II OSK 441/24

II OSK 441/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 935/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, 182, 183, 188, 189, 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37, 38, 39, 40, 42
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77, 80, 156, 157, 158
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29, 51, 54, 55, 59, 59h
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 1, art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Tezy
Przepis art. 59h ustaw Prawo budowlane z 1994 r. nie ma zastosowania wobec decyzji wydanej w trybie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie na podstawie tego przepisu ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie jest sprawą uregulowaną w art. 1 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r. Decyzja wydana w trybie art. 42 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. będąca wyłącznie formą zalegalizowania samowoli budowlanej nie może być objęta wzmocnioną ochroną trwałości takiej decyzji poprzez ograniczenie w czasie możliwość jej wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat. W stosunku do takich decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wprowadzenie 10 letniego terminu przedawnienia.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 935/23 w sprawie ze skargi H. S. i J.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2022 r. znak [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz H. S. i J. S. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/23, oddalił skargę H. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z 10 kwietnia 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zezwolił B. D. i M. D. na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podaniem z 7 października 2022 r. H. S. i J. S. (skarżący) wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB.
Decyzją z 14 grudnia 2022 r. znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 i art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: P.b.), Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) stwierdził, że ww. decyzja PINB została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie ZWINB, PINB nie dokonał ustaleń jednoznacznie potwierdzających czas dokonania rozbudowy budynku mieszkalnego oraz budowy garażu. PINB nie przeprowadził zatem w sprawie dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, to jest nie ustalił kiedy zostały zakończone samowolne roboty. Z powyższego wynika, że organ ten nie udowodnił zasadności zastosowania do spornych obiektów przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Doszło w związku z tym do naruszenia art. 67 § 1 i 2, art. 83 § 3, art. 77 § 1 i art. 79 k.p.a. ZWINB wyjaśnił również, że z uwagi na upływ 5 lat od wydania spornej decyzji, nie może stwierdzić jej nieważności z uwagi na art. 59h P.b.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 20 lutego 2023 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy ww. decyzję ZWINB. W uzasadnieniu ww. decyzji GINB stwierdził, że sporna decyzja PINB jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z zastosowanym art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB za kluczowe w sprawie przyjął oświadczenie byłej właścicielki B. [...] z 11 lipca 2014 r., która poinformowała, że budynek mieszkalny z dwoma garażami i altaną powstały przed 1975 r., co spowodowało, że w sprawie zastosowano przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Jednak PINB nie przesłuchał na tę okoliczność innych świadków i nie szukał z innych źródeł potwierdzenia informacji, kiedy dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego i budowy budynku garażowego, mimo, że posiadał sprzeczne informacje w tym zakresie. Według bowiem wyjaśnień J. S. zawartych w piśmie z 10 listopada 2014 r., rzeczony garaż "(...) był całkowicie drewniany, węższy, zgodny w obrysie z obecną mapą geodezyjną. Poprzedniemu właścicielowi ledwie mieścił się motor z przyczepą. (...) Garaż poszerzono zmieniając jednocześnie jego drewnianą konstrukcję na murowaną. (...) pani B. [...], swoim oświadczeniem może, jak twierdzi, potwierdzić jedynie stan pozostawiony przez nią w dniu sprzedaży (nieruchomości Państwu D.). Na podstawie zdjęcia z oferty sprzedaży zamieszczonej przez państwa D. w Internecie pani [...] wydała załączone do pisma oświadczenie, w którym zaprzecza, iż sprzedała garaż w jego obecnym kształcie". Tych informacji organ powiatowy w ogóle nie wziął pod rozwagę. GINB podkreślił, że zasada prawdy obiektywnej wymaga od organu aktywnego poszukiwania dowodów na wszelkie okoliczności istotne dla sprawy. W ocenie GINB, doszło zatem do rażącego naruszenia przepisów procesowych, albowiem przekłada się ono bezpośrednio na treść decyzji, a więc powoduje dokonanie błędnej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną. Organ odwoławczy przypomniał, że aby naruszenie prawa zakwalifikować jako rażące, musi ponadto być oczywiste i powodować skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem GINB, te warunki są w badanej sprawie spełnione, bowiem nie dokonano istotnych dla sprawy ustaleń, które mogły mieć wpływ na jej załatwienie. W aktach nie ma wystarczających dowodów do określenia czasu samowolnego dokonania ww. robót budowlanych, tym samym nie można wykluczyć, że mogły mieć miejsce także po wejściu w życie nowej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Naruszenie to jest oczywiste i niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Dalej GINB podniósł, że postępowanie o stwierdzenie nieważności analizowanej decyzji zostało wszczęte po wejściu w życie Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), tj. po 19 września 2020 r. W związku z powyższym, w sprawie znajduje zastosowanie art. 59h Prawa budowlanego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Mając na względzie datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (10 kwietnia 2015 r.), datę jej otrzymania przez strony postępowania (16 i 17 kwietnia 2015 r.) i brak złożenia odwołania od ww. decyzji, należy stwierdzić, że okres pięciu lat, o którym mowa w ww. przepisie art. 59h, upłynął już przed dniem wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest niemożliwe. GINB wyjaśnił, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczęto przed 19 września 2020 r. i postępowanie to nie zostało przed tym dniem zakończone, art. 59h Prawa budowlanego wprost nie znajdzie zastosowania. Wobec tego organ nie miał możliwości stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
Skargą H. S. i J. S. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 59h P.b. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędną wykładnię.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w sprawie przez organ odwoławczy.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem GINB, że sporne pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1 P.b. z 1974 r. Wydając sporne pozwolenie na użytkowanie PINB nie dokonał bowiem zdaniem Sądu zasadniczych ustaleń dotyczących określenia czasu samowolnego dokonania robót budowlanych. Słusznie zatem GINB podniósł, że tym samym nie można wykluczyć, że roboty te mogły mieć miejsce także po wejściu w życie nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a zatem, że art. 42 ust. 1 P.b. z 1974r. w ogóle nie powinien być stosowany. Ocena, że przy wydaniu ww. decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa nie jest jednak przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 59h P.b., nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przewiduje on, że w takiej sytuacji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Sąd wskazał, że art. 59h P.b. został wprowadzony do porządku prawnego mocą art. 1 pkt 48 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). W projekcie tej ustawy wyjaśniono, że "w dodanym art. 59h zaproponowano wprowadzenie terminu, po upływie którego nie będzie już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uznano, że 5 lat od dnia, w którym decyzja pozwolenia na użytkowanie stała się ostateczna, jest wystarczające na stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wzmocniona zostanie w ten sposób trwałość decyzji administracyjnej, co z punktu widzenia inwestora będzie rozwiązaniem pozytywnym". Podobne rozwiązanie wprowadzono w dodanym art. 37b P.b., dotyczącym możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W trakcie rozpatrywania ww. przedłożenia przez Senat, przedstawiciel projektodawcy wyjaśnił, że chce wprowadzenia przepisów, "które będą wprowadzać pewną stabilizację w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, aby nie można było stwierdzić nieważności takich decyzji po upływie 5 lat. Aktualnie są wzruszane nawet kilkudziesięcioletnie decyzje o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek mamy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z maja 2015 r., który mówi o pewnym zaniechaniu w tym zakresie i że w odniesieniu do rażącego naruszenia prawa brakuje w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego okresu, w jakim nie można stwierdzać nieważności, to tutaj poniekąd wychodzimy troszeczkę naprzeciw w tym zakresie. I to będzie większa gwarancja, większa stabilność w stosunku do tych rodzajów decyzji, żeby nie można było po 5 latach stwierdzić nieważności. W takiej sytuacji oczywiście będzie stosowało się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego".
W ocenie Sądu, ani z treści art. 59h ani też z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ten przepis do porządku prawnego ani nawet z przebiegu prac parlamentarnych w tym zakresie nie wynika, aby przepis ten miał dotyczyć tylko pewnej (węższej) kategorii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – jak postuluje to autor skargi. Nie ulega natomiast wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 42 ust. 1 P.b. z 1974 r. jest decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten przewidywał, że "inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej". W art. 59h P.b. nie ma w szczególności ograniczenia, które wskazywałoby, że przepis ten dotyczyć może jedynie decyzji wydawanych na podstawie art. 55 lub 59 P.b. W związku z tym, GINB prawidłowo przyjął, że decyzja wydawana na podstawie art. 42 ust. 1 P.b. z 1974 r. jest decyzją, o której mowa w art. 59h P.b.
Sąd stwierdził również, że art. 59h P.b. należy stosować do decyzji wydanych przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 19 września 2020 r. Wskazuje na to treść przepisów przejściowych ww. ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 58 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak zdaniem Sądu słusznie wskazał GINB, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nową sprawą administracyjną i skoro zostało wszczęte w reakcji na podanie skarżących z 7 października 2022 r., to bez wątpienia zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ww. ustawy. W ustawie nowelizującej brak jest również jakichkolwiek przepisów, które wykluczałyby stosowanie art. 59h P.b. do decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie. W związku z tym, wobec zasady bezpośredniego działania nowego prawa, uzasadnione było zastosowanie tego przepisu w kontrolowanym postępowaniu i stwierdzenie, że sporne pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną H. S. i J. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 59h ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym założeniu prawnym zgodnie z którym:
1. wykładnia autentyczna nieoficjalna ma bezwzględny prymat nad wszelkimi innymi rodzajami wykładni,
2. wolą ustawodawcy zgodnie z wykładnią autentyczną nieoficjalną było zastosowanie 5-cio letniego terminu na stwierdzenie nieważności wszelkich pozwoleń na użytkowanie (czyli również wydanych na podstawie art. 42 P.b. z 1974 r. oraz wydanych w trybie legalizacyjnym),
3. wykładania aft. 59h ustawy Prawo budowalne z 7 lipca 1994 r. może być dokonana z pominięciem wartości dotyczącej sprawiedliwości materialnej decyzji administracyjnych oraz zapewnienia przez nie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego;
4. pojęcia "decyzja o pozwoleniu na użytkowanie" użytego w art. 59h ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. nie należy ograniczyć do znaczenia nadanego mu przez art. 55 i 59 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. i rzekomo można je rozszerzyć na pojęcie "pozwolenia na użytkowanie" użyte w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. oraz na decyzje wydane w trybie legalizacyjnym;
5. do decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie wydanej przed wejściem w życie art. 59h ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. należy jakoby stosować ten artykuł,
6. pojęcia "postępowanie" i "sprawa" są tożsame.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona) i uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie dowodu z opinii znajdującej się na załączonej płycie CD na okoliczność zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego spowodowanego decyzją z 10 kwietnia 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc kasację zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w ocenie NSA, zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była decyzja organów nadzoru budowlanego podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak [...], którą w trybie art. 42 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. udzielono B. i M. D. zezwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego, wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] [...] [...] w [...], na terenie dz. [...], bez pozwolenia na budowę. Z analizy akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 10 kwietnia 2015r. wszczęte zostało wnioskiem skarżących z dnia 7 października 2022 r. Rozstrzygnięciem ostatecznym z dnia 20 lutego 2023 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2022 r. stwierdzającą, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a., że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak [...], została wydana z naruszeniem prawa.
W ramach postępowania rozpoznawczego organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż sporna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z zastosowanym art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niemniej jednak, jak zaznaczono, postępowanie o stwierdzenie nieważności analizowanej decyzji zostało wszczęte po wejściu w życie Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), tj. po 19 września 2020 r. W związku z powyższym w sprawie znajduje zastosowanie art. 59h Prawa budowlanego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Mając na względzie datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (10 kwietnia 2015 r.), datę jej otrzymania przez strony postępowania (16 i 17 kwietnia 2015 r.) i brak złożenia odwołania od ww. decyzji, stwierdzono, że okres pięciu lat, o którym mowa w ww. przepisie art. 59h, upłynął już przed dniem wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem stwierdzenie nieważności ww. decyzji było niemożliwe. Dlatego też zastosowano konstrukcję prawną z art. 158 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego w powyższym zakresie, natomiast skarga kasacyjna kwestionuje ten pogląd zarzutem błędnej wykładni art. 59h ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w szczególności podnosząc, iż w sprawie tej Sąd przyjął błędne założenie, iż zastosowanie 5 letniego terminu w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności decyzji odniesiono do wszystkich pozwoleń na użytkowanie czyli również wydanych na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w trybie legalizacyjnym.
Zdaniem NSA powyższy zarzut wniesionego środka odwoławczego jest usprawiedliwiony.
Przede wszystkim niesporna w realiach tej sprawy pozostaje okoliczność, iż po wykonaniu przez B. i M. D. obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 października 2014 r. zobowiązującego do przedstawienia wymaganych dokumentów mających na celu doprowadzenie zrealizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji w postaci wybudowania budynku garażowego oraz rozbudowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, ww. organ podjął decyzję w trybie art. 42 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o udzieleniu zezwolenia na użytkowanie rozbudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego na ww. nieruchomości.
Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Są to art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.- patrz wyrok z dnia 10 czerwca 2020 r. II OSK 3929/19. Przepis art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywał zatem obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Zatem w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 tej ustawy z 1974r., powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co następowało właśnie w trybie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wydanego na podstawie wskazywanego art. 42 ust. 1 i taki przypadek legalizacji samowoli budowlanej nastąpił poprzez wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 kwietnia 2015 r.
Z kolei przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przewidywały dwa sposoby zakończenia procesu inwestycyjnego - poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 54 i 55 Prawa budowlanego z 1994 r.), przy czym zasadą było zawiadomienie o zakończeniu budowy, zaś przepis art. 55 tej ustawy precyzował enumeratywnie wymienione tam inwestycje, które wymagały pozwolenia na użytkowanie (art. 59). Realizacja wymagań wynikających z tych przepisów ustawy Prawo budowlane pozostawała skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane legalnie, tj. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę.
Do dnia 19 września 2020 r. przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulowały stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę i użytkowanie. Kwestie te rozstrzygano w oparciu o przepisy Działu II rozdział 13 przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym przepis art. 156 § 2 k.p.a., w którym przewidziano 10 letni termin przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, nie odnosił się do decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
Jednakże nastąpiła zmiana zarówno w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r. po 19 września 2020 r. jak i przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego po 16 września 2021 r. co do kwestii przedawnienia orzekania w sprawach stwierdzania nieważności decyzji.
Przepis art. 59h ustawy Prawo budowlane został dodany przez art. 1 pkt 48 ustawy z 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z mocą od 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 156 § 2 zmieniony został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U.2021.1491) zmieniającej nin. ustawę z dniem 16 września 2021 r. a tam przyjęto, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Z kolei norma intertemporalna art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stanowiła, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
W orzecznictwie NSA, patrz wyrok z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. II OSK 304/21, przyjęto, że przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu określonym nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. mają zastosowanie także do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Argumentowano, że: "Stosowanie tego przepisu w tych sprawach nie zostało wyłączone przez międzyczasowy art. 25 ustawy z dnia 18 marca 2020 r. z tego powodu, że zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy «do spraw uregulowanych ustawą». Tryby nadzwyczajne uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym wypadnie, że także późniejsza ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nowelizująca art. 156 § 2 i wprowadzająca nowy art. 158 § 3 k.p.a. jako zasadę przyjęła, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 16 września 2021 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą". Stanowisko to podzielono również w wyroku NSA z dnia 11 października 2023 r. II OSK 1155/22 gdzie zaakcentowano, iż skoro ustawodawca zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na budowę/użytkowanie i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na budowę/użytkowanie pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. NSA opowiedział się przy tym za taką wykładnią art. 25 nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r., która zakłada, do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [czyli Prawo budowlane]" nie zalicza się spraw o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Te zostały bowiem bazowo uregulowane w k.p.a. Poglądy wyżej wyrażane w orzecznictwie NSA są w pełni aprobowane przez skład orzekający w tym postępowaniu.
Przy czym w tej sprawie zasadnicze znaczenie dla prawidłowości jej rozstrzygnięcia ma zagadnienie prawne czy przepis art. 59h ustawy Prawo budowlane nie pozwalający na stwierdzenie nieważności po 5 latach od uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w świetle przepisu intertemporalnego art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, powinien mieć zastosowanie do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie podjętych w trybie art. 42 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii ma wyjaśnienie zawartego w przepisie art. 25 ustawy zmieniającej stwierdzenia "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1" bowiem wobec tych spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Analiza ustawy z 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w jej art.1 z którego wynika, iż "W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany", nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że przepisy tej ustawy zmieniającej dotyczą wyłącznie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w żadnym wypadku nie mogą odnosić się do innych ustaw Prawo budowlane, w tym do tej z 1974 r.
Niewątpliwie z dalszych przepisów tej ustawy z 13 lutego 2020 r. w szczególności w zakresie wprowadzonych w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. zmian dotyczących kwestii związanych z pozwoleniem na użytkowanie (patrz art. 1 od pkt 43 - 48 ) wynika, iż odnoszą się one wyłącznie do takiego użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2. Procedura zmierzająca do udzielenia pozwolenia na użytkowanie przewidywała w tym zakresie również przeprowadzenie obowiązkowej kontroli budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. To do takiej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymaganej art. 55 i 59 Prawa budowlanego, podjętej właśnie po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z pozwoleniem, przewidziano ochronę jej trwałości wprowadzając normę art. 59h. Inne przypadki udzielonego pozwolenia na użytkowanie nie są objęte tym przepisem.
Takim innym przypadkiem kiedy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzja wydawana w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w której organ stosownie do art. 51 ust. 4c tej ustawy nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Takie pozwolenie na użytkowanie nie jest jednak decyzją, w której zastosowanie znajdują przepisy art. 55 i 59 omawianej ustawy, a jest to przede wszystkim decyzja kończąca postępowanie naprawcze, co należy uznać za dodatkową sankcję za nieprzestrzeganie przepisów Prawa budowlanego a taka decyzja również nie jest objęta przepisem art. 59h.
Stąd decyzja kończąca postępowanie legalizacyjne wobec popełnionej samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie może być objęta regulacją art. 59h znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku.
Należy jednoznacznie podkreślić, iż przepis art. 59h ustaw Prawo budowlane z 1994 r. nie ma zastosowania wobec decyzji wydanej w trybie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie na podstawie tego przepisu ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie jest sprawą uregulowaną w art. 1 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r. Decyzja wydana w trybie art. 42 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. będąca wyłącznie formą zalegalizowania samowoli budowlanej nie może być objęta wzmocnioną ochroną trwałości takiej decyzji poprzez ograniczenie w czasie możliwość jej wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat. W stosunku do takich decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wprowadzenie 10 letniego terminu przedawnienia.
Należy zauważyć, że skoro przepis art. 59h ustawy Prawo budowlane wprowadza istotne odstępstwo od możliwości stwierdzania nieważności wszelkich decyzji administracyjnych zgodnie z art. 156 k.p.a., który generalnie umożliwia dokonanie tego w ciągu 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, to skrócenie tego terminu do 5 lat w art. 59h winno odnosić się wyłącznie do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanych w postępowaniu zakończonym decyzją w trybie art. 55 i 59 Prawa budowlanego, bowiem tylko taka decyzja przyspieszy stabilizację prawną inwestora działającego legalnie.
Z tych powodów, wobec przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 59h ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, należało w uwzględnieniu skargi kasacyjnej uchylić zaskarżony wyrok.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07). W tej sprawie jednak taki wniosek został zgłoszony w kasacji przez skarżących i okazał się uzasadniony, albowiem Sąd pierwszej instancji zaaprobował wadliwy pogląd organów administracji, iż decyzja wydana w trybie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest decyzją, o której mowa w art. 59h Prawa budowlanego z 1994 r., stąd należało uchylić zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznać skargę. A ta z kolei zasługiwała na uwzględnienie bowiem w realiach tej sprawy nie było podstaw prawnych do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 158 § 2 k.p.a. albowiem decyzja wydawana w trybie art. 42 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie jest decyzją o jakiej mowa w art. 59h ustawy Prawo budowlane.
Dlatego też uchylając zaskarżony wyrok rozpoznano skargę i uznano, że podjęte w sprawie decyzje o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego art. 59h ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 182 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego jak i poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie.
Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.