II OSK 44/16

II OSK 44/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Roleder /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 388/18 - Postanowienie NSA z 2018-03-06
II SA/Wr 333/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2015-08-31
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 3 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Roleder (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 333/15 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 333/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 25 marca 2015 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "DWINB"), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania W.S. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") z dnia 9 stycznia 2015 r., nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej: "u.p.b." nakazano W. S. - inwestorowi robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego - jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów przy ulicy [...] (działka nr [...]) - rozbiórkę ww. obiektu budowlanego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie
w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie budowy obiektu budowlanego – hali o konstrukcji stalowej przy ulicy [...] (działka nr [...]). W postępowaniu tym w dniu 18 sierpnia 2011 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na opisanej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane. Do wykonania pozostały prace wykończeniowe wewnątrz budynku oraz zagospodarowanie terenu. Ustalono, że niewykończony budynek składał się z dwóch części - wyższej o konstrukcji stalowej, obudowanej blachą (panele ocieplane), zaopatrzonej w dwie bramy. W hali wykonany został kanał rewizyjny oraz podejścia kanalizacyjne. Niższa część budynku posiada konstrukcję stalową (dach oraz słupy). Pomiędzy słupami wykonane są ściany. Z zewnątrz konstrukcja obudowa jest panelami z blachy, wypełnionymi pianką. Pomiędzy dwiema częściami hali, niższą i wyższą, jest wykonana ściana murowana. Wyższa część hali posiada dach dwuspadowy, natomiast niższa dach jednospadowy. Niższa część hali posiada bramę wjazdową podnoszoną oraz od strony ulicy drzwi i witrynę.
PINB pozyskał ponadto projekt budowlany inwestycji pod nazwą: hurtownia części samochodowych z przyłączami i dojazdem przy ul. [...] wraz
z zatwierdzającą go decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...]z dnia 20 grudnia 1996 r. Powyższą decyzją udzielono W.S.pozwolenia na budowę hurtowni części samochodowych z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej i zbiornikiem bezodpływowym ścieków, kotłownią olejową oraz ogrodzeniem i dojazdem. Ustalono też, że zgłoszeniem dokonanym w dniu 10 grudnia 2010 r. inwestor zawiadomił
o zamiarze wykonania robót remontowych w obrębie uwidocznionego na przedłożonej przy tej okazji mapie budynku. Na podstawie zaś informacji udzielonej przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miejskiego we Wrocławiu stwierdzono, że przedmiotowy obiekt został zinwentaryzowany w dniu 12 listopada 2011 r. (powinien być rok 2010 – pod. Sądu I inst.), zaś w okresie od 1996 r. do
2010 r. wykonano prace dotyczące inwentaryzacji uzbrojenia podziemnego, w tym odcinka sieci wodociągowej, odcinka kanalizacji i kabli oświetleniowych.
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozpoznania przez Prezydenta Wrocławia jego wniosku
o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 20 grudnia 1996 r. Następnie wobec ustania przesłanki zawieszenia (decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. Prezydent Wrocławia umorzył postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji jako bezprzedmiotowe), niniejsze postępowanie zostało podjęte na mocy postanowienia z dnia 24 lutego 2014 r.
W związku ze znacznym upływem czasu, w dniu 28 marca 2014 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny. W ich trakcie ustalono, że przy ul. [...] znajduje się budynek stacji kontroli pojazdów "[...]". Istniejący obiekt jest inny niż obiekt, którego projekt zatwierdzono decyzją z dnia 20 grudnia 1996 r. Według organu I instancji odmienność obiektu polega na tym, że: 1) obiekt posiada inne wymiary w rzucie, co świadczy o tym, że został wytyczony odmiennie od początku budowy obiektu (fundamenty zrealizowano już w innych osiach), 2) bryła budynku posiada inny kształt zadaszenia, 3) budynek posiada inną wysokość od budynku projektowanego, 4) do realizacji budynku użyto innych elementów
i materiałów konstrukcyjnych, 5) elewacje wzniesionego obiektu w żaden sposób nie nawiązują do projektu zatwierdzonego decyzją z 1996 r., 6) w budynku wykonano kanał rewizyjny, zamontowano stanowisko hamowni i diagnostyki amortyzatorów, co potwierdza funkcję obiektu jako stacji kontroli pojazdów, a nie hurtowni części samochodowych, która była przewidziana w zatwierdzonym projekcie z 1996 r.,
7) w sposób inny zagospodarowano teren wokół budynku. Ponadto stwierdzono, że do budynku doprowadzono instalację gazową nieuwidocznioną na zatwierdzonym projekcie, który przewidywał zasilanie c.o. kotłem olejowym. W obrębie wykonanego budynku znajdują się dwa pomieszczenia - hala kontroli w części wyższej budynku
i pomieszczenie o nieokreślonym statusie w części niższej, w części tej wydzielono również sanitariaty i pomieszczenie socjalne dostępne z hali kontroli. Na budynku zawieszony jest szyld z nazwą stacji kontroli pojazdów.
W tym stanie rzeczy postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów posadowionego na terenie posesji przy ul. [...]oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Jednocześnie organ dookreślił przedmiot postępowania oznaczony dotychczas ogólnie jako budowa hali o konstrukcji stalowej, jako budowę jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów przy ul. [...].
W zakreślonym terminie inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. W dniu 25 czerwca 2014 r. złożył natomiast wniosek
o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie jednokondygnacyjnego budynku usługowego przy ul. [...]. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze sporządzonego we wrześniu 2012 r. "Projektu budowlanego zamiennego budowy jednokondygnacyjnego budynku usługowego - stacji kontroli pojazdów, obręb [...]. Przy piśmie zaś z dnia
16 września 2014 r. inwestor przedłożył, wydane przez Kierownika Zespołu Informacji i Przyjmowania Korespondencji w Urzędzie Miasta Wrocławia, zaświadczenie z dnia 15 września 2014 r. Treścią tego zaświadczenia objęto potwierdzenie, że na dzień 20 grudnia 1996 r. dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...]– od dnia 15 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 listopada 1993 r. w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla S. we Wrocławiu oraz zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia uchwalonym w dniu 10 czerwca 1988 r. uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we Wrocławiu. W planie tym obszar, na którym znajduje się wnioskowana działka oznaczony jest symbolem [...] oznaczający teren usług rzemiosła uciążliwego. Blacharstwo pojazdowe, lakiernictwo. Mieszkania przy warsztatach.
W tym stanie rzeczy, PINB we Wrocławiu decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 u.p.b. oraz art. 104 k.p.a., nakazał W. ST. rozbiórkę jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów przy ulicy [...] wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Organ I instancji przyjął, że cechą wspólną istniejącego obiektu z projektem zatwierdzonym w roku 1996 pozostaje jedynie adres nieruchomości i numery oznaczeń geodezyjnych nieruchomości (choć też w części), natomiast na nieruchomości przy ulicy [...] wykonano obiekt zupełnie inny niż zakładał to zatwierdzony projekt budowlany, o innych gabarytach, innych rozwiązaniach konstrukcyjnych i materiałowych, innej funkcji obiektu. Wskazując na to, że budowa od podstaw (od fundamentów) nie odpowiada rozwiązaniom przewidzianym
w zatwierdzonym projekcie, organ I instancji uznał, że inwestor zrealizował zupełnie inny budynek, co jednoznacznie wynika także z porównania z przedłożonym przez inwestora niezatwierdzonym "projektem budowlanym zamiennym". Ponadto, pomierzone w trakcie oględzin wymiary obiektu różnią się od wymiarów przedstawionych w przedłożonym niezatwierdzonym "projekcie budowlanym zamiennym", sporządzonym we wrześniu 2012 r.
Powyższe zdaniem organu wskazuje, że inwestor zrealizował inny budynek niż przewidziany w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę, co wyklucza możliwość kwalifikowania zrealizowanych robót jako "istotnego odstąpienia" - w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 u.p.b.
Oceniając zaś przedłożone przez inwestora dokumenty organ stwierdził, że nie spełniają one żądania zawartego w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2014 r.
W szczególności zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się do już nieaktualnej uchwały nr [...], która obowiązywała od dnia 15 stycznia 1994 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. Obecnie dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...] obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego S. we Wrocławiu. Zgodnie z tym planem dla strefy, w której znajduje się nieruchomość oznaczona [...], ustalono przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc niedopuszczalna jest budowa budynku usługowego stacji kontroli pojazdów.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek odwołania W. S., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia 25 marca 2015 r., orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.
Powołując się na regulację zawartą w art. 48 ust. 1 u.p.b., DWINB wyjaśnił, że inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych nałożonych przez organ I instancji postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Inwestor nie przedłożył bowiem dokumentów wymaganych tym postanowieniem. Organ uznał przy tym za chybione zarzuty odwołania, według którego podstawą legalizacji winien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji z dnia
20 grudnia 1996 r., udzielającej pozwolenia na budowę hurtowni części samochodowych. W tym zakresie wyjaśniono, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b. stanowi wyraźnie o obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do orzecznictwa administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że nie może budzić wątpliwości, że w procedurze legalizacyjnej budowy prowadzonej na podstawie art. 48 u.p.b., warunkiem legalizacji jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie legalizacji samowoli
a nie w czasie rozpoczęcia jej wykonywania.
DWINB w pełni zgodził się też z organem I instancji, że faktycznie zrealizowany obiekt istotnie różni się od obiektu, który miał być zrealizowany według udzielonego pozwolenia. Raz jeszcze przedstawiając ujęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu różnice między obiektem wykonanym a zaprojektowanym, organ przyjął że zrealizowany budynek jest obiektem, którego kształt, forma, wymiary, usytuowanie, funkcja nie odpowiadają cechom obiektu zaprojektowanego w roku 1996. Mając na uwadze przepis art. 36a ust. 5 u.p.b. organ wyjaśnił, że o zmianach istotnych lub nieistotnych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowanego można mówić, gdy wykonany obiekt wprawdzie różni się od zaprojektowanego lecz jego istotne cechy takie jak kształt, wygląd elewacji, rozmiary, rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe pozostają w istotnym stopniu tożsame. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z samowolną budową, co też prawidłowo w niniejszej sprawie ustalono.
Wobec zaś niewykonania obowiązku orzeczonego postanowieniem z dnia
1 kwietnia 2014 r. należało nakazać inwestorowi rozbiórkę jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów przy ul. [...]
w trybie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 u.p.b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r. oddalił skargę na powyższą decyzję złożoną przez W. S..
Zdaniem Sądu I instancji, ocena materiału dowodowego zgromadzonego
w toku postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że orzekające
w sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób uzasadniony przyjęły konieczność zastosowania w ustalonym stanie faktycznym art. 48 ust. 1 u.p.b. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala bowiem stwierdzić, że wzniesiony przez skarżącego obiekt budowlany - jednokondygnacyjny budynek usługowy stacji kontroli pojazdów przy ulicy [...] (działka nr [...]) ani swoją funkcji (hurtownia części samochodowych – stacja kontroli pojazdów), ani gabarytami, powierzchnią zabudowy oraz konstrukcją, czy też
w końcu usytuowaniem na działce nr [...], nie odpowiada pierwotnemu zamierzeniu inwestycyjnemu określonemu w pozwoleniu na budowę z dnia 20 grudnia 1996 r., którym była hurtownia części samochodowych z przyłączami.
Powyższe stwierdzenie nie pozwala zakwalifikować zrealizowanych robót nie tylko, czego domaga się skarżący w skardze, jako nieistotnych odstępstw, ale nawet jako istotnych. Na podstawie przedstawionych okoliczności nie można bowiem skutecznie bronić tezy, że na działce nr [...] nie doszło do wzniesienia nowego obiektu budowlanego, a jedynie do realizacji obiektu budowlanego z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, zaistniały stan rzeczy nie może być kwalifikowany jako żadne z odstąpień, o których mowa w art. 36a u.p.b., gdyż odstąpienia od projektu, niezależnie od tego, czy są istotne, czy też nie, dotyczą jedynie takiego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę. O odstąpieniu od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego można mówić tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość obiektu wymienionego w tym pozwoleniu i obiektu, którego odstępstwa dotyczą.
Stąd też w ustalonym stanie faktycznym Sąd uznał, że legitymowanie się przez skarżącego pozwoleniem na budowę z dnia 20 grudnia 1996 r. było niewystarczające i w konsekwencji doszło do realizacji obiektu budowlanego bez wymaganej (niezbędnej) w takiej sytuacji decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak wynika zaś z akt sprawy, organ I instancji postanowieniem z dnia
1 kwietnia 2014 r. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. nakazał inwestorowi wstrzymanie budowy i złożenie w określonym terminie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów, w szczególności zaświadczenia o zgodności budowy
z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niespornym jest, że inwestor nie wykonał tego obowiązku, ponieważ złożony przez niego dokument nie odnosi się do aktualnego planu miejscowego.
W tym miejscu Sąd I instancji potwierdził za organami obu instancji, że zgodność
z prawem danego obiektu należy oceniać według przepisów o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnych na datę wydania orzeczenia w tym przedmiocie, co wprost ustawodawca wskazał w art. 48 ust. 2 pkt 1 u.p.b. Skoro zaś skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, to organy obu instancji prawidłowo orzekły o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w postaci "jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W.S. kwestionując go w całości i wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjne
w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 36a ust. 5 u.p.b., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie
i przyjęcie, że wprowadzone przez skarżącego odstępstwa od pozwolenia na budowę z dnia 20 grudnia 1996 r. wydanego przez Prezydenta Wrocławia nr [...] nie stanowią nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, iż odstąpienia te wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę,
w sytuacji w której przyjęte zmiany w projekcie budowlanym były dopuszczalne i nie wymagały jej uzyskania;
2. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji podtrzymującej decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący wielokrotnie podnosił na wszystkich etapach postępowania (zarówno administracyjnego jak i w chwili składania skargi do Sądu Administracyjnego), że sporna budowa prowadzona była
w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę z dnia 20 grudnia 1996 r. oraz
o obowiązujący na dzień wydania decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania toczącego się przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez stawianie warunków niemożliwych do zrealizowania, tj. poprzez żądanie wykazania zgodności z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działanie to uniemożliwiło skarżącemu przeprowadzenie procedury zatwierdzenia rysunków zamiennych do zatwierdzonego projektu budowlanego z dnia 20 grudnia 1996 r., które
w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Skarżący podkreślił, że decyzja o pozwolenie na budowę została podjęta w oparciu
o obowiązujący na dzień jej wydania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którą powoływał się organ administracji nie może pogorszać warunków danej działki oraz samego budynku, skoro został on wzniesiony w oparciu o prawidłowo wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę.
Skarżący wskazał, że zrealizował pierwszą część budynku, zamierzając kontynuować kolejny etap budowy oraz zakończyć inwestycję zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. W związku z powyższym na dzień wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nie było możliwości prawidłowego zakwalifikowania wprowadzonych zmian. Należy także zauważyć, że w trakcie prowadzonego postępowania jak i przed jego wszczęciem skarżący nigdy nie zgłaszał jakimkolwiek organom faktu zakończenia budowy. Nie sposób zatem uznać, że konstrukcja budynku jest niezgodna z wydanym pozwoleniem, skoro jego budowa nie została ukończona. Nadto, w toku prowadzonego postępowania nie zostało wykazane, że skarżący bez pozwolenia wybudował już część obiektu, co potwierdza zgodność prowadzonych prac z wydanym pozwoleniem na budowę. Nie jest też zgodne ze stanem faktycznym twierdzenie Sądu, że inwestor realizował budowę jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów, w sytuacji
w której realizował on budowę zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę
w postaci budynku hurtowni części samochodowych.
Końcowo skarżący podniósł, że wszelkie dokonane zmiany, które zostały wskazane w zaskarżonej decyzji, a następnie potwierdzone przez Sąd I instancji nie były zmianami istotnym. Nadto wnikały jedynie z konieczności dostosowania budynku do aktualnie obowiązujących przepisów i norm (w okresie od wydania decyzji do jej realizacji zmieniły się np. przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej) bądź jak
w przypadku dachu dwuspadowego miały na celu obniżenie kosztów realizacji inwestycji.
Na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. skarżący złożył plik dokumentów, dotyczących m.in. postępowań związanych z przedmiotem sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183
§ 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty zostały bowiem sformułowane w sposób wadliwy i merytorycznie nietrafnie. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi niemal w całości powielenie skargi złożonej do Sądu I instancji. Tymczasem jak to już wyżej podniesiono w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie rozważeń podkreślić należy, że niniejsza skarga kasacyjna została wniesiona na wyżej opisany wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2015 r. oddalający skargę na decyzję Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru budowlanego we Wrocławiu, utrzymującego w mocy nakaz rozbiórki jednokondygnacyjnego budynku usługowego stacji kontroli pojazdów, wydany na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd jednoznacznie stwierdził, że wzniesiony przez skarżącego obiekt budowlany – jednokondygnacyjny budynek usługowy stacji kontroli pojazdów - ani swoją funkcją, ani gabarytami, powierzchnią zabudowy oraz konstrukcją czy też w końcu usytuowaniem na działce nie odpowiada pierwotnemu zamierzeniu inwestycyjnemu, określonemu w pozwoleniu na budowę
z dnia 20 grudnia 1996 r., którym była hurtownia części samochodowych
z przyłączami. Powyższe ustalenia dowodzą zdaniem tego Sądu, że na gruncie rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z realizacją całkiem nowego obiektu budowlanego, innego niż opisany w ww. pozwoleniu na budowę, czyli tzw. samowolą budowlaną, co wiązało się z wdrożeniem procedury opisanej w art. 48 u.p.b.
W postępowaniu tym zobowiązano skarżącego do wykonania określonych obowiązków legalizacyjnych, których ten jednak nie wypełnił. Podstawą materialnoprawną zastosowaną w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, w ślad za organami administracji publicznej, stanowił zatem art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazujący orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tymczasem pełnomocnik strony skarżącej nie zarzucił błędnej wykładni wyżej powołanej regulacji czy jej niewłaściwego zastosowania w sprawie. Zarzucił natomiast naruszenie normy art. 36a ust. 5 u.p.b., która dopuszcza "nieistotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym takie odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednak jak już to wyżej podniesiono, to nie norma art. 36a ust. 5 ww. ustawy, a norma art. 48 ust. 1, stanowiła podstawę orzeczonej rozbiórki obiektu budowlanego, kontrolowanej przez Sąd I instancji i ocenionej jako zgodnej z prawem.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że zarzut naruszenia prawa materialnego może także polegać na nie zastosowaniu danego przepisu, który winien być zastosowany (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 19.12.2005 r., II OSK 299/05 i z dnia 7.11.2007 r., I OSK 102/07). Strona skarżąca może zatem podnosić w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznając sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który winien był być zastosowany.
W sytuacji zatem, gdy autor skargi kasacyjnej uważa, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 36a ust. 5 u.p.b. w pierwszej kolejności powinien podnieść z jakich powodów w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 ust. 1 u.p.b., czy Sąd I instancji błędnie określił podstawę orzekania, czy też popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej
w tym przepisie prawa. A dopiero w dalszej kolejności skarżący kasacyjnie powinien wskazać, dlaczego powinien mieć zastosowanie przepis art. 36a ust. 5. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie, ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie przedstawił żadnych wywodów odnoszących się do podstawy orzeczonej rozbiórki, tj. art. 48 ust. 1 u.p.b., co sprawia, że zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 u.p.b. należy uznać za nieuzasadniony.
Zauważyć również należy, że sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie w istocie wskazują, że strona skarżąca stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kwestionuje prawidłowość oceny ustalonego
w sprawie stanu faktycznego, podnosząc odmienną jego ocenę w kontekście przepisu art. 36a ust. 5 u.p.b. Tymczasem podkreślić należy, że stan faktyczny sprawy nie może być skutecznie podważony zarzutem naruszenia prawa materialnego. Prawidłowości ustaleń faktycznych nie obala też wyprowadzanie przez stronę własnych wniosków co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można natomiast kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym. Zgodnie z ugruntowanym już poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również
w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Końcowo zaakcentować należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071).
Natomiast w ramach podstaw skargi kasacyjnej, określonych przez jej autora jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które - w jego ocenie - miało istotny wpływ na wynik tego postępowania, zarzucono jedynie naruszenie art. 145
§ 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez wydanie decyzji podtrzymującej decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. W związku z takim sformułowaniem zarzutu naruszenia art. 145
§ 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powiązanym z naruszeniem prawa materialnego, uznać należy go za chybiony. Przepis ten, o charakterze wynikowym, określa rozstrzygnięcie, jakie podejmuje wojewódzki sąd administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu zależy więc od zasadności zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.
Odnośnie złożonych na rozprawie dokumentów wskazać należy, że na obecnym etapie postępowania, nie mają one wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie.
Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.