II OSK 440/22

II OSK 440/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1221/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
61 a § 1  art. 61a par. 1 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1221/21 w sprawie ze skargi S. Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2021 r. nr 593/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1221/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Ż. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 29 maja 2021 r., nr 593/21 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrołęce (dalej jako "PINB") nr 46/2021 z 16 marca 2021 r. (pkt I) zasądził od WINB na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 19 lutego 2021 r. do PINB wpłynęło pismo S. Ż. będące zawiadomieniem o naruszeniu prawa budowlanego oraz wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "samowoli budowlanej w postaci strzelnicy myśliwskiej, zlokalizowanej w miejscowości S., ul. [...]".
PINB postanowieniem nr 46/2021 z 16 marca 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie dotyczącej strzelnicy z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Zdaniem organu wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Uzasadniając powyższe organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca jest właścicielem działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości S., gmina O. Najbliżej przedmiotowej strzelnicy znajduje się działka nr ewid. [...] zlokalizowana na południowy - wschód w stosunku do działek, na których znajduje się strzelnica myśliwska. Odległość tej działki w linii prostej od najdalej wysuniętego punktu działki wchodzącej w skład strzelnicy działki ew. nr [...] w kierunku południowo - wschodnim, wynosi ok. 355 m, a znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego S. Ż. - ok. 360 m. Organ podkreślił, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. z dnia 30 czerwca 2006 r. nie zaprojektowano żadnych stref ochronnych rozciągających się poza granice terenu strzelnicy, co oznacza, że oddziaływanie strzelnicy jako obiektu budowlanego znajduje się w granicy działek, na których została wybudowana. PINB podkreślił także, że skarżący nie wykazał indywidualnego interesu prawnego dotyczącego strzelnicy myśliwskiej.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 61a, art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej jako "pr. bud.").
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego WINB, postanowieniem nr 593/21 z 29 maja 2021 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z 16 marca 2021 r.
W uzasadnieniu WINB stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w omawianej sprawie była zasadna, jednak jej podstawą było zaistnienie w sprawie "innych uzasadnionych przyczyn", w związku z czym brak było podstaw do badania posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego w sprawie objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania.
Organ drugiej instancji podkreślił, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Stąd, zdaniem organu drugiej instancji, organ administracji publicznej bada wniosek o wszczęcie postępowania w ściśle określonym zakresie. Omawiany przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Są to przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. sytuacje, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka ma charakter przedmiotowy i pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których zalicza się m.in. sytuacje, w których przepis szczególny wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na wniosek.
WINB wskazał również, że przepisy dotyczące postępowania naprawczego oraz postępowania legalizacyjnego, umiejscowione zostały w rozdziale 5a pr.bud. Przepisy te zostały dodane przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 pr. bud. postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się z urzędu. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują kwestię uprawnień do wszczynania postępowania.
W ocenie WINB art. 53a pr. bud. stanowi wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Przepis ustawy Prawo budowlane zawiera bowiem normę, według której postępowania legalizacyjne i naprawcze (art. 48 - 51 pr. bud) wszczyna się wyłącznie z urzędu, a zatem nie można ich wszcząć na wniosek podmiotu prywatnego, nawet jeśli ma status strony. W związku z tym, zgodnie 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis nie określa katalogu okoliczności, które mogą być uznane za "inne uzasadnione przyczyny". Tego rodzaju oczywista przeszkoda zachodzi również, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu.
WINB podkreślił również, że we wniosku skarżącego z 19 lutego 2021 r. podnoszono okoliczności dotyczące samowolnej budowy strzelnicy myśliwskiej oraz samowolnego użytkowania ww. obiektu budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia powyższa kwestia jest już przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w tej sprawie, co również stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, pismem z 17 maja 2021 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. Organowi drugiej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia postanowienia w części i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na to, że nie miał on w toczącym się postępowaniu przymiotu strony;
2) art. 7, art. 61, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: z treści odwołania do WINB jasno wynika, że po otrzymaniu od PINB postanowienia nr 47/2021 miał on świadomość prowadzenia przez organ postępowania z urzędu, w związku z powyższym już nie wnosił o wszczęcie nowego postępowania, a jedynie o dopuszczenie go do prowadzonego z urzędu postępowania w charakterze strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1221/21 uwzględnił skargę.
Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie legalności strzelnicy położonej w miejscowości S., gmina O., była co najmniej przedwczesna, a wykładnia przepisów prawa przyjęta przez organy nadzoru budowlanego jest błędna, a więc wadliwe są również rozstrzygnięcia.
Sąd zidentyfikował dwie tezy przyjęte przez organ pierwszej instancji. PINB przyjął, że skarżący żąda sprawdzenia legalności budynków (budowli) strzelnicy, a zatem powinien wykazać, że budynek na działce skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania zabudowań strzelnicy zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. (teza nr 1). Skoro zatem budynek mieszkalny należący do skarżącego położony jest w odległości ok. 355 m od najbliższej granicy działek strzelnicy, to należało przyjąć - jak twierdził PINB - że nie zostały naruszone żadne przepisy prawa materialnego (tu: budowlanego), które mogłyby uzasadniać żądanie wszczęcia postępowania przez PINB. Konsekwentnie, PINB uznał, że skoro skarżący jako wnioskodawca nie ma interesu prawnego, to powinien być zastosowany art. 61a k.p.a. Żądanie zostało bowiem "wniesione przez osobę nie będącą stroną". W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej miał obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (teza nr 2).
Odnośnie tezy drugiej Sąd zauważył, że w świetle orzecznictwa sądów art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, czyli gdy okoliczności prawne jednoznacznie wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem ich ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu.
Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego w sprawie, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, uzasadniły twierdzenia o braku po stronie skarżącego interesu prawnego odwołując się do przepisów ustawy Prawo budowlane zawierających nieostre wyrażenia językowe (np. obszar oddziaływania), a także do przepisów o warunkach technicznych, których zastosowanie - z uwagi na takie niezwykłe skutki działania strzelnicy jak zasięg wystrzeliwanych kul - sugerował raczej przyjęcie przeciwnego stanowiska. Organy administracji miały pominąć fakt, że w rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie wykluczały wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego, co wykazał organ pierwszej instancji wszczynając i prowadząc (nota bene przez ponad dwa lata) postępowanie z urzędu.
Ponadto Sąd wskazał, że błędna była także teza pierwsza przyjęta przez organy administracji publicznej. Organy nadzoru budowlanego dokonały redukcji żądania skarżącego do domagania się wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. (lub - czego PINB nie pisze wprost) art. 49b pr. bud. Tymczasem żądanie skarżącego odnosiło się do pozwolenia na użytkowanie strzelnicy. Należało więc zbadać interes prawny skarżącego w kontekście art. 59 pr. bud.
Sąd stwierdził także, że nie można wykluczyć, że żądanie skarżącego skierowane do organu nadzoru budowlanego powinno być zinterpretowane jeszcze w inny, odmienny sposób, niż to uczyniono w kontrolowanych rozstrzygnięciach. Istotne argumenty skarżącego odnoszą się do zagrożenia kulami i śrutem docierającymi do terenu jego domu mieszkalnego. Uprawdopodobnione jest więc twierdzenie, że skarżący zarzuca właścicielowi i zarządcy strzelnicy, że mamy do czynienia z takim użytkowaniem obiektu budowlanego, które powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego oraz jego rodziny. W takim przypadku należało sprawdzić, czy organ nie powinien wszcząć postępowania na podstawie art. 66 pr. bud.
Sąd przywołał przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych na potwierdzenie, że w razie wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania organ winien wezwać stronę do jego skonkretyzowania należycie i wyczerpująco informując przy tym wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Sąd stwierdził także, że nietrafny jest argument organu drugiej instancji, że o odmowie wszczęcia postępowania przesądza art. 53a ust. 1 pr. bud. Przepis ten (w brzmieniu ustalonym ustawą z 13 lutego 2020 r.) wskazuje bowiem, że postępowania legalizacyjne i naprawcze przewidziane w art. 48 - 52 pr. bud. wszczyna się z urzędu. Zdaniem Sądu prowadzenie postępowania nadzorczego z urzędu nie wyklucza udziału w nim innych stron postępowania niż inwestor.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie przy uznaniu przez NSA istnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. organ drugiej instancji wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie:
1) naruszenie przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego
niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że mimo jego jednoznacznego brzmienia, możliwe jest wszczęcie postępowania, prowadzonego na podstawie przepisów Rozdziału 5a Prawa budowlanego - na wniosek strony;
2) naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. (rozumianego jako przepis prawa
materialnego w rozumieniu przepisów p.p.s.a.) poprzez uznanie za wadliwą odmowę wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu, mimo ustalenia przez organy, że z uwagi na przedmiot postępowania i wyraźny wymóg prowadzenia go nie na wniosek, lecz z urzędu, konieczne jest zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania na wniosek strony.
Dodatkowo na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:
1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) w/w ustawy w zw. z art. 61 a § 1
k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia naruszenia przez organy dyspozycji przepisu postępowania, mimo wystąpienia okoliczności w postaci wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez stronę w sprawie, w której, zgodnie z przepisem prawa materialnego, postępowanie może być prowadzone i wszczęte jedynie z urzędu;
2) naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny
postępowania organów poza granicami sprawy, która została rozstrzygnięta jedynie w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej obiektu strzelnicy myśliwskiej zlokalizowanej miejscowości Stepna-Michałki, zaś Sąd dokonał oceny w zakresie ewentualnego postępowania z art. 59 Prawa budowlanego oraz art. 66 Prawa budowlanego, o czym organy w niniejszej sprawie nie rozstrzygał.
Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.
Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 53a ust. 1 ustawy - Prawo budowalne w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji wskazał na możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego dotyczącego strzelnicy na wniosek skarżącego. Należy, za Sądem pierwszej instancji, przypomnieć, że przepis ten został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane Nowelą z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane wszczyna się z urzędu.
Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie. Zwolennicy jednego z tych poglądów, który – jak się zdaje jest również prezentowany przez Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie - stoją na stanowisku, iż przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 pr. bud., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co – zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie II OSK 2168/21 oraz z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 76/22, oba dostępne w CBOSA).
Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a ustawy – Prawo budowlane nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., w sprawie II OSK 2827/21 dostępne na CBOSA). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
To ostatnie stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, a argumenty za przyjętą tezą zawarte w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 7 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 2827/21 przyjmuje, jako własne.
Dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem tego poglądu jako słusznego przemawia ratio legis dodania do ustawy ww. przepisu. Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca w art. 61 § 1 k.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze obowiązywała również na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby (przy wykładni takiej jak została dokonana przez Sąd pierwszej instancji) de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek.
Taka wykładnia omawianego przepisu wynika dodatkowo z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian, w którym wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50).
I wreszcie za taką interpretacją ww. przepisu opowiadają się autorzy komentarzy do ustawy Prawo budowlane. Taką wykładnię zaproponowano bowiem zarówno w "Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego" (10. Wydanie C.H. Beck str. 638 i n.) jak i w "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany" Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) (Opublikowano: LEX/el. 2023) oraz w "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego (Opublikowano: WKP 2022).
Wobec powyższego Sąd uznał, że trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, iż postępowanie w sprawach wymienionych w rozdziale 5a ustawy może być skutecznie zainicjowane przez uprawniony podmiot.
Tym samym rację ma wnoszący skargę kasacyjną organ, iż – co do zasady w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. Powyższe nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Przyjmuje się w orzecznictwie (patrz ww. wyrok z dnia 7 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 2827/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawarte w ww. wyroku stanowisko), że takie żądanie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego.
I wreszcie nie może także ujść uwadze, że strona, w przypadku braku reakcji organu administracji może skorzystać z możliwości stosownego zawiadomienia prokuratora o konieczności złożenia wniosku, który zainicjuje postępowanie wyjaśniające w danej sprawie administracyjnej.
Natomiast należy zauważyć, że wadliwie Sąd pierwszej instancji wskazał, że krąg stron w takim postępowaniu określa art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Po pierwsze, art. 28 ust. 1 pr. bud. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. A zatem przepis ten w ogóle nie odnosi się do kwestii stron postępowania. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że wskazanie ust. 1 tego przepisu stanowiło jedynie omyłkę Sądu, którego intencją było przywołanie ust. 2 tego przepisu, to i tak wskazania Sądu w tym zakresie byłyby błędne. Jak bowiem wynika z treści ostatnio przywołanego przepisu ustalenie kręgu stron w odniesieniu do obszaru oddziaływania obiektu odnosi się jedynie do spraw pozwolenia na budowę. Tymczasem sprawy uregulowane w rozdziale 5a ustawy dotyczą postępowania naprawczego i legalizacyjnego obiektów zrealizowanych lub realizowanych. W tym ostatnim przypadku stronami postępowania są podmioty, które posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Trafnie natomiast, co do zasady Sąd pierwszej instancji wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była przedwczesna.
I tak, jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania z wniosku S. Ż. "w sprawie dotyczącej strzelnicy zlokalizowanej w miejscowości S.". O ile organ pierwszej instancji, nie oceniając przedmiotu wniosku uznał, że postępowanie nie może zostać wszczęte z uwagi na to, iż wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w rozumienia art. 28 k.p.a., o tyle organ odwoławczy stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania związana jest z treścią art. 53a ust. 1 pr. bud. Tymczasem ten ostatni przepis jak zostało wyżej wskazane odnosi się jedynie do spraw wymienionych w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, ten zaś reguluje postępowanie legalizacyjne i naprawcze.
Natomiast słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązkiem organu była prawidłowa identyfikacja intencji wnioskodawcy. Taka analiza wniosku nie została w sposób należyty przeprowadzona przez organy administracji. Organy uznały wszak, (choć nie zostało to w sposób wyraźny wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia), że intencją wnioskodawcy było wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego. O takiej woli S. Ż. miałyby świadczyć wywody zawarte w pkt I wniosku, w którym autor odnosi się do braku pozwolenia na użytkowanie obiektu. Tymczasem zarówno na stronie 7 uzasadnienia wniosku jak i w pkt II wniosku jego autor wskazuje na użytkowanie obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Takie postępowanie nie jest uregulowane w rozdziale 5a Prawa budowlanego, lecz w rozdziale 6: "Utrzymanie obiektów budowlanych". Omawiany wyżej art. 53a ust. 1 pr. bud. do tych ostatnich postępowań nie ma zastosowania, a co za tym idzie organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do rozpoznania takiego wniosku na zasadach ogólnych. Tymczasem organ administracji odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie określił przedmiotu postępowania, ale wskazał, że odmowa ta dotyczy "strzelnicy" opisanej we wniosku. Powyższe wskazuje, że w ocenie organu żadne postępowanie, którego przedmiotem miałoby być zbadanie legalności przedmiotowego obiektu nie może się toczyć na skutek złożonego wniosku. Taka teza organu administracji jest błędna. Nie zmienia powyższej oceny twierdzenie skarżącego kasacyjnie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (pkt II), że odmowa wszczęcia postępowania dotyczyła jedynie sprawy, której przedmiotem było postępowanie uregulowane w rozdziale 5a Prawa budowlanego, skoro taki zakres rozstrzygnięcia nie wynika z treści zaskarżonego postanowienia. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 66 Prawa budowalnego należało uznać za niezasadny.
Konkludując, w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe zidentyfikowanie intencji wnioskodawcy. Dopiero ustalenie, że wnioskodawca domagał się wszczęcia postępowania uregulowanego w rozdziale 5a uzasadniał wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.pa. w zw. z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji stwierdzenia, że zadanie dotyczy wszczęcia postępowania uregulowanego w innej części prawa budowlanego obowiązkiem organu administracji było rozważenie, czy skarżący posiada prawnie chroniony interes w żądaniu jego wszczęcia, przy czym w pełni aktualne pozostają rozważania Sądu pierwszej instancji, że jedynie stwierdzenie oczywistego braku interesu prawnego upoważnia organ administracji do odmowy wszczęcia takiego postępowania. W innym wypadku organ, we wszczętym postępowaniu, winien zbadać czy wnioskodawca stosowny interes prawny posiada.
I wreszcie nie mogło ujść uwadze Sądu, że w aktach sprawy pojawiła się informacja, iż w stosunku do omawianej strzelnicy organy administracji prowadziły lub prowadzą postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Taka sytuacja, w zależności od przedmiotu toczącego się postępowania również może skutkować koniecznością odmowy wszczęcia postępowania, lecz z uzasadnieniem wskazującym na jego niedopuszczalność wobec zakazu prowadzenia przez organy administracji dwóch postępowań w tym samym przedmiocie.
Podsumowując, mimo błędnego uzasadnienia w części wskazanej w powyższych rozważaniach ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane, co najmniej przedwcześnie, w tym wypadku z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i z tego powodu uznał, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu, co obligowało do oddalenia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.