II OSK 438/14

II OSK 438/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 187/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2013-09-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 81c ust 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79, art. 81, art. 85, art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Jerzy Siegień /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 187/13 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy strefy wejścia – wykonania podestu przy lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. oddalił skargę Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy strefy wejścia (wykonania podestu przy lokalu mieszkalnym).
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB) zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy strefy wejścia - wybudowania podestu przy lokalu mieszkalnym przy ul. [...] we [...].
Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 15 kwietnia 2007 r. Z. G. zwrócił się do PINB [...] o interwencję w związku z samowolnymi robotami budowlanymi wykonanymi w budynku mieszkalnym położonym na posesji przy ul. [...] we [...]. Organ nadzoru budowlanego poinformował strony o wszczęciu postępowania, a następnie w dniu 4 lipca 2007 r. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości. W protokole oględzin odnotowano, że inwestorzy (M. i W. W.) zrealizowali roboty budowlane związane z budową podestu stanowiącego strefę wejścia do lokalu mieszkalnego. Następnie PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), wydał postanowienie z dnia 17 sierpnia 2007 r., którym nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy oceniającej wykonane roboty związane z budową podestu jako strefy wejścia do lokalu nr [...], zawierającej inwentaryzację powykonawczą, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjno-budowlanym i instalacyjnym, zaświadczenia o przynależności osób dokonujących opracowanie do Okręgowej Izby Zawodowej.
Inwestor przedłożył organowi ,,ocenę techniczną prac budowlanych przy podeście wejściowym do lokalu nr [...] przy ulicy [...] we [...]" autorstwa dr inż. G. Ś., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, z której wynika, że prace budowlane zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną.
Następnie PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wykonanie robót budowlanych związanych z powiększeniem strefy wejścia do lokalu mieszkalnego nr [...] o betonowy podest na słupkach ceglanych polegających na: obłożeniu istniejącego i rozbudowanego podestu, słupków stanowiących podparcie płyty betonowej oraz ceglanych słupków z poziomu gruntu na poziom wejścia do lokalu mieszkalnego okładziną wodoodporną, wykonaniu zabezpieczenia podestu wynikającego z różnicy poziomów pomiędzy poziomem gruntu a poziomem podestu. Ponadto wskazano, że roboty należy prowadzić pod nadzorem osoby uprawnionej, zakończyć je w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji oraz powiadomić organ o zakończeniu robót budowlanych.
W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia podano, że rozbudowany podest nie spełnia warunków technicznych stawianych dla budynków mieszkalnych, zatem zasadnym stało się wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nakładającej na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych doprowadzających zaistniałą sytuację do stanu zgodnego z prawem budowlanym i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne.
W ocenie organu decyzyjnego zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji rozbudowa podestu nie stanowi budowy obiektu bądź jego części, dlatego też nie mają zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 51 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z obowiązującą normą ISO 9836 z 1997 r. rozbudowa podestu strefy wejścia nie zmieniła powierzchni zabudowy budynku, bowiem zgodnie z zapisem tej normy do powierzchni zabudowy nie wlicza się:
- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu,
- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego,
- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy.
Następnie DWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ten stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawierała dostatecznego uzasadnienia faktycznego. Organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że rozbudowany podest nie spełnia warunków technicznych stawianych dla budynków mieszkalnych nie wskazując przy tym, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone w związku z inwestycją oraz całkowicie ignorując znajdującą się w aktach sprawy ,,Ocenę techniczną wykonanych prac budowlanych przy podeście wejściowym do lokalu nr [...] przy ul. [...] we [...]". Autor powyższego opracowania dr inż. G. Ś., posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wyraźnie wskazał, iż ,,dotychczasowe prace budowlane zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną". Rolą organu pierwszej instancji było więc ustalenie, czy pod pojęciem ,,sztuki budowlanej" autor rozumiał także zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i w tym celu należało go wezwać do sprecyzowania bądź uzupełnienia przedłożonego opracowania.
Na skutek uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji dotyczącej wykonanych robót budowlanych PINB [...] zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2010 r. poinformował strony postępowania o właściwym określeniu przedmiotu postępowania - przebudowy strefy wejścia - wykonania podestu przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] we [...]. Ponownie badając sprawę PINB w dniu 26 sierpnia 2010 r. przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości, w trakcie których sporządził protokół oraz dokumentację fotograficzną. W protokole oględzin odnotowano, że do lokalu mieszkalnego nr [...] istnieje wejście od strony zaplecza budynku (podwórza). Drzwi wejściowe do lokalu otwierane na zewnątrz o wymiarze 0,87x2,00 m. Różnica poziomów podłogi w lokalu i podestu wynosi 5 cm. Podest oparty jest na konstrukcji słupkowej wymurowanej z cegieł pełnych – w narożniku i przy budynku. Wykonany podest jest płytą wylewaną, którą ograniczono ramą z ceowników stalowych i omurowano. Stanowi przedłużenie istniejącego podestu będącego strefą wejść do istniejących lokali mieszkalnych (jest wykonany na poziomie 0,55 m - od poziomu parteru).
Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania w sprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. wydana została decyzja nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie przebudowy strefy wejścia - wykonania podestu przy lokalu mieszkalnym nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że ocena techniczna wykonanych prac budowlanych przy podeście wejściowym do lokalu nr [...] opracowana przez dr inż. G. Ś. wskazuje na wykonanie tych robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Dostrzegając samowolne zrealizowanie przedmiotowych robót organ wskazał, że wykonanie robót innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi jest samowolą budowlaną sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, bądź nakładającej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie PINB zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji w omawianej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazującej zaniechanie dalszych robót, gdyż nie są one realizowane od 2007 r. Brak jest również podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę podestu, ze względu na prawidłowość jego wykonania, o czym świadczy treść oceny technicznej wykonanych prac budowlanych przy podeście wejściowym do lokalu mieszkalnego nr [...], w której dr inż. G. Ś. posiadający uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej stwierdził wykonanie robót zgodnie ze sztuką budowlaną, nie wskazując nieprawidłowości w wykonaniu podestu. Z powyższych przyczyn, zdaniem organu, brak jest również możliwości wydania decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia robót do stanu poprzedniego. Nie znaleziono również przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, bowiem przeanalizowano przepisy techniczno-budowlane, w których brak jest zapisów dotyczących wymagań w zakresie podestów, bądź miejsc o różnicy poziomów większej niż 0,5 m i ustalono, że zaopatrzenie w balustrady dotyczy jedynie schodów, pochylni, portfenetrów, balkonów i loggii i nie odnosi się do podestów (§ 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez Z. G., który wniósł odwołanie.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ pierwszej instancji, zdaniem organu odwoławczego, pozwala na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. Organ drugiej instancji zauważył, że organ stopnia powiatowego przeprowadzając oględziny przedmiotowej inwestycji w dniu 26 sierpnia 2010 r. nie wskazał na jakiekolwiek nieprawidłowości związane z wykonaniem przedmiotowego podestu o wymiarach 1,58x1,36 m. Przesłanką przesądzającą o ocenie organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania jest fakt, że jak wynika z przedłożonej oceny technicznej prac budowlanych przy podejściu wejściowym do lokalu nr [...] opracowanej przez dr inż. G. Ś. posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, prace budowlane zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną.
Skargę na powyższą decyzję złożył Z. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu stopnia powiatowego odpowiadają prawu, a w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybień, które obligowałyby Sąd do uchylenia tych decyzji. Pamiętać bowiem należy, iż istotą postępowania administracyjnego, które toczyło się w niniejszej sprawie była kwestia tego, czy roboty budowlane wykonane w związku z realizacją podestu przy lokalu mieszkalnym nr [...] nie naruszają prawa.
Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prawidłowo, po otrzymaniu zawiadomienia skarżącego sugerującego nieprawidłowości w tym zakresie, zainicjował postępowanie zmierzające do ustalenia, czy inwestorzy prawidłowo zrealizowali roboty budowlane związane z budową podestu to znaczy, czy uzyskali stosowne pozwolenie lub dokonali zgłoszenia oraz czy charakter wykonanych robót mieści się w granicach prawnie dopuszczalnej zgodności ze sztuką budowlaną. Oczywistym jest, że dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie było związane ściśle z podjęciem określonych działań jakie miały miejsce, w tym w szczególności przeprowadzeniem oględzin dokumentujących istniejący stan faktyczny oraz nakazaniem inwestorowi przedłożenia ekspertyzy oceniającej wykonanie robót związanych z budową podestu co miało miejsce w formie postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Jakkolwiek niesprzecznie ustalono, że inwestor nie poprzedził swoich poczynań stosownym zgłoszeniem, co niewątpliwie stanowi niezgodność z obowiązującymi przepisami, rolą organu administracyjnego było ustalenie, czy charakter i zakres wykonanych robót pozwala na funkcjonowanie przedmiotowego podestu czy konieczny będzie nakaz jego rozbiórki. Niezbędne w takiej sytuacji okazało się uzyskanie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wykonane roboty są zgodne ze sztuką budowlaną. Informację w tym względzie organ pierwszej instancji uzyskał z opinii technicznej sporządzonej przez dr inż. G. Ś., który wskazał, że roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto zaznaczyć trzeba, że właśnie co do treści przedmiotowej opinii prowadzone było dodatkowe postępowanie wyjaśniające polegające na złożeniu przez autora ekspertyzy technicznej dodatkowych pisemnych wyjaśnień. Prowadzone przez PINB [...] postępowanie jako podstawę prawną przybrało normatywy wynikające z art. 50-51 Prawa budowlanego. Co do słuszności zastosowanych przepisów prawa materialnego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, nie zaistniały nieprawidłowości. Realizacja podestu nie jest tego typu zamierzeniem inwestycyjnym, które związane jest z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, niemniej jednak właściwe było dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do robót. Skoro inwestor takowego zgłoszenia nie dokonał, w oparciu o wyżej przywołane przepisy sprawdzono poprawność procesu inwestycyjnego. W niniejszym stanie faktycznym po przedłożeniu organowi ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane nie zaistniała możliwość nałożenia na inwestorów innych obowiązków, a stwierdzenie, że dane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych powoduje że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego staje się bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu rozpoznającego skargę postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie były w stanie - na podstawie prawidłowo i należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy - wydać decyzji administracyjnej, którą nałożyłyby na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro bowiem ustalono, że przy wykonywaniu robót budowlanych nie doszło do nieprawidłowości w sensie technicznym, to oczywiste jest, iż organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestorów wykonywania dodatkowych czynności czy prowadzenia innych robót. W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego prawidłowo realizując zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. trafnie zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. nakazujący umorzenie postępowania w razie jego bezprzedmiotowości.
Sąd podkreślił, że ani organy nadzoru budowlanego ani też sąd administracyjny nie zostały uprawnione do wypowiadania się w kwestiach dotyczących uprawnień inwestora do nieruchomości. Wydane decyzje administracyjne regulują wyłącznie kwestie budowlane i administracyjne, natomiast strony postępowania swoich uprawnień cywilistycznych mogą dochodzić w drodze powództwa wywiedzionego przed sądem powszechnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 145 § 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...], mimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji,
- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie treści zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, mimo uprawnienia Sądu pierwszej instancji do uchylenia decyzji z uwagi na zaistnienie innych uchybień niż te, które wskazał wnoszący skargę,
- art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezasadne niezastosowanie powołując się na nierealizowanie robót budowlanych od 2007 r.,
- art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie potrzeb osób niepełnosprawnych w dostępie do budynku podczas gdy przepis nakazuje, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania z obiektów mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne,
- § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) poprzez nie uwzględnienie koniecznej szerokości dojścia do budynku wynoszącej 1,5 m, gdy rozszerzenie podestu zmniejszało tę szerokość,
- art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 11, 77, 79 oraz 81 i 85 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji zamiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy pomimo zaistnienia znacznych naruszeń procedury administracyjnej przez organ pierwszej instancji,
- art. 105 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, podczas gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.
Skarżącemu bezprawnie uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, a gdyby do tego naruszenia przepisów postępowania nie doszło można domniemywać, że skarżący wskazałby jeszcze przed organem pierwszej instancji przyczynę sporu - to jest ograniczenie możliwości przechodu do jego mieszkania w analizowanym budynku.
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej nie dokonały zebrania materiału dowodowego w zakresie pozostałej szerokości dostępu do budynku dla skarżącego, będącego osobą niedowidzącą. Rozszerzenie podestu pomniejszyło szerokość tego dostępu. Zgodnie z powołanym w rozporządzeniem (§ 16 ust. 1), do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m., przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Dodatkowo w ustawie – Prawo budowalane wskazane jest ogólne, niejako wyciągnięte przed nawias, nakazanie uwzględniania przy pracach budowlanych potrzeb osób niepełnosprawnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 79 i 81 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i w konsekwencji art. 105 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego pomimo zaistnienia w sprawie istotnych naruszeń wskazanych przepisów postępowania.
Z ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie wynika, że inwestorzy wykonali samowolnie podest stanowiący przedłużenie istniejącego podestu będącego strefą wejść do istniejących lokali mieszkalnych. Podest stanowi płytę wylewaną, ograniczoną ramą z ceowników stalowych i omurowaną cegłami, o wymiarach w rzucie 1,58x1,36 m.
PINB postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2007 r., na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy oceniającej wykonane roboty związane z budową podestu jako strefy wejścia do lokalu nr [...], zawierającej inwentaryzację powykonawczą.
W wykonaniu powyższego postanowienia inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną, której treść sprowadza się do stwierdzenia, że w dniu 27 września 2007 r. przeprowadzono oględziny podestu wejściowego do lokalu nr [...] przy ul. [...] we [...], który jest w trakcie prac budowlanych. Dotychczasowe prace zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, tj.:
- zostały wykonane punktowe fundamenty,
- ułożono stalowe belki nośne (kształtowniki stalowe),
- wykonano żelbetową płytę podestu.
Powyższa ocena techniczna w opinii organów orzekających stanowiła podstawę do przyjęcia, że ustalony stan faktyczny sprawy nie stwarza podstaw do wydania decyzji nakladającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Poglad ten zaakceptował także Sąd pierwszej instancji dokonujący oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany dokonać oceny poszczególnych dowodów, w powiązaniu z innymi zebranymi w sprawie dowodami i nie może zastąpić tej oceny dowodów ogólnikowym powołaniem się na sporządzoną w sprawie ocenę techniczną. Należy zauważyć, że organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania rzetelnej oceny danego dowodu także pod względem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, a jeżeli taka wątpliwość istnieje, do przeprowadzenia w tym postępowaniu dalszych dowodów, które wątpliwości te pozwolą rozwiać.
Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji całkowicie pominęły fakt, że PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakazał inwestorom wykonanie ekspertyzy oceniającej wykonane roboty związane z budową podestu jako strefy wejścia do lokalu nr [...], zawierającej inwentaryzację powykonawczą. Nie ulega watpliwości, że przedożona przez nich ocena teczniczna nie spełnia wymogów nałożonych powyższym postanowieniem. Nie zawarto w niej bowiem w ogóle oceny zgodnosci z prawem wykonanych robót. Za taką ocenę nie można natomiast uznać ogólnikowego stwierdzenia, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz wskazania rodzaju wykonanych robót budowlanych. Przedmiotowa ocena techniczna w istocie jest całkowicie nieprzydatna do ustalenia zgodności tych robót z obowiązującymi przepisami.
Podkreślić należy ponadto, że organy całkowicie pominęły także fakt nieudzielenia przez autora opinii technicznej dodatkowych wyjaśnień, o których mowa w decyzji DWINB z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ten stwierdził, że rolą organu pierwszej instancji powinno być ustalenie, czy pod pojęciem ,,sztuki budowlanej" autor rozumiał także zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym celu nakazał wezwanie go do sprecyzowania bądź uzupełnienia przedłożonego opracowania.
W wyniku wezwania z dnia 12 kwietnia 2012 r. autor oceny technicznej w wyjaśnieniach z dnia 25 kwietnia 2012 r. wskazał, że zleceniodawcy nie przedstawili żadnej dokumentacji inwentaryzacyjnej oraz projektowej na wykonane prace. Jedynym zadaniem jakie mu ustnie zlecono było odniesienie się do jakości wykonanych prac przy wejściu do lokalu. W związku z powyższym dr inż. G. Ś. uważa, iż sformułowanie ocena – opinia techniczna pomimo jej użycia w opracowaniu jest "delikatnym nadużyciem". Po zapoznaniu się z tym opracowaniem inwestorzy stwierdzili, że jego zakres odpowiada stawianym wymogom – prawdopodobnie przedstawienia na Policji.
Z powyższych wyjaśnień wynika, że autor oceny technicznej nie tylko nie wyjaśnił co miał na uwadze używając określenia "roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną", ale wręcz sam zakwestionował jakąkolwiek wartość tej ekspertyzy dla oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami. Pomimo tego organy orzekające zamiast dokonać samodzielnej analizy przydatności tej oceny technicznej do rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przyjęły, że brak jest podstaw do wydania decyzji, ze względu na prawidłowość wykonania podestu do lokalu mieszkalnego nr [...], odwołując się do treści oceny technicznej wykonanych prac budowlanych, która to treść do takich stwierdzeń organu w żaden sposób nie upoważniała.
Skoro zatem podstawowy dowód w sprawie, na którym została oparta ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, nie jest wiarygodny nie można w rozpatrywanej sprawie przyjąć, tak jak to uczyniły organy orzekające, że postępowanie powinno być umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość. W sprawie tej niezbędne jest bowiem dalsze kontynuowanie postępowania dowodowego, a przede wszystkim dokonanie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych pozwalającej na ustalenie czy zostały one wykonane zgodnie z obowiązującym prawem.
Istotne jest także, że skarżącemu uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie dokonano oceny podnoszonego przez niego zarzutu ograniczenia w wyniku wykonanych robót budowlanych możliwości przechodu do jego mieszkania, a zatem spełnienia wymagań podstawowych, zwłaszcza w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania przedmiotowego podestu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Żeby rozstrzygnąć natomiast czy w sprawie naruszono § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) poprzez nieuwzględnienie koniecznej szerokości dojścia do budynku wynoszącej 1,5 m, a w konsekwencji czy naruszono także art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji powinin ustalić czy przemiotowy podest zapewnia dojście do budynku mieszkalnego wielorodzinnego czy też jednorodzinnego. Wymogi co do zapewnienia dostępu do budynku osobom niepełnosprawnym nie dotyczą bowiem budynków mieszkalnych jednorodzinnnych.
Mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do wyprowadzenia przez Sąd drugiej instancji odmiennych wniosków z nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Ustosunkowując się z kolei do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny po złożeniu przez tak ustanowionego pełnomocnika stosownego oświadczenia (art. 254 § 1 P.p.s.a.).