II OSK 443/21

II OSK 443/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3199/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-10-16
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 9, art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Powierzenie Miastu Stołecznemu Warszawa przez Wojewodę Mazowieckiego, w trybie porozumienia zawartego na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości wojewody, realizowanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie czyni bezprzedmiotowym obowiązku współdziałania na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 4 Upzp i w trybie art. 106 K.p.a. przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Warszawy decyzji o warunkach zabudowy, gdy zamierzona inwestycja położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Wydawane w takim przypadku przez Stołecznego Konserwatora Zabytków postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest w istocie postanowieniem wydawanym w imieniu wojewody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3199/17 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 września 2017 r. nr DOZ-OAiK.660.1505.2016 [WK] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 października 2018 r., IV SA/Wa 3199/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. z/s w W. ("Spółka") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN, Minister) z 22 września 2017 r., nr DOZ-OAiK.660.1505.2016 [WK], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, postanowieniem z 5 stycznia 2009 r., nr 2/W/09 (źródłowe postanowienie), Stołeczny Konserwator Zabytków (SKZ) odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku o jedną kondygnację, budowie dwóch budynków, rozbiórce budynków gospodarczych wraz z przyłączeniami wodnokanalizacyjnymi, gazowymi, sieci cieplnej energetycznymi, teletechnicznymi i elementami urządzenia terenu na dz. ew. nr [...] i [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Z treści tego postanowienia wynikało, że inwestorem przedsięwzięcia miała być Spółka.
Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 3199/17 kolejno wskazano, że pismem z 10 marca 2009 r., Spółka wniosła do Ministra wniosek o stwierdzenie nieważności źródłowego postanowienia. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że MKiDN postanowieniem z 8 grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności źródłowego postanowienia SKZ z 5 stycznia 2009 r., a wskutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister postanowieniem z 28 lutego 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności źródłowego postanowienia SKZ. Na to postanowienie MKiDN Spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 29 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 727/11, uwzględnił ją i uchylił postanowienie Ministra z 28 lutego 2011 r. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej MKiDN wyrokiem z 22 marca 2013 r., II OSK 2260/11, wyrok IV SA/Wa 727/11 uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd wojewódzki.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2013 r., IV SA/Wa 995/13, skargę Spółki oddalił. Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2508/13, Naczelny Sąd Administracyjny – rozpoznając skargę kasacyjną Spółki od powyższego wyroku – uchylił wyrok IV SA/Wa 995/13, a także postanowienie MKiDN z 28 lutego 2011 r. oraz postanowienie tego organu z 8 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku II OSK 2508/13 Sąd Naczelny wskazał, że uwzględnił te podstawy skargi kasacyjnej, w których podnosi się, że organ naczelny nie dysponował decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z 30 czerwca 1971 r. Sąd ten przyznał, że nie jest możliwe, aby w każdym z postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy ochrony zabytków, w którym istotna jest decyzja o wpisie do rejestru zabytków, wymagać, aby oryginał takiej decyzji był dołączony do akt administracyjnych. Jednakże, nie można też zaaprobować takiego stanu, w którym nie dołącza się do akt administracyjnych czytelnego odpisu decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nawet wówczas, gdy istota sprawy sprowadza się do oceny skuteczności tej decyzji. NSA podkreślił dalej w wyroku II OSK 2508/13, że istotą postępowania było to, czy wydanie źródłowego postanowienia SKZ było dopuszczalne z uwagi na konieczność uzgodnienia z organem ochrony zabytków decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z uwagi na twierdzenia Spółki, decyzja WKZ z 1971 r. była podstawowym dowodem na istotne dla wyniku sprawy okoliczności. W związku z tym do akt administracyjnych powinien być dołączony co najmniej jej czytelny i poświadczony przez właściwy organ administracji odpis. Niedołączenie takiego odpisu uniemożliwiało polemikę z twierdzeniami Spółki, nie można było nawet odeprzeć najdalej idącego jej zarzutu, że decyzja ta w ogóle nie istniała. Formułując zalecenia dla organu, NSA stwierdził, że podczas ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany będzie dołączyć do akt decyzję WKZ z 30 czerwca 1971 r. i umożliwić stronie postępowania przedstawienie stanowiska. Organ powinien też rozważyć, czy nie zachodzą inne przyczyny nieważności źródłowego postanowienia SKZ. W szczególności powinien zwrócić uwagę, że postanowienie to zostało wydane m. in. na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a m. st. Warszawą z 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia m. st. Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez WKZ (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 138, poz. 4314 ze zm., Porozumienie), z którego wynika, że SKZ działa z upoważnienia Prezydenta [...]. Zatem, skoro organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Upzp), to w przypadku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy z organem ochrony zabytków dochodzi do sytuacji, w której organ administracji załatwiający sprawę oraz organ administracji współdziałający w wydaniu decyzji, to ten sam organ administracji. W wytycznych wskazano, że rzeczą organu będzie rozważenie, czy ta wykładnia ma także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Dalej w wyroku IV SA/Wa 3199/17 przywołano, że w toku postępowania organ nadzorczy włączył do akt sprawy decyzję WKZ z 30 czerwca 1971 r. w sprawie wpisu zabytku do rejestru, a także poinformował strony o możliwości zapoznania się z tą decyzją i przedstawienia stanowiska. Następnie Minister postanowieniem z 15 grudnia 2016 r., nr DOZ-OAiK.660.826.2015[KS-51/16], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia SKZ z 5 stycznia 2009 r., nr 2/W/09. W podstawie prawnej tego postanowienia MKiDN powołał się na dyspozycję art. 89 pkt 1 i art. 93 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014, poz. 1446 ze zm., Uoz) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oaz art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23, K.p.a.). Organ naczelny stwierdził, że w niniejszej sprawie tryb z art. 106 K.p.a. został prawidłowo zastosowany. Ponadto, w ocenie Ministra źródłowe postanowienie SKZ nie było również dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Spółka na powyższe postanowienie Ministra złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w jego następstwie opisanym na wstępie postanowieniem z 22 września 2017 r. MKiDN utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w I instancji.
W wyroku IV SA/Wa 3199/17 przywołano argumentację organu naczelnego zawartą w przywołanym postanowieniu. Organ ten uznał, że niewątpliwe jest, iż obszar planowanej inwestycji objęty został jedną z form ochrony wymienionej w art. 7 ust. 4 Uoz, bez znaczenia pozostaje, że decyzja z 30 czerwca 1971 r. obejmuje ochroną zabytki archeologiczne. Art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp nie zawiera żadnych ograniczeń co do przedmiotu ochrony konserwatorskiej, zatem w przedmiotowej sprawie zachodził obowiązek uzyskania uzgodnienia "konserwatorskiego", a jego braku nie sposób wywodzić z art. 31 Uoz. Minister stwierdził, że dokonał szczegółowej analizy sytuacji, w której do połączenia kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy doszło na skutek przekazania kompetencji Porozumieniem. W wyniku powyższej analizy organ nadzorczy stwierdził, że SKZ na podstawie Porozumienia nie wykonuje kompetencji organów gminy, lecz kompetencje innego organu, tj. WKZ. Następuje tu więc realizacja własnych kompetencji przez różne organy administracji publicznej, co jest istotą instytucji współdziałania. Ponadto, organem wyższego stopnia w tych sprawach nie jest samorządowe kolegium odwoławcze (jak w przypadku Prezydenta [...]), lecz minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Spółka wnosząc do WSA w Warszawie skargę na powyższe postanowienie i zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego:
1. art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.
2. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez dopuszczenie do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia,
3. art. 10 w zw. z art. 7 oraz art. 28 K.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, tj. wskazanie, że są nimi spółki pod firmą [...] sp. z o.o. z/s w L. oraz S. S.A. z/s w W., podczas gdy analiza Krajowego Rejestru Sądowego wskazuje, że spółki pod wskazanymi firmami nie figurują, a w ich miejsce winny być wskazane kolejno P. sp. z o.o. z/s w W. oraz I. S.A. z/s w W.,
4. art. 153 Ppsa w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez niezastosowanie się organu do wskazań co do dalszego procedowania wskazanych przez NSA w wyroku z 2 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie II OSK 2507/13;
5. art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie braku konsekwencji prawnych połączenia w ramach jednego i tego samego organu kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
6. art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że w toku postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości konieczne było współdziałanie z organem ochrony zabytków;
7. art. 31 Uoz (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja WKZ z 30 czerwca 1971 r. o wpisie terenu objętymi ulicami [...] jako dobra kultury do rejestru zabytków archeologicznych z uwagi na osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowiecza oraz średniowiecza, kreowała ochronę konserwatorską, która uniemożliwiała zrealizowanie planowanej inwestycji, a ponadto powinna być realizowana poprzez współdziałanie z organem ochrony zabytków już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla nieruchomości, podczas gdy zgodnie z Uoz obowiązek współpracy z organem ochrony zabytków powstaje dopiero na etapie prowadzenia robót budowlanych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia I instancji, a także uchylenie postanowienia SKZ z 5 stycznia 2009 r., nr 2/W/09.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
Sąd ten wpierw przywołał reguły postępowania nieważnościowego oraz wskazał, że organy, jak i on sam, były związane wytycznymi i ocenami zawartymi w wyroku II OSK 2508/13, na zasadzie art. 153 Ppsa. Uwypuklono, że stosując się do tych wytycznych zamieszczono w aktach sprawy kopię decyzji WKZ z 30 czerwca 1971 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków, poinformowano strony o możności zajęcia stanowiska w sprawie. Prawidłowo – w ocenie sądu pierwszej instancji – ocenił organ nadzorczy, że teren planowanej inwestycji Spółki znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską. Bez znaczenia dla tego stwierdzenia mają być przyczyny objęcia terenu planowanego przedsięwzięcia ochroną konserwatorską, w szczególności ze względu na ochronę zabytków archeologicznych.
W dalszych motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skargi, że nie było w kontrolowanej sprawie podstaw do zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp, a jedyną formą ochrony prawnej, której podlegała nieruchomość położona przy ul. [...] w W. była ochrona archeologiczna, stwierdził, że niewątpliwie planowana inwestycja znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu naczelnego, że dla konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji z organem ochrony zabytków bez znaczenia pozostawał fakt, iż decyzja ta, dotycząca wpisu zabytku do rejestru obejmuje ochroną nieruchome zabytki archeologiczne. Zdaniem tegoż sądu braku obowiązku uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji nie można w szczególności wywodzić z treści art. 31 Uoz.
W ocenie sądu a quo zasadna jest również argumentacja organu w zakresie dotyczącym prawidłowości zastosowania w sprawie art. 106 K.p.a. SKZ na podstawie wskazanego Porozumienia nie wykonuje kompetencji organów gminy, lecz kompetencje innego organu, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organem wyższego stopnia w tych sprawach nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Okoliczności te, jak również wyodrębnienie SKZ w strukturze Urzędu [...], przesadzają o tym, że w sprawie art. 106 K.p.a. został zastosowany w niniejszej sprawie prawidłowo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuca:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) poprzez naruszenie przepisów postępowania przez zastosowanie trybu uproszczonego w sprawie, w sytuacji kiedy skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, co spowodowało, że przedmiotowy tryb nie mógł zostać zastosowany, ewentualnie w przypadku kiedy sąd drugiej instancji uzna, że tryb uproszczony został zastosowany prawidłowo, zarzuca naruszenie:
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 217 § 3 w zw. z art. 227 w zw. z art. 232 ustawy z 17 listopada 1954 r. kodeks postępowania cywilnego (w skardze kasacyjnej przywołano nieaktualny publikator Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., należało prawidłowo powołać Dz. U. 2018, poz. 1360 ze zm., K.p.c. – uwaga Sądu) mające wpływ na wynik sprawy, a to poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, o który wnioskowała skarżąca, który to dowód miał istotne znaczenie dla sprawy, jak również niewypowiedzenie się co do złożonego wniosku dowodowego w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu, a polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, poprzez brak umożliwienia przez organ skarżącej zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co mogło wpłynąć na treść decyzji.
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że dopuszczenie do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie stanowi naruszenia K.p.a. i nie wpływa na wynik sprawy.
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 w zw. z art. 7 oraz art. 28 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, tj. wskazanie, że są nimi spółki pod firmą [...] sp. z o.o. z/s w L. oraz S. S.A. z/s w W., podczas gdy analiza Krajowego Rejestru Sądowego wskazuje, że spółki pod wskazanymi firmami nie figurują, a w ich miejsce winny być wskazane kolejno P. sp. z o.o. z/s w W. oraz I. S.A. z/s w W.
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 153 Ppsa w zw. z art. 9 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż organ zastosował się do instrukcji co do dalszego procedowania NSA wskazanych w wyroku z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2508/13, w sytuacji, kiedy wskazania te zostały pominięte;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7. art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 Upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie braku konsekwencji prawnych połączenia w ramach jednego i tego samego organu kompetencji, organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy.
8. art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, iż przedmiotowy przepis ma zastosowanie w sprawie i w konsekwencji błędne uznanie, że w toku postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości konieczne było współdziałanie z organem ochrony zabytków.
9. art. 31 Uoz, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja WKZ z 30 czerwca 1971 r. o wpisie terenu objętymi ulicami [...], jako dobra kultury do rejestru zabytków archeologicznych z uwagi na osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowiecza oraz średniowiecza kreowała ochronę konserwatorską, która uniemożliwiała zrealizowanie planowanej inwestycji, a ponadto powinna być realizowana poprzez współdziałanie z organem ochrony zabytków już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla nieruchomości, podczas gdy zgodnie z Uoz obowiązek współpracy z organem ochrony zabytków powstaje dopiero na etapie prowadzenia robót budowlanych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wnosi o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.;
3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwijając tak sformułowane podstawy kasacyjne podnosi, że nieprawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że ochrona archeologiczna nieruchomości jest realizowana na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zgodnie z obwiązującą wykładnią i praktyką organów jest ona realizowana na etapie pozwolenia na budowę i realizacji robót budowlanych.
Na wyznaczoną w sprawie rozprawę nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
A. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 Ppsa, w zw. z art. 217 § 3 w zw. z art. 227 w zw. z art. 232 K.p.c. Podnosząc ten zarzut Spółka wskazuje, że w skardze "zażyła" (złożyła – uwaga Sądu) wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, sąd pierwszej instancji wniosku tego nie rozpoznał, całkowite jego pominięcie ma mieć wpływ na wynik sprawy.
O ile przyznać wypadnie, że sąd pierwszej instancji istotnie nie dostrzegł zawartego w skardze wniosku dowodowego Spółki i nie przywołał go jako elementu stanowiska strony skarżącej, nadto nie wypowiedział się co do niego, o tyle – uwzględniając przedmiot tego wniosku – wypadnie uznać, że jest to naruszenie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z treści art. 106 § 3 Ppsa wynika, że możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu na etapie postępowania przed sądem administracyjnym pozostawiona jest uznaniu sądu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd ten może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zatem dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358).
Przedmiotem wniosku dowodowego Spółki była decyzja Zarządu [...] z 22 kwietnia 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W treści skargi wyłuszczono, że w przywołanej decyzji powoływano się na dokonane przez SKZ uzgodnienie pod względem konserwatorskim inwestycji zlokalizowanej na terenie [...], objętym ochroną konserwatorską, jak i na obszarze objętym ulicami [...], a zatem objętym ochroną konserwatorską decyzją WKZ z 1971 r. Spółka w skardze eksponowała, że SKZ miał w swym rozstrzygnięciu dotyczącym tej odrębnej inwestycji wskazywać, że ochrona konserwatorska w odniesieniu do terenu objętego ochroną archeologiczną będzie realizowana na etapie pozwolenia na budowę. Rzecz w tym, że tak określony przedmiot wniosku dowodowego nie pozostaje w związku z przedmiotem sprawy rozpoznawanej zaskarżonym wyrokiem. Istota sprawy administracyjnej rozstrzygniętej postanowieniami MKiDN obu instancji sprowadzała się do oceny, czy źródłowe postanowienie SKZ było dotknięte jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a., zarzutu naruszenia jego przepisów w skardze kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie sformułowano, zatem dowód z oferowanego dokumentu – decyzji Zarządu [...] z 22 kwietnia 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – nie mógł być przydatny dla oceny skuteczności skargi Spółki.
W tych okolicznościach chybione jest także podnoszenie zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.c., w szczególności art. 217 § 3, skoro przesłanka przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uregulowana jest w art. 106 § 3 Ppsa, nie zaś w przywołanym przepisie K.p.c.
C. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 Ppsa i rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w trybie uproszczonym, skoro rzeczony przepis przewiduje taki tryb, gdy przedmiotem skargi – tak, jak w przedmiotowej sprawie – jest postanowienie "wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie". To, że skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie niweczyło zastosowania trybu uproszczonego, uwzględniając również, że nie okazał się skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 106 § 3 Ppsa.
D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i wywodzenie o niezasadnym oddaleniu skargi, gdy brak było umożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, "co mogło wpłynąć na treść decyzji" (oczywista omyłka, zapewne autorowi skargi kasacyjnej chodzi o postanowienie – uwaga Sądu). Spółka nie wykazała, by doszło do takiego pozbawienia jej prawa do czynnego udziału strony, aby to mogło mieć wpływ na wynik postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Ministra. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji (tu odpowiednio – postanowienia – uwaga Sądu) jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 619/20, LEX nr 3550145). Niesporne jest wszak, że przed wydaniem postanowienia w I instancji Minister zapewnił Spółce możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, zaś w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.) nie uzupełniano materiału dowodowego.
E. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Żadnego z tych dwóch wskazanych przepisów Ppsa sąd pierwszej instancji nie stosował, łączne ich przywołanie w skardze kasacyjnej jest formalnie chybione, skoro stanowią odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi. Podniesienie zarzutu niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., określającego jedną z przesłanek wyłączenia pracownika, powinno się łączyć wszak z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, skoro ten przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, gdy sąd dopatruje się przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego (przy uwzględnieniu posiłkowego stosowania tego trybu do postanowień, stosownie do art. 126 K.p.a. – uwaga Sądu). Naruszenie przepisu określającego podstawy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu (w tym z przyczyny ujętej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Spółka nie sformułowała jednak zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa.
Autor skargi kasacyjnej pomija, że kwestia braku podstaw do stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. była już na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej rozpatrywana. W skardze kasacyjnej od wyroku IV SA/Wa 727/11 Minister zarzucał wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 Uoz, polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji. Zarzut ten uznał za usprawiedliwiony NSA, który wyrokiem z 22 marca 2013 r., II OSK 2260/11 (CBOSA.nsa.gov.pl) jednoznacznie stwierdził m. in., że sekretarz stanu pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków nie jest pracownikiem organu upoważnionym do działania w imieniu Ministra, a w konsekwencji "...nie może mieć do niego zastosowania przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który odnosi się do pracownika organu administracji publicznej". Związanie prawomocnym wyrokiem wydanym w granicach tej samej sprawy sensu largo oznacza, że dana kwestia prawna nie może być odmiennie przyjmowana, niż uczyniono to w prawomocnym wyroku. Spółka podnosząc zatem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie dostrzega ponadto przeszkody do uwzględnienia jej zarzutu, znajdującej się w normie art. 190 zd. 2 Ppsa.
F. Zarzuty naruszenia przepisów art. 10 w zw. z art. 7 oraz art. 28 K.p.a. Spółka podnosi w aspekcie błędnego określania stron postępowania w tym znaczeniu, że w miejsce innych podmiotów mających być stronami postępowania zakończonego źródłowym postanowieniem SKZ ocenianym w postępowaniu nieważnościowym, należało uwzględnić inne podmioty jako strony. Skoro jednak tak skonstruowane zarzuty dotyczą w istocie uprawnień procesowych innych podmiotów, nie zaś Spółki, to Sąd nie dopatruje się skuteczności naruszenia podniesionych przepisów K.p.a. Zarzuty naruszenia prawa do czynnego udziału strony może podnosić ten podmiot, którego organ miałby pozbawić takiego prawa procesowego.
G. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa w zw. z art. 9 K.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Spółki, trafna jest ocena sądu pierwszej instancji, że organ naczelny zastosował się do oceny zawartej w wyroku II OSK 2508/13. Stosownie do wytycznych zawartych w cyt. wyroku, włączono do akt sprawy czytelną kopię decyzji WKZ z 30 czerwca 1971 r. o objęciu oznaczonych terenów ochroną konserwatorską, umożliwiono Spółce wypowiedzenie w sprawie, odniesiono się w postanowieniach obu instancji do zagadnienia dopuszczalności uzgadniania warunków zabudowy w sytuacji, gdy istnieje porozumienie między WKZ a Prezydentem [...] i realizowania zadań tego pierwszego z organów przez SKZ. Zarzucanie braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w toku postępowania nieważnościowego, co jest podnoszone przez Spółkę w ramach roztrząsanej podstawy kasacyjnej, abstrahuje od treści przepisów przywołanych w ramach tej podstawy.
H. Zarzuty naruszenia art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 Upzp oraz naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Z art. 53 ust. 5 Upzp (w dacie podjęcia źródłowego postanowienia – Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717) wynika, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z "wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską". Przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 Upzp). Podnosząc zarzuty wskazanych przepisów łącznie traktowanych jako przepisy prawa materialnego, Spółka neguje trafność zastosowanego trybu ujętego w art. 106 K.p.a. eksponując, że SKZ jest pracownikiem Urzędu [...] oraz jest mianowany przez Prezydenta [...]. Spółka podnosząc zarzut przywołanych przepisów wywodzi ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie braku konsekwencji prawnych połączenia w ramach jednego i tego samego organu kompetencji, organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy, nadto nieprawidłową wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp, i uznanie, iż przedmiotowy przepis ma zastosowanie w sprawie i w konsekwencji błędne uznanie, że w toku postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości konieczne było współdziałanie z organem ochrony zabytków. Tak skonstruowanych podstaw kasacyjnych Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela.
Przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp w postępowaniu nieważnościowym Minister nie stosował, lecz oceniał trafność jego zastosowania w postępowaniu, w którym zapadło kontrolowane przezeń źródłowe postanowienie SKZ. Istota zagadnienia dopuszczalności zastosowania trybu uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy sprowadza się do dwóch kwestii: czy obszar objęty zamierzeniem inwestycyjnym Spółki, dla którego w 2009 r. sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy objęty był ochroną konserwatorską, oraz czy zawarcie Porozumienia doprowadziło do sytuacji, w której na obszarze Miasta [...] kompetencje do wydania decyzji o warunkach zabudowy i uzgadniania jej projektu w odniesieniu do przedsięwzięć planowanych na obszarze objętych ochroną konserwatorską, należały do tego samego organu – Prezydenta [...]? Odpowiedź na pierwsze z pytań jest twierdzące – na skutek decyzji WKZ z 30 czerwca 1971 r. oznaczony teren został objęty ochroną konserwatorską, przeto dla przedsięwzięcia inwestycyjnego wymagającego ustalenia warunków zabudowy na tym terenie konieczne było zastosowanie trybu ujętego w przepisach art. 106 K.p.a. Nie mogły odnieść skutku wywody Spółki w tym aspekcie, że kompetencje do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz uzgodnienia konserwatorskiego zostały połączone w ramach jednego i tego samego organu. W wyniku zawartego Porozumienia między Wojewodą Mazowieckim a Miastem [...] z 1 czerwca 2005 r. Miasto [...] przyjęło prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Mazowieckiego WKZ, co nie oznacza, że kompetencje te stały się kompetencjami Prezydenta [...]. Z treści zawartego Porozumienia wynikało ponadto, że Miasto [...] oświadczyło, że posiada w swojej strukturze organizacyjnej wyspecjalizowaną komórkę zajmującą się sprawami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, kierowaną przez Stołecznego Konserwatora Zabytków (§ 3 ust. 1 Porozumienia), zaś zadania powierzone porozumieniem, w tym wydawanie decyzji i postanowień, realizowane są przez Prezydenta [...], z upoważnienia którego działa Stołeczny Konserwator Zabytków (SKZ), a na czas jego tymczasowej nieobecności Zastępca Stołecznego Konserwatora Zabytków (§ 3 ust. 1 Porozumienia). W dacie podejmowania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym źródłowego postanowienia SKZ z obowiązującej wówczas ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2001, Nr 80, poz. 872 ze zm.) wynikało, że Wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów z obszaru województwa, a także kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa (art. 33 ust. 1 cyt. ustawy). W judykaturze wskazywano, że sformułowanie "w imieniu wojewody" zawarte w art. 33 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie przemawia za przyjęciem, że decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego (w tym organ gminy) w imieniu wojewody jest decyzją wojewody, a zatem należy w tym przypadku stosować regułę zawartą w art. 17 pkt 2 K.p.a. i uznać, że organem wyższego stopnia w tych sprawach jest właściwy minister (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III RN 36/02, LEX nr 703819). W przypadku powierzenia gminie przez wojewodę realizacji niektórych zadań wynikających z jego kompetencji, na podstawie zawartego porozumienia, wynikające z tych zadań kompetencje orzecznicze dokonywane są przez organ gminy niejako w imieniu wojewody. Tym samym źródłowe postanowienie SKZ z 5 stycznia 2009 r. choć formalnie wydane zostało przez organ gminy, to jednak wydano je w następstwie zawartego Porozumienia, w imieniu i ze skutkiem administracji rządowej. Wskazuje pośrednio na to chociażby i fakt, że w jego treści wskazywano jako organ wyższego stopnia właściwy do rozpoznania zażalenia MKiDN. Nie jest też przypadkiem, że to właśnie Minister prowadził jako organ wyższego stopnia rzeczone postępowanie nieważnościowe, skoro właściwy minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów (art. 17 pkt 2 K.p.a.). Podsumowując ten wątek sprawy i uogólniając, można stwierdzić, że powierzenie Miastu stołecznemu Warszawa przez Wojewodę Mazowieckiego, w trybie porozumienia zawartego na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości wojewody, realizowanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie czyni bezprzedmiotowym obowiązku współdziałania na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 4 Upzp i w trybie art. 106 K.p.a. przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Warszawy decyzji o warunkach zabudowy, gdy zamierzona inwestycja położona jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Wydawane w takim przypadku przez Stołecznego Konserwatora Zabytków postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest w istocie postanowieniem wydawanym w imieniu wojewody.
Z tych względów nie jest skuteczny zarzut Spółki odnośnie nieprawidłowej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp.
I. Nie jest skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 31 Uoz. W skardze Spółka przywołała – choć tego wyraźnie nie wyeksponowano – treść art. 31 ust. 1 Uoz. W skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że art. 31 Uoz w dacie wydawania źródłowego postanowienia dzielił się na mniejsze jednostki redakcyjne – ustępy, wyraźnie nie wyłuszczono, którego z nich dotyczy zarzut błędnej wykładni. Art. 31 Uoz normuje kwestię pokrywania kosztów badań archeologicznych przy zabytku nieruchomym oraz ich dokumentacji, ustalania szczegółowego zakresu i rodzaju niezbędnych bada archeologicznych przy zabytku nieruchomym oraz nieodpłatnego przekazania egzemplarza dokumentacji badań wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. W ocenie Spółki sam fakt objęcia nieruchomości ochroną archeologiczną nie uniemożliwiał uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie stanowi podstawę do ustalania zakresu ochrony na etapie wydania pozwolenia na budowę. Rzecz w tym, że powoływanie się na art. 31 Uoz nie odnosi się do zagadnienia, które oceniał sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia wydanego w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem było źródłowe postanowienie SKZ. Nie jest też prawdziwe stwierdzenie, jakoby Minister utrzymał w mocy owo postanowienie SKZ odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, MKiDN rozpoznawał wszak wniosek Spółki domagającej się stwierdzenia nieważności postanowienia SKZ z 5 stycznia 2009 r.
J. Skoro skarga kasacyjna Spółki nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.