II OSK 441/23

II OSK 441/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 863/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-26
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 457
art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 i ust. 4, art. 27 ust. 1 i ust. 1a
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 106 § 4, art. 107 § 3, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant: Inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 863/22 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 marca 2022 r. nr DOP-WOŚ.414.2.2022.3.DT w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 863/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 marca 2022 r., DOP-WOŚ.414.2.2022.3.DT w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej.
T. S.A. z siedzibą w K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 23 ust. 3 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 457, z późn. zm.; dalej: "Ustawa o obszarach morskich" lub "u.o.m."), względnie art. 27 ust. 1, art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich oraz art. 59—60 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1050, dalej: "Ustawa offshore"), przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy postanowienie II Instancji, oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie I Instancji, wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie II Instancji, a ewentualnie także postanowienie I Instancji;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej, "k.p.a."), przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji będzie prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (dalej: PSZW) lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wskazania w części faktycznej uzasadnienia postanowienia II instancji dowodów, potwierdzających fakty, na których Minister oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji organu i przesłanek wydania Postanowienia II Instancji;
4. naruszenie art. 151 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie Skargi, mimo istnienia podstaw do tego, by Skargę uwzględnić, bowiem postanowienie II Instancji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie I Instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 106 § 4, art. 107 § 3, art. 126 k.p.a., a także art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 23 ust. 3 pkt. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich).
II. Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt. 2 i 3 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającą przyczyną odmowy wydania UUUK jest możliwość wystąpienia zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej, tudzież bezpieczeństwa państwa, nie zaś jego wystąpienie w konkretnym przypadku, a ponadto, że UUUK ma służebny charakter względem PSZW, w efekcie czego wydanie Uzgodnienia na rzecz Skarżącego, mogłoby spowodować ryzyko zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa, polegającego na uniemożliwieniu budowy morskich farm wiatrowym innym potencjalnym inwestorom;
względnie, na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione:
2. naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich, przez zaniechanie ich zastosowania i przyjęcia, że w sytuacji, gdy Minister uznał, iż uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek otrzymania UUUK, powinien był wydać pozytywną opinię wraz ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania PSZW;
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 i ust. 4 oraz art. 27 ust. 1 i ust. 1a u.o.m., dokonał właściwej oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ współdziałający"), którym utrzymano w mocy postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 21 grudnia 2021 r. negatywnie opiniujące wniosek T. S.A. (dalej: "Spółka", "skarżąca Spółka") o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w akwenie 14.E.2.
Dla oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, podstawowe znaczenie ma wskazanie charakteru prawnego postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowej.
Mianowicie Minister Klimatu i Środowiska w podstawie prawnej postanowienia z 21 grudnia 2021 r. powołał art. 106 § 5 k.p.a. i art. 27 ust. 1 u.o.m., zgodnie z którym Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej wydaje decyzję w sprawie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej (dalej: "UUUK") po zasięgnięciu opinii ministrów właściwych m.in. do spraw energii, gospodarki, klimatu, środowiska.
W świetle wymienionych przepisów decyzja UUUK wydawana jest "po zasięgnięciu opinii" właściwych ministrów, co oznacza, że ustawodawca wprowadził w tym postępowaniu niewiążącą formę współdziałania organu, przewidzianą w art. 106 § 1 k.p.a.
Przepisy ustawy o obszarach morskich nie zawierają regulacji wskazujących, że wymóg współdziałania organów w trybie art. 27 ust. 1 tej ustawy miałby przybrać inną formę niż wyrażenie opinii w drodze postanowienia przed wydaniem decyzji UUUK.
W myśl art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, w zależności od tego, czy zajęcie stanowiska następuje w formie opinii lub zgody (uzgodnienia), to różna jest moc wiążąca tych działań właściwego organu. Opinia bowiem w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne. Wskazuje się zwłaszcza, że opinia udzielana w trybie art. 106 k.p.a., jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie. Z kolei wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym (zob. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opubl. Lex 2024, komentarz do art. 106 k.p.a.; wyrok NSA w Warszawie z 13 października 1997 r. II SA 203/97 ONSA1998/4 poz. 120).
Z kolei w uzasadnieniu uchwały NSA w Warszawie z 15 lutego 1999 r. OPK 14/98, ONSA 1999/3, poz. 80, stwierdzono między innymi, że: "Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organy. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa".
Uwzględniając powyższe uwagi należało przyjąć, że przepis art. 27 ust. 1 u.o.m. wprowadził obowiązek uzyskania od właściwych ministrów opinii, które nie są wiążące dla organu wydającego decyzję UUUK.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że na niewiążący charakter opinii wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 maja 2022 r. III OSK 4007/21, w odniesieniu do podobnej regulacji zawartej w art. 23 ust. 2 u.o.m., stanowiącej o opiniowaniu wniosku o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację oraz warunki wykorzystania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (dalej: PSZW). Tym samym Skład orzekający nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2025 r. II OSK 1833/22.
Zauważyć przy tym trzeba, że chociaż w rozpoznawanej sprawie niewiążący charakter opinii nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany, to jednak przytoczona w jej uzasadnieniu argumentacja nie jest w pełni adekwatna do takiej właśnie formy współdziałania Ministra Klimatu i Środowiska. Trudno bowiem przyjąć, że stanowisko organu opiniującego – wyrażane w formie niedecyzyjnej – powinno odpowiadać takim wymogom proceduralnym, jakie przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tj. wymogom odnoszącym się do decyzji.
Zgodzić się zatem należało z Sądem Wojewódzkim, że przy kontroli zaskarżonego postanowienia należało uwzględnić specyfikę postępowania, w ramach którego Minister opiniował przedmiotowe przedsięwzięcie pod kątem bezpieczeństwa energetycznego państwa.
Podkreślenie wymaga to, że ramy dla wymaganego w tej sprawie opiniowania wyznaczone zostały przez przepisy art. 27 ust. 1a w zw. z art. 23 ust. 4 u.o.m. stanowiące, że organy opiniujące wymienione w art. 27 ust. 1 u.o.m. wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w art. 23 ust. 3 lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w odpowiednio stosowanym art. 23 ust. 5.
Z uwagi na zakres działania Ministra Klimatu i Środowiska, wyraził on w przedmiotowej sprawie stanowisko uwzględniające bezpieczeństwo energetyczne kraju w kontekście zagrożeń dla interesu gospodarki narodowej (pkt 2) oraz zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa (pkt 3).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano, jako przepisy odrębne, art. 12 i art. 13 ustawy Prawo energetyczne, które wskazują na kompetencje Ministra Klimatu i Środowiska do oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie wpływu na bezpieczeństwo energetyczne, będące elementem bezpieczeństwa i obronności państwa.
Nadto Minister zaznaczył, że oceny wpływu wnioskowanej inwestycji na bezpieczeństwo energetyczne dokonał w oparciu o cele określone w Polityce Energetycznej Polski do 2040 r. (dalej: PEP2040), a więc dokument strategiczny, wyznaczający kierunki i cele rozwoju m.in. morskiej energetyki wiatrowej w Polsce.
Słusznie zaakcentowano w postanowieniu, że jakkolwiek PEP2040 nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, to jednak jest to dokument, którym Minister kieruje się realizując swoje ustawowe kompetencje, w tym m.in. wydając opinie w sprawach wniosków o wydanie decyzji UUUK.
W doktrynie wskazuje się, że przewidziana w Prawie energetycznym polityka energetyczna państwa ma być dokumentem stanowiącym podstawę do podejmowania działań również nazwanych polityką energetyczną państwa, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, wzrostu konkurencyjności gospodarki i jej efektywności energetycznej, a także ochrony środowiska. Jednocześnie przyjmuje się, że dokument określający politykę energetyczną państwa (PEP) jest aktem obowiązującym wewnątrz aparatu administracji (zob. System Prawa Administracyjnego Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H. Beck INPPAN, Warszawa 2012, str. 208).
Z kolei w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, minister jako członek Rady Ministrów realizuje politykę ustaloną przez Radę Ministrów. Oznacza to, że Minister Energii (aktualnie Minister Klimatu i Środowiska) był zobligowany do uwzględnienia przy wydawaniu opinii w trybie art. 23 ust. 2 u.o.m. dokumentów Polityki energetycznej Polski (PEP30) i Krajowego Planu Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych – KPD (por. ww. wyrok z 31 maja 2022 r. II OSK 4007/21).
W świetle przytoczonych uwarunkowań uprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji realizując określoną politykę wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych. W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej, ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa, co nie byłoby do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władz. Ponadto słusznie Sąd Wojewódzki zaakcentował, że Minister wydając w sprawie opinię kierował się kryteriami wysoce ocennymi, pozostającymi w związku z polityką państwa w dziedzinie energetyki, aczkolwiek mylnie utożsamił to z przypadkiem administracyjnego aktu uznaniowego.
Niewątpliwie jednak poza merytoryczną weryfikacją pozostawały ustalenia organu wyrażone w postanowieniach w związku z kwestiami m.in. ekonomicznymi wynikającymi z PEP2040. Podobnie nie podlegały sądowej ocenie wnioski organu oparte na specjalistycznej wiedzy z zakresu praktyki inżynierskiej oraz standardów technicznych, powołanych w zaskarżonym postanowieniu.
Fakt, że organ przy opiniowaniu kierował się wiedzą specjalistyczną związaną z jego kompetencjami i zadaniami, nie oznacza, iż miał obowiązek wskazania w tym zakresie dowodów, opracowań, analiz – jak błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej.
Pamiętać bowiem należy, że wymóg opiniowania wniosku przez danego Ministra wynika właśnie z tego, że jest to organ wyspecjalizowany w określonej dziedzinie, a w niniejszej sprawie – w dziedzinie energetyki. Okoliczność, że częściowo ustalenia organu opierały się na wiedzy specjalistycznej nie może być postrzegana jako wada podjętych postanowień.
Zaznaczyć bowiem trzeba, że Minister w obu wydanych postanowieniach w sposób rzetelny i wyczerpujący przedstawił podstawę faktyczną i prawną zajętego stanowiska.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Minister nie ograniczył się tylko do powołania w postanowieniach Polityki energetycznej Polski (PEP2040), lecz dokonał szeregu ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie.
Mianowicie Minister wskazał na informacje zawarte w ogólnodostępnym Systemie Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej (SIPAM) oraz w planie zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej przyjętych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. Ponadto w postanowieniach przytoczono niesporne ustalenia wynikające z akt sprawy. W szczególności w postanowieniu z 21 grudnia 2020 r. wskazano, że według treści wniosku inwestycja będzie obejmowała budowę zewnętrznej infrastruktury przesyłowej w obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej RP, składającej się z systemu podmorskich kabli energetycznych (kabli eksportowych) zagłębionych w dnie morskim, która ma służyć przesyłowi na ląd energii elektrycznej wytworzonej w planowanej do budowy przez T. S.A. morskiej farmy wiatrowej. Jednocześnie organ stwierdził, że na skutek złożonego odrębnie wniosku Spółka T. S.A. nie uzyskała pozwolenia (PSZW), a zatem nie może wskazać z której morskiej farmy wiatrowej oraz z jakiego jej punktu będzie wyprowadzana infrastruktura przesyłowa. Organ zauważył również, że Spółka jest jednym z wielu podmiotów, które dopiero ubiegają się o wydanie PSZW dla morskich farm wiatrowych w obszarze 14.E.2, tak więc nie można domniemywać, że to pozwolenie uzyska.
Z kolei w postanowieniu z 15 marca 2022 r. organ zwrócił uwagę na fakt, że według praktyki inżynierskiej oraz standardów technicznych (np. DNVGL-ST-0359) dobór optymalnej kablowej linii eksportowej możliwy jest wyłącznie po określeniu mocy elektrycznej, która będzie wyprowadzana z morskiej farmy wiatrowej, tymczasem wnioskodawca nie tylko nie sprecyzował planowanej mocy morskiej farmy wiatrowej, ale również pozostawił otwarty katalog morskich farm wiatrowych, z których planowane byłoby wyprowadzenie mocy.
W takich okolicznościach sprawy uprawnione było wnioskowanie Ministra, że wydanie UUUK zanim wydane zostaną PSZW stworzy realne zagrożenie ograniczenia możliwości wyprowadzania mocy z morskich farm wiatrowych przez inwestorów, którzy uzyskają PSZW. Jako przekonujące należało uznać także dalsze argumenty organu wskazujące, że w razie wcześniejszego wydania UUUK, inwestor uzyskujący później PSZW może zostać zmuszony do poprowadzenia kabla mniej efektywną trasą lub wykupu pozwoleń na układanie i utrzymanie kabli lub urządzeń do wyprowadzania mocy, co mogłoby zwiększyć koszty inwestycji, a w konsekwencji zwiększyć koszty wytwarzania energii, ale też doprowadzić do zaniechania przez wytwórców realizacji określonych projektów.
Przedstawione potencjalne negatywne skutku sytuacji, w których wnioski PUUK i UUUK są składane w oderwaniu od PSZW dla morskich farm wiatrowych, pozwalały organowi na stwierdzenie, że może to prowadzić do niezrealizowania celów PEP2040, a w konsekwencji zagrozić bezpieczeństwu energetycznemu.
Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił pojęcia bezpieczeństwa energetycznego oraz zagrożenia tego bezpieczeństwa, wynikające z art. 3 pkt 16 i art. 11 ustawy Prawo energetyczne.
Podkreślić należy, że Minister w sposób logiczny wywiódł, iż ryzyko wystąpienia negatywnych skutków dla bezpieczeństwa energetycznego nie pozwalało mu pozytywnie zaopiniować przedmiotowego wniosku.
W takim stanie sprawy uzasadnione było zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki stanowiska organu, zgodnie z którym wydanie wnioskowanej decyzji (UUUK) w sytuacji, gdy PSZW nie zostało jeszcze w ogóle udzielone, zagraża bezpieczeństwu energetycznemu państwa, albowiem stwarza ryzyko blokowania lub opóźnienia procesu pozyskiwania energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych.
Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że w sprawie nie wystąpiły uchybienia proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sposób całkowicie nieuprawniony zarzucono w skardze kasacyjnej ogólnikowość przytoczonych przez organ stwierdzeń i argumentów, podczas gdy w obu postanowieniach zaprezentowano rzetelną analizę istotnych okoliczności faktycznych w kontekście mających w sprawie zastosowanie regulacji prawnych. W szczególności chybiony jest zarzut wskazujący na abstrakcyjny oraz zgeneralizowany charakter oceny zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz dla interesu gospodarki narodowej. Tymczasem Minister prawidłowo zidentyfikował okoliczności determinujące wymienione zagrożenia, wykazując logicznie negatywne skutki dla bezpieczeństwa energetycznego państwa w razie wydania wnioskowanej decyzji.
Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 4, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. (zarzuty z punktów I.2, 3 i 4 skargi kasacyjnej).
Nie zasługiwały na uwzględnienie również pozostałe zarzuty koncentrujące się na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 1 i 1a i art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 u.o.m. oraz art. 59-60 Ustawy offshore (punkty I.1, 4, II.1, 2 skargi kasacyjnej).
Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że wymienione przepisy prawa materialnego nie zostały przez organ naruszone.
W uzasadnieniu wyroku trafnie wywiedziono, że przepisy ustawy nie przewidują instrumentów prawnych, które zagwarantowałyby, że w sytuacji, w której inny podmiot niż uprawniony z UUUK otrzyma pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp, nastąpi szybkie połączenie wybudowanej następnie elektrowni wiatrowej z lądowym systemem przesyłowym. Jest to jedna z licznych wad ustawy o obszarach morskich, która nie rozstrzyga w sposób jednoznaczny relacji postępowań dotyczących UUUK oraz PSZW. Jeżeli jednak chodzi o zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, w tym bezpieczeństwa energetycznego, obowiązywanie niejasnego stanu prawnego nie może skutkować wyborem wykładni najkorzystniejszej dla strony (argumentum ex art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a.).
Wskazać ponadto należy, że nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż w sprawie założono ziszczenie się skrajnego scenariusza polegającego na braku porozumienia między potencjalnym właścicielem instalacji wyprowadzającej moc a potencjalnym właścicielem morskiej farmy wiatrowej, podczas gdy należało uwzględnić opcję, w której zainteresowane podmioty, działając racjonalnie, zawierać będą umowy w zakresie przeniesienia własności instalacji wyprowadzającej moc, bądź umożliwiającej jej wykorzystanie do wyprowadzenia mocy z farmy wiatrowej w inny sposób.
Skoro obowiązkiem Ministra było zaopiniowanie wniosku z perspektywy bezpieczeństwa energetycznego oraz celów PEP2040, to zrozumiałe jest, że w swej analizie nie ograniczył się tylko do korzystnych wariantów działania podmiotów dysponujących UUUK i PSZW, lecz uwzględnił sytuacje, gdy brak odpowiednich porozumień i umów stworzy ograniczenia możliwości wyprowadzania mocy z morskich farm wiatrowych przez inwestorów, którzy uzyskają PSZW.
Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniach wydanych postanowień organ szeroko rozważył różne warianty wynikające z relacji UUK i PSZW, także biorąc pod uwagę regulacje ustawy offshore.
Dlatego trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że przedstawione przez Ministra obawy co do ryzyka blokowania lub utrudniania rozwoju farm wiatrowych są uzasadnione.
Wyprowadzonych przez organ i Sąd wniosków nie mogły podważyć argumenty strony skarżącej oparte na jej celach biznesowych oraz przekonaniu o możliwych porozumieniach pomiędzy uprawnionym z tytułu UUUK a podmiotem (podmiotami) dysponującym PSZW.
Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Minister wykazał w wydanych postanowieniach wystąpienie okoliczności stanowiących realne zagrożenie dla realizacji celów PEP2040 oraz rozwoju morskich farm wiatrowych.
W rezultacie na akceptację zasługiwało stanowisko organu, że pozytywne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku mogłoby skutkować obniżeniem bezpieczeństwa energetycznego kraju, a tym samym wystąpiło w sprawie zagrożenie zarówno dla bezpieczeństwa i obronności państwa, jak również dla interesu gospodarki narodowej (art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 u.o.m.).
Stwierdzenie przez organ przesłanek warunkujących wydanie negatywnej opinii wykluczało tym samym wydanie w sprawie pozytywnej opinii z ustanowionym warunkiem w postaci uzyskania przez wnioskodawcę PSZW dla akwenu 14.E.2.
Niezależnie od oceny wyrażonej w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki należy dodać, że w dużej mierze argumenty przytoczone w skardze kasacyjnej są nieadekwatne, gdyż dotyczą możliwości określenia w decyzjach wskazanego warunku. Jak zaznaczono na wstępie wyrażona w sprawie opinia nie ma charakteru wiążącego, a organ rozpoznający sprawę merytorycznie powinien rozważyć argumenty przedstawione przez organ współdziałający i dokonać ich swobodnej oceny, także w kontekście art. 27 ust. 1a w zw. z art. 23 ust. 5 u.o.m.
Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
11