnika pod reklamę kolejową. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił podstaw faktycznych i prawnych ustalenia, że w/w reklama nie ma znaczenia dla eksploatacji i utrzymywania linii kolejowych, a także nie służy do obsługi przewozu osób i rzeczy, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny a priori uznał, że tablica reklamowa nie będzie wykorzystywana na potrzeby kolei, czy też nie będzie służyła obsłudze przewozu osób, mimo iż zgłoszenie obejmowało informację o wykorzystaniu przedmiotowej tablicy pod reklamę kolejową.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbagatelizował dokumenty, załączone do zgłoszenia, wykazujące, że zarządcy terenów kolejowych zweryfikowali planowane prace budowlane oraz potwierdzili ich zgodność z prawem, brak kolizji z eksploatacją obiektów kolejowych i brak kolizji z bezpieczeństwem na terenie kolejowym.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał przyczyn i okoliczności faktycznych, uzasadniających pominięcie stanowiska zarządcy terenów kolejowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdza, że nie zastosował art. 7 k.p.a., a tym samym jako niesporne należy uznać naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż pominięty został obowiązek załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Zaskarżona decyzja, zdaniem Spółki, narusza art. 7 k.p.a., również z powodu niewykonania obowiązku podjęcia wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1585/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o.na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit b
i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, za obiekt budowlany (budowlę) uważa się między innymi "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Nie decyduje, więc fakt, czy dana budowla ma na przykład fundamenty, ale czy jest trwale związana z gruntem. Z opisu konstrukcji projektowanej tablicy reklamowej wynika, że wysokość od wierzchu stopy fundamentowej do spodu planszy wynosi 2,95 m, ekran jednostronny ma wymiary 8,0 m x 4, 0 m. Projektowana tablica usytuowana ma zostać na obszarze I strefy wiatrowej, posadowiona na gruncie rodzimym nośnym, a "w przypadku natrafienia
w poziomie posadowienia na grunty nienośne należy je usunąć, a wyrobisko wypełnić piaskiem zagęszczonym mechanicznie".
Przedmiotowa tablica reklamowa jest, więc przestrzenną konstrukcją
o wysokości 6, 450 m i szerokości 8 m, która musi stawiać czoło parciu wiatrów
i innych warunków atmosferycznych. Dlatego musi być w odpowiedni technicznie sposób powiązana trwale z gruntem, nawet jeżeli nie będzie zagłębiona w ziemi (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 1999r, II S.A. 1617/98, LEX nr 46756 ).
Zdaniem sądu, projektowana tablica reklamowa jest obiektem budowlanym
do którego mają zastosowanie uregulowania zawarte w ustawie o transporcie kolejowym oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004 roku
w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa (Dz. U. nr 207, poz. 2107).
Organy prawidłowo ustaliły, iż działka o nr ew. 34, obręb 5-03-08 na której przewidywana jest lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej położona jest
na obszarze kolejowym w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 roku
– o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 86, poz. 789).
Z projektu usytuowania jednostronnej tablicy reklamowej wynika, bowiem,
że projektowana tablica zostanie usytuowana przed pawilonem nowej wentylatorni Dworca Centralnego PKP w Warszawie.
Pojęcie obszaru kolejowego zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003roku – o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 86, poz. 789) zgodnie z którym jest to określony działkami ewidencyjnymi obszar, na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy.
Z przedstawionej wyżej definicji jednoznacznie wynika co może być usytuowane na obszarze kolejowym. Powtórzenie zakazu sytuowania na obszarze kolejowym innych niż wymienione w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku
o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 86, poz. 789) budynków, budowli
i urządzeń zawiera § 1 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
10 listopada 2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej,
a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2004 roku, nr 249, poz. 2500).
Zgodnie z § 1 ust 3 w/w rozporządzenia na obszarze kolejowym mogą być zlokalizowane jedynie budowle i budynki przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Pozostałe natomiast budowle i budynki mogą być sytuowane zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Przedmiotowy nośnik reklamowy nie mieści się w definicji obiektów budowlanych, których usytuowanie jest prawnie dopuszczalne na obszarze kolejowym dlatego jak słusznie zauważył organ odwoławczy bez znaczenia pozostaje treść hasła reklamowego zamieszczonego na planszy reklamowej oraz kwestie uzgodnień planowanych robót budowlanych z jednostkami organizacyjnymi PKP S.A.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo podkreślił, iż działka
o nr ew. 34, na której inwestor planował wykonanie robót budowlanych została
na mocy decyzji Ministra Infrastruktury, Nr 62 z dnia 26 września 2005 roku
w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, uznana za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa
w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku, nr 240, poz. 2027 ze zm.).
W tym stanie prawnym, zdaniem Sądu, do działki tej mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004r w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności
i bezpieczeństwa Państwa (Dz. U. nr 207, poz. 2107 ).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Sp. z o.o. [...] podnosząc następujące zarzuty:
I. Naruszenia prawa materialnego:
1. naruszenia art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację,
2. naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie),
3. art. 4 pkt 8 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię,
4. art. 54 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie,
5. § 1 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10.11.2004 roku w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
6. § 1 pkt 2 i 3 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.08.2004 roku w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa ("rozporządzenie Rady Ministrów") oraz art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
I naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, poprzez niezastosowanie oraz poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ prowadzący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.;
2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów uzupełniających z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
3. art. 145 § 1 pkt 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy oraz na pominięciu w uzasadnieniu wyroku, przy przedstawianiu stanu sprawy stanowiska skarżącego w sprawie, okoliczności faktycznych i prawnych oraz pominięciu badania tych zarzutów i istotnych okoliczności, które mają znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Wnosząca skargę kasacyjną Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 roku Nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 3 pkt 3, zgodnie z którym przez "budowle" należy rozumieć m.in. "wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe ".
Wykładnia pojęcia "trwale związane z gruntem" nie powinna opierać się na danych, które dotyczą wymiarów tablicy reklamowej, ustalenia w jej lokalizacji obszaru strefy wiatrowej lub samodzielnej kwalifikacji Sądu o technicznych sposobach powiązania z gruntem (bez zasięgnięcia opinii biegłego i z pominięciem danych zawartych w materiale dowodowym sprawy wynikających z projektu konstrukcyjno – budowlanego, z którego wynika, że tablica zostanie umieszczona "na gruncie ").
Prawidłowa wykładnia pojęcia "trwale związane z gruntem" wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego: "można zainstalować (dokonać montażu) tablicy reklamowej na gruncie, ale bez trwałego jej związania z gruntem. Bez znaczenia przy tym jest wielkość wolno stojącej, posadowionej na gruncie konstrukcji. Tego rodzaju roboty budowlane w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa Budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę". (Wyrok z dnia 28 czerwca 2006 roku, sygn. akt: II OSK 931/05).
W/w prawidłowa wykładnia wynika również z doktryny: "gdy dany obiekt [tablica reklamowa] może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia jego konstrukcji, a dolna płaszczyzna jego fundamentu znajduje się na poziomie terenu i jego przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonywaniem robót ziemnych, nie mamy do czynienia z trwałym związaniem z gruntem. W przypadku tablic reklamowych istotne będzie więc to, czy zostały one przymocowane do podpór zabetonowanych w podłożu lub do betonowej konstrukcji umieszczonej na podłożu. (Katarzyna Wieczorek: Komentarz do artykułu p.t. "Reklama trwale związana z gruntem jest opodatkowana", Rzeczpospolita).
Powyższa wykładnia potwierdza fakt, ustalony w toku postępowania administracyjnego, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest obiektem "trwale związanym z gruntem", a tym samym, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, nie odpowiada definicji "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ze względu na stosowanie w zaskarżonym wyroku pojęcia "obiekt budowlany" należy również powołać naruszenie art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego. Powyższa argumentacja dotyczy także naruszenia art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego, w którym "obiekt budowlany" definiowany jest z użyciem pojęcia "budowla".
Skutkiem przyjęcia błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów, było niewłaściwe zastosowanie przez Sąd przepisów ustawy o transporcie kolejowym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Art. 53 ustawy o transporcie kolejowym, określający warunki usytuowania obiektów w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych oraz odległość wymienionych obiektów od granicy obszaru kolejowego, dotyczy jedynie "budowli, budynków, drzew i krzewów". Wobec uznania, że przedmiotowa tablica nie odpowiada żadnemu z podanych wyżej określeń, wskazany przepis nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Jednocześnie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w szczególności § 1 ust 1 i 3, które dotyczą lokalizowania "budowli oraz budynków" na obszarze kolejowym, określając przy tym minimalną odległość w/w obiektów od granicy obszaru kolejowego oraz wskazując, które budowle i budynki mogą być umieszczone na obszarze kolejowym bez żadnych ograniczeń. Przepisy te niewątpliwie nie powinny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przedmiotowa tablica reklamowa nie jest budowlą w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 3 prawa budowlanego.
Sąd pominął treść art. 29 ust 2 pkt 6 prawa budowlanego, zgodnie z którym instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem zabudowanym, nie wymaga pozwolenia na budowę. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie odniósł się w żaden sposób do podniesionego zarzutu.
Ponadto, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd podnosi bowiem, iż wszelkie obiekty nie wymienione we wskazanym powyżej przepisie, nie mogą znajdować się w obszarze kolejowym, gdyż objęte są zawartym w nim zakazem. Taka interpretacja jest błędna, na co wskazuje nie tylko wykładnia językowa, ale również wykładnia systemowa przepisów ustawy o transporcie kolejowym.
Przepis art. 4 pkt 8 w/w ustawy zawiera definicję "obszaru kolejowego", wskazującą jakie obiekty są dla niego charakterystyczne, nie wyłączając przy tym możliwości umieszczania innych obiektów. W/w przepis nie ma charakteru materialnego; nie wynikają z niego żadne prawa lub obowiązki oraz zakazy lub ograniczenia. W związku z powyższym, nie może on stanowić samodzielnej podstawy prawnej decyzji wnoszącej sprzeciw wobec instalacji tablicy reklamowej.
W sytuacji, w której ustawodawca chciałby wprowadzić zakaz umieszczania "innych obiektów" na obszarze kolejowym, wówczas z całą pewnością dałby temu wyraz w odpowiednim sformułowaniu np. poprzez użycie zwrotu "wyłącznie". Z treści oraz z charakteru wskazanego przepisu wynika natomiast, iż ustawodawca jedynie przykładowo wymienił obiekty funkcjonujące w obszarze kolejowym.
W świetle powyższego, prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że w/w przepisy nie mają charakteru materialnego, nie określają praw i obowiązków, zakazów lub ograniczeń, wobec czego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji zakazującej umieszczenia tablicy reklamowej na przedmiotowej działce.
Jednocześnie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, należy rozważyć sytuację, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, zawiera wyczerpujący katalog obiektów znajdujących się na obszarze kolejowym, a zatem, że w/w przepis może stanowić podstawę prawną zakazu umieszczenia tablicy reklamowej. W takiej sytuacji, zdaniem Spółki, konieczne byłoby ustalenie, czy przedmiotowa działka spełnia wszystkie wymagania określone w w/w przepisie i w razie stwierdzenia, że na przedmiotowej działce istnieją obiekty nie wymienione w w/w przepisie, nie można byłoby zakwalifikować jej jako "obszar kolejowy". Ponieważ powyższe okoliczności nie były przedmiotem postępowania dowodowego, przyjęcie w/w wykładni art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, wymagałoby uchylenia zaskarżonych decyzji w celu dokonania ustaleń, dotyczących zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.
W ocenie Spółki, nieprawidłowa jest także wykładnia § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i nieuzasadnione jego zastosowanie w sprawie, gdyż reguluje ono status prawny obiektów budowlanych usytuowanych poza obszarem kolejowym przy jego granicy. Tymczasem lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej znajduje się na obszarze kolejowym.
Nadto, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, należy poddać pod rozwagę Naczelnego Sądu zgodność w/w rozporządzenia z art. 92 Konstytucji RP ze względu na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. W/w rozporządzenie powinno regulować jedynie usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej. Zważywszy, że Sądy związane są jedynie ustawami i aktami wyższego rzędu, zastosowanie § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w przypadku uznania jego niezgodności z upoważnieniem ustawowym, stanowi naruszenie przepisu art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.
Sąd, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, dokonał błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, w szczególności § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, według którego wspomniane przepisy stanowią podstawę wydania decyzji wyrażającej sprzeciw do instalacji tablicy reklamowej na przedmiotowej nieruchomości. Określają one bowiem jedynie definicję terenów zamkniętych, do których zaliczane są także nieruchomości pod liniami kolejowymi oraz nieruchomości przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na w/w cele.
W świetle powyższego, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, prawidłowa przepisów wykładnia prowadzi do wniosku, że w/w przepisy nie mają charakteru materialnego, nie określają praw i obowiązków, zakazów lub ograniczeń, wobec czego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji zakazującej umieszczenia tablicy reklamowej na przedmiotowej działce.
Niewłaściwe zastosowanie oraz błędna wykładnia przepisów, powołanych w zaskarżonym wyroku polega na wywodzeniu z w/w przepisów nieistniejącego zakazu postawienia tablic reklamowych na przedmiotowej nieruchomości oraz błędnym przyjęciu, że gabaryty obiektu determinują trwałe związanie z gruntem.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły one kwestii związanych z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, tj. oceny legalności zaskarżonej decyzji, a w szczególności doprowadziły do oddalenia skargi pomimo, że Sąd zmienił ustalenia faktyczne, dokonane w decyzjach administracyjnych. Tym samym Sąd potwierdził, że zaskarżone decyzje administracyjne naruszały prawo, oraz doprowadziły do błędnego ustalenia stanowiska skarżącego oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do błędnego zastosowania prawa materialnego.
W zaskarżonym wyroku Sąd ustalił, że tablica reklamowa, której dotyczy zgłoszenie jest obiektem trwale związanym z gruntem gdyż "musi być w odpowiedni technicznie sposób powiązana trwale z gruntem". Tym samym Sąd zmienił ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji, że roboty budowlane polegają na instalacji "tablicy reklamowej nietrwale związanej z gruntem". Powyższa okoliczność ustalona w decyzjach, pozostawała bezsporna w toku postępowania sądowoadministracyjnego, co potwierdza treść odpowiedzi na skargę.
W przypadku gdy istnieje konieczność zmiany ustaleń faktycznych, dokonanych w decyzjach administracyjnych, należy uznać, że zaskarżona decyzja administracyjna naruszała prawo, chociaż w zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał tych naruszeń i nie wskazał przepisów prawa, których te naruszenia dotyczą. Z tych przyczyn, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust 1 lit. e p.p.s.a., gdyż Sąd stwierdzając istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części.
W przypadku dokonywania ustaleń faktycznych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, Skarżący pozbawiony jest możliwości udziału w postępowaniu dowodowym oraz przedstawienia argumentów na poparcie odmiennego stanowiska w sprawie ustaleń, a tym samym jego prawa strony są całkowicie pominięte.
Z opisu konstrukcji, zamieszczonego w złożonym przez Spółkę projekcie konstrukcyjno – budowlanym, wynika, iż przedmiotowa tablica zostanie umieszczona "na gruncie", co potwierdza również rysunek stopy fundamentowej zamieszczony w w/w projekcie (rysunek Nr 03-00).
Ustalenia w zakresie wpływu wymiarów tablicy reklamowej, ustalenia w jej lokalizacji obszaru strefy wiatrowej, technicznych sposobów powiązania z gruntem, wymaga podważenia dokumentu znajdującego się w materiale dowodowym (projektu konstrukcyjno – budowlanego), wiadomości specjalnych oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego, a tym samym nie mogą być dokonane (po raz pierwszy) w wyroku Sądu (w postępowaniu sądowoadministracyjnym).
W związku z powyższym, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c polegający na jego niezastosowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło kwestii związanych z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, tj. oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności doprowadziło do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa pomimo, że Sąd dokonał zmiany ustaleń faktycznych, co świadczy o wadliwości decyzji. Nadto, powyższe naruszenie przepisów postępowania spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których Sąd oddalił skargę.
Sąd pominął zarzut, dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności do ustalenia czy cała przedmiotowa działka jest "obszarem kolejowym" w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym.
Sąd pominął również zarzut zbagatelizowania dokumentów wykazujących, że zarządcy terenów kolejowych zweryfikowali planowane prace budowlane oraz potwierdzili ich zgodność z prawem, brak kolizji z eksploatacją obiektów kolejowych i brak kolizji z bezpieczeństwem na terenie kolejowym.
Zdaniem Spółki, prawidłowa wykładnia i zastosowanie powołanych wyżej przepisów k.p.a. przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, wynikają z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Organ administracji publicznej podejmując decyzję administracyjną, jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a." (wyrok z dnia 29.06.2001 roku., sygn. akt II SA 3002/2000).
W związku z powyższym, na skutek naruszenia przepisów, które należało zastosować w przedmiotowej sprawie, Sąd dokonał błędnej oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz stanu faktycznego, a tym samym błędnie zastosował prawo materialne, wskutek czego oddalił skargę.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki Sąd naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż pominął i nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentacji, znajdującej się u zarządzającego terenem kolejowym (PKP S.A.), w celu ustalenia budynków i lokali znajdujących się na terenie przedmiotowej działki, niezwiązanych z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymywaniem linii kolejowych oraz nie służących od obsługi osób i rzeczy, co jest niezbędne dla stwierdzenia, czy przedmiotowa działka stanowi w całości "obszar kolejowy" w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. W związku z powyższym oraz mając na uwadze dokonaną przez Sąd interpretację w/w przepisu, uzasadniony jest zarzut pominięcia wniosku o ustalenie podstawowych danych dotyczących przedmiotowej działki, tj. powierzchni, rodzaju użytków, czy też rodzaju zabudowań, które pozwoliłyby ocenić, czy przedmiotowa działka jest obszarem kolejowym.
Sąd pominął także wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w celu ustalenia, czy linie kolejowe zajmują całą powierzchnię przedmiotowej działki, a zatem czy przedmiotowa nieruchomość w całości podlega regulacjom, dotyczącym "terenów zamkniętych".
W związku z powyższym, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., polegający na braku merytorycznej analizy okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyły kwestii związanych z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, tj. oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności doprowadziło do braku ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość jest w całości wykorzystywana na cele związane z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymywaniem linii kolejowych oraz służące od obsługi osób i rzeczy, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż spowodowało oddalenie skargi.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, wbrew przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera przedstawienia istotnych elementów stanu sprawy, opisanych w zarzutach podniesionych w skardze z dnia 20 sierpnia 2007 roku oraz w piśmie pełnomocnika z dnia 25 września 2007 roku. Uzasadnienie nie zawiera również ich wyjaśnienia. Stanowi to naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ zaskarżony wyrok nie zawiera rozpoznania istotnych okoliczności, wynikających z materiału dowodowego, a wskazanych skardze i w/w piśmie.
Sąd rozpoznający skargę jest zobligowany do zbadania jej zgodności z prawem pod kątem wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i ustalenia, czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Taki obowiązek został nałożony w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie zostały zbadane zarzuty, które mają znaczenie do oceny legalności zaskarżonej decyzji. W szczególności, w zaskarżonym wyroku pominięto następujące zarzuty:
a) okolicznością ustaloną w zaskarżonej decyzji i bezsporną jest to, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, gdyż nie jest trwale związana z gruntem, a tym samym nie ma zastosowania art. 4 pkt 8 oraz art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, które dotyczą budynków i budowli,
b) w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego, zgodnie z którym instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem zabudowanym, nie wymaga pozwolenia na budowę,
c) art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym nie zawiera zakazu instalowania tablic reklamowych. Przepis ten jedynie definiuje pojęcie obszaru kolejowego;
d) rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, nie zawiera zakazu instalowania tablic reklamowych;
e) zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych w postaci instalacji tablic reklamowych na terenie kolejowym, obejmowało wykorzystanie nośników pod reklamę kolejową;
Uzasadniony jest zatem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegający na pominięciu i braku merytorycznej analizy okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyły kwestii związanych z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, tj. oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt.1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał interpretacji pojęcia budowli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest m.in. pogląd, że sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związana, nie mogą świadczyć o tym, czy jest to w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) trwałe czy też nie trwałe połączenie z gruntem wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 1509/06 (LEX nr 337411). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na istnienie tego poglądu oraz stwierdził, że pogląd ten podziela.
Niezależnie od tego, czy tablica reklamowa osadzona na stopie fundamentowej zostanie uznana za trwale związaną z gruntem czy też nie, nie można zgodzić się poglądem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, że tego rodzaju tablica reklamowa nie jest obiektem budowlanym.
Zawarta w art. 3 pkt 3 definicja obiektu budowlanego jest tzw. definicją cząstkową. Tego rodzaju definicja pośrednio informuje o znaczeniu określonego terminu nie określa jednak wyczerpująco sposobu posługiwania się nim.
Art. 3 pkt 3 wymienia jedynie przykładowo co należy rozumieć pod pojęciem budowla. Generalną regułą wynikającą z tego przepisu jest, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. To, że w przepisie tym nie wymieniono jako przykładu budowli tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem, nie oznacza, że tablica taka nie jest budowlą. W przepisie tym nie wymieniono też szeregu innych budowli, które wymienione zostały np. art. 29 Prawa budowlanego jak np. parkometrów z własnym zasilaniem, pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, znaków geodezyjnych.
Do obiektów budowlanych będą zatem zaliczane także inne obiekty, o analogicznych właściwościach jak te obiekty, które wymienione zostały wymienionych w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Obiektem budowlanym będzie więc budowla w postaci tablicy reklamowej osadzonej na stopie fundamentowej.
Zarzut wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, iż planowana do realizacji tablica reklamowa nie jest budowlą uznać należy więc za niezasadny.
Za nieuzasadniony w tej sytuacji uznać należy pogląd wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, że do planowanego przedsięwzięcia nie mają zastosowania art. Art. 53 ustawy o transporcie kolejowym oraz przepis § 1 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku, gdyż odnoszą się one obiektów budowlanych, a planowana do realizacji tablica reklamowa takim obiektem nie jest. Ponownie stwierdzić należy, że planowana od realizacji tablica reklamowa jest obiektem budowlanym.
Zarzut, iż Sąd pominął w swych rozważaniach treść art. 29 ust 2 pkt 6 prawa budowlanego uznać należy za nieuzasadniony. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, że podstawą oddalenia skargi nie było stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie wymaga pozwolenia na budowę, zamiast zgłoszenia tylko, że nie może być ono zrealizowane ze względu na to, że tablica reklamowa miałaby być zlokalizowana na terenie kolejowym.
Art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym zawiera definicję "obszaru kolejowego" i wymienia jakie obiekty muszą znajdować się na danym obszarze, by obszar ten mógł być uznany za "obszar kolejowy". Z przepisu tego nie można wyprowadzać twierdzenia, iż na obszarze kolejowym nie mogą znajdować się inne obiekty. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla oceny prawidłowości wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji istotne znaczenie ma fakt, iż do planowanej do realizacji inwestycji zastosowanie ma § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku.
Twierdzenie, iż § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku reguluje status prawny obiektów budowlanych usytuowanych poza obszarem kolejowym przy jego granicy, a nie obiektów zlokalizowanych na tym obszarze nie znajduje uzasadnienia. Skoro w przepisie tym określono, że pewne kategorie obiektów budowlanych mogą być zlokalizowane tylko w określonej granicy od obszaru kolejowego, to oznacza to, że nie mogą być one zlokalizowane w odległości mniejszej od tej granicy, a tym bardziej na terenie samego obszaru kolejowego.
Wbrew twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zmienił ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Sąd nie ustalił, że planowana do realizacji tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem, tylko zakwalifikował ją jako tego rodzaju urządzenie. Sąd nie dokonał odmiennych ustaleń faktycznych tylko odmiennej oceny prawnej poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych.
Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności do ustalenia czy cała przedmiotowa działka jest "obszarem kolejowym" w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony. Nie ulega wątpliwości, iż teren, na którym miała zostać umieszczona tablica reklamowa jest terenem kolejowym. Jest to teren Dworca Centralnego w Warszawie. Jest powszechnie wiadomym, jakie obiekty na tym terenie się znajdują oraz, że w związku z ich istnieniem teren ten uznany został za teren kolejowy.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, że Sąd pominął zarzut zbagatelizowania przez organy administracji dokumentów wykazujących, że zarządcy terenów kolejowych zweryfikowali planowane prace budowlane oraz potwierdzili ich zgodność z prawem, brak kolizji z eksploatacją obiektów kolejowych i brak kolizji z bezpieczeństwem na terenie kolejowym. Podstawą wniesienia sprzeciwu nie było zakwestionowanie faktu zweryfikowania planowanych prac budowlanych przez zarządców terenów kolejowych, tylko stwierdzenie organów administracji, że przepisy prawa nie pozwalają na realizację tego rodzaju inwestycji na obszarze kolejowym. Stwierdzenie zarządców terenów kolejowych, że planowana inwestycja jest zgodna z prawem jest jedynie opinią tych osób. W sposób wiążący dla stron postępowania w tej kwestii zgodności planowanej inwestycji w prawem wypowiadają się natomiast organy administracji oraz Sąd.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a uznać należy za nieuzasadniony. Przeprowadzanie postulowanych przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę dowodów było zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowody te miałyby wykazać czy cała działka, na której miała zostać usytuowana tablica reklamowa jest obszarem kolejowym. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka przyznaje, że planowane przedsięwzięcie było konsultowane z zarządcą terenów kolejowych co oznacza, że działka jest terenem kolejowym. Tym samym zbędne było przeprowadzanie dowodów w celu ustalenia charakteru prawnego tej działki.
Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za bezzasadny.
Zagadnienie uznania planowanej inwestycji za obiekt trwale związany z gruntem zostało już wyżej omówione. Omówione zostało też zagadnienie zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego oraz zagadnienie znaczenia definicji zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. W toku postępowania nie był kwestionowany przedmiot zgłoszenia, tylko możliwość jego realizacji na terenie kolejowym.
Zgodzić należy się z twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z dnia 24 sierpnia 2004 roku w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa nie zawiera nie zawiera zakazu instalowania tablic reklamowych. Rozporządzanie to określa jedynie rodzaje nieruchomości niezbędnych na cele obronności. Nie określa natomiast rodzajów inwestycji, których nie można realizować na takim obszarze. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika jedynie, iż Sąd ten uznał, że działka, na której miała zostać zrealizowana inwestycja jest terenem zamkniętym. W oparciu o to stwierdzenie Sąd nie sformułował poglądu, że nie jest możliwe z tego powodu usytuowanie na terenie zamkniętym tablicy reklamowej. Z obowiązujących przepisów zakaz taki nie wynika. W art. 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zawarty został jedynie wymóg, by w przypadku planowanej realizacji obiektu budowlanego na terenie zamkniętym, dołączyć do projektu budowlanego uzgodnienie z organem administracji architektoniczno – budowlanej wymienionym w art. 82 ust. 2 tej ustawy.
Zakaz realizacji projektowanej tablicy reklamowej na obszarze kolejowym, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, należy wywieść z treści § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku. Z § 1 ust. 1 wynika, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 3. Z kolei z ustępu 3 wynika, że przepisu tego nie stosuje się do budowli i budynków przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Oznacza to, że oprócz budynków i budowli wymienionych w tym przepisie wszystkie pozostałe budynki i budowle nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż w § 1 ust. 1 od obszaru kolejowego, a tym bardziej na terenie obszaru kolejowego. Tablica reklamowa nie może być uznana za budowlę przeznaczoną do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej lub za budowlę przeznaczona do obsługi przewozu osób i rzeczy.
Upoważnienie ustawowe, na podstawie którego wydane zostało przedmiotowe rozporządzenie określone zostało w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Z przepisu tego wynika, że Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, biorąc pod uwagę zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określania wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków. Zauważyć jednak należy, iż analogiczny, jak przedmiotowym rozporządzeniu, zapis dotyczący odległości budowli od obszaru kolejowego zawarty został wprost w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym. Rozporządzenie powtarza więc jedynie w tym przedmiocie zapis ustawowy.
Stwierdzenie, iż tablica reklamowa będzie wykorzystywana pod reklamę kolejową nie może być podstawą uznania, iż z tego powodu dopuszczalna jest jej lokalizacja na terenie obszaru kolejowego. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka posługując się terminem "reklama kolejowa" nie wskazuje co należy rozumieć przez to określenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to jedynie wybieg słowny, który miałby w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Spółki uzasadniać możliwość realizacji inwestycji na terenie obszaru kolejowego. Ponownie więc powtórzyć należy, że wymóg zachowania odległości od obszaru kolejowego nie dotyczy tylko budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy. Tablicy reklamowej nie można, zdaniem Sądu zaliczyć do tej kategorii budowli. Pozostałe budowle muszą być usytuowane w odległości§ 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 roku. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka nie uzyskała zgody na odstępstwo do tych wymogów. Nawet gdyby na tej tablicy zamieszczane były plakaty reklamujące podróże koleją, wskazujące na możliwości związane z wykorzystaniem tego środka transportu, to nie można uznać, że tablica ta służyć będzie prowadzeniu ruchu kolejowego i utrzymaniu linii kolejowej oraz obsłudze przewozu osób i rzeczy.
Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.
Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.