II OSK 437/06

II OSK 437/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Bd 823/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2005-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12 ust. 1
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie NSA Krystyna Borkowska Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 823/05 w sprawie ze skargi P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 823/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty N., z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], odrzucającą zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działek nr 570/2, 574/1 i 575/1 położonych w S., działki nr 606/2 położonej w K., działki nr 3103/2 położonej w N., działki nr 72/7 położonej w K., działki nr 346/1 położonej w S. i działki nr 782/3 położonej w M.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepisy art. 12 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.). Kolegium ustaliło, że badania wykonane w lipcu 2004 r. na nieruchomościach w K., N., M. i K. nie wykazały zanieczyszczenia gruntu. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że P. SA w P. jest następcą prawnym C. SA. Zdaniem Kolegium, wnioskodawca stał się sukcesorem praw i obowiązków spółki przejętej w pełnym zakresie. W ten sposób nie doszło do spełnienia się warunków ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. SA w P. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz naruszenie obowiązku organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego. Nadto, zarzucił naruszenie art. 12 ust.1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw przez przyjęcie, że jego poprzednik prawny – C. SA – nie jest innym podmiotem, niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Podniósł także naruszenie art. 12 ust.2 w/w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., poprzez przyjęcie, że termin "wyniki badań", o których mowa w tym przepisie oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych oraz poprzez przyjęcie, iż uwzględnione w zgłoszeniu wyniki badań muszą potwierdzać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia nieruchomości. Według skarżącego, organ miał obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie skażenia. Skarżący wskazał, że zanieczyszczenie spowodowane zostało przez inny podmiot, w osobie C. SA, który przez około 50 lat istnienia (wraz z poprzednikami prawnymi) wyrządził szkody w środowisku. Skarżący przyznał, że jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym C. SA. W jego ocenie następstwo prawne pod tytułem ogólnym, w rozumieniu prawa cywilnego, nie dotyczy obowiązków publicznoprawnych, w tym obowiązku rekultywacji. P. SA wywodził, że jako dowód należało uwzględnić wynik oględzin. Wbrew zaś art. 75 K.p.a., formułującemu zasadę równej mocy środków dowodowych, szczególną rolę organy przypisują wynikom badań laboratoryjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko organu o odrzuceniu zgłoszenia, co do działek w K., K., N. i M., w sytuacji niepotwierdzenia skażeń w badaniach laboratoryjnych, nie budzi wątpliwości. Sąd stwierdził, że w świetle art. 12 ust.2 obowiązkiem strony jest załączenie do zgłoszenia wyników badań stwierdzających zanieczyszczenie ziemi, przy czym chodzi o wyniki efektywnych badań laboratoryjnych. W odniesieniu do nieruchomości położonych w Sadkach i w Szubinie, na których zanieczyszczenie zostało stwierdzone, Sąd rozważył przesłanki ewentualnego uwolnienia się zgłaszającego od odpowiedzialności, jako władającego powierzchnią ziemi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest spełniony warunek z art. 12 ust.1, gdy wskazywana jako sprawca zanieczyszczeń C. nie istnieje, a więc nie może być obciążona obowiązkiem. Sąd dalej wywodził, że odpowiedzialność za zanieczyszczenia, w razie stwierdzenia ich powstania przed objęciem we władanie skażonych nieruchomości, w sytuacji nieistnienia sprawcy zanieczyszczeń, obciążałaby P. SA, jako następstwo przejęcia praw i obowiązków w sferze prawnorzeczowej, wraz z przejściem nań władania nad nieruchomością zobowiązanego podmiotu. Sąd pierwszej instancji uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 12 ust.2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. oraz przepisów procedury administracyjnej, skoro nie mogła zapaść inna decyzja, niż o odrzuceniu zgłoszenia.
P. SA w P. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżył wyrok w całości i domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.) oraz art. 102 ust.1 pkt 1 – 4 i art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.) polegające na :
1) uznaniu, że art. 12 ust.1 zwalnia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania innego podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność (podmiot istniejący),
2) przyjęciu, że z zestawienia przepisów art. 12 ustawy wprowadzającej oraz art. 102 ust.1 Prawa ochrony środowiska wynika zasada, że dokonanie skutecznego zgłoszenia powoduje wyłączenie odpowiedzialności zgłaszającego za zanieczyszczenie, co w przypadku braku podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia powodowałoby, że brak jest podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i pominięcie odpowiedzialności skarżącego jako korzystającego ze środowiska na zasadach ogólnych, to jest odpowiedzialności za szkody dokonane w środowisku, wynikającej z art. 362 ust.1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska,
3) naruszeniu art. 12 ust.2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że w postępowaniu zgłoszeniowym zadaniem zgłaszającego jest wykazać powstałe zanieczyszczenie poprzez dołączenie do zgłoszenia efektywnych wyników badań laboratoryjnych, podczas gdy ustawodawca nie przesądził, jaka powinna być metoda badania stopnia zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a przepis stanowi jedynie o obowiązku potwierdzenia występowania zanieczyszczeń.
Wnoszący skargę kasacyjną przytoczył treść art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej, wskazując na prawo do skorzystania z niego wszystkich władających powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, bez ograniczenia do wskazania podmiotu, który faktycznie ponosi odpowiedzialność i istnieje w obrocie gospodarczym. Przepis art. 12, jako wyjątek od zasady określonej w art. 102 ust.1 P.o.ś., winien być interpretowany zwężająco. Zdaniem skarżącego, Sąd pominął okoliczność, że złożenie zgłoszenia nie zwalnia P. SA od obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Skarżąca może odpowiadać za szkodę w środowisku albo jako władający powierzchnią ziemi, nie korzystający ze środowiska (art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś.) albo jako korzystający ze środowiska (art. 362 ust.1 pkt 2 P.o.ś.). W świetle tych przepisów, zgłoszenie nie wywołuje skutków materialnoprawnych po stronie skarżącej, a jedynie zmienia tryb, w jakim żądanie naprawienia szkody w środowisku może być dochodzone. Według skarżącego, celem art. 12 ust.1 było skłonienie władających do ujawnienia ich zobowiązań rekultywacyjnych w terminie instrukcyjnym do 30 czerwca 2004 r. Skutki ujawnienia zobowiązań są takie, że zgłaszający może odpowiadać jako korzystający ze środowiska, a więc przeprowadzić rekultywację we własnym zakresie, bez ustalania jej kosztów przez starostę i bez dochodzenia zwrotu kosztów według przepisów ordynacji podatkowej. Skarżący stwierdził, że podziela ocenę Sądu, iż ponosi odpowiedzialność tylko z tego względu, że przejął zobowiązanie podmiotu zobowiązanego, gdyż nabywszy nieruchomość od poprzednika prawnego, skarżący nabył w sposób pierwotny obowiązek przywrócenia środowiska do właściwego stanu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 ust.2 ustawy wprowadzającej, stwierdził, że wpisowi nieruchomości do rejestru nie stoi na przeszkodzie fakt uprawdopodobnienia (a nie udowodnienia) zakresu zanieczyszczeń. Ustawodawca nie przesądził, jaka powinna być metoda badania stopnia zanieczyszczenia, a zatem dopuszczalne są oględziny. Taką praktykę przyjęto w branży paliwowej. W treści zgłoszenia wskazano, że zanieczyszczenia istniały przed datą 1 października 2001 r. i zostały wywołane przez inny podmiot. Ścisłe ustalenie terminu oraz metody badania, zgodnie z art. 12 ust.2, nie jest wymagane.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ zauważył, że oczywiście błędne jest przywołanie w podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skoro przepis ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a nie naruszenia prawa materialnego, jak podał skarżący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
Na wstępie odnotować można błędne powołanie się skarżącego na przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w odniesieniu do tej części podstawy skargi kasacyjnej, w której skarżący podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego i rzeczywiście wskazany przepis stanowi normę prawa materialnego. Błąd ten nie dyskwalifikuje jednak zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej. Skarżący wskazał bowiem naruszone, jego zdaniem, przepisy prawa materialnego i określił sposób tego naruszenia – błędną wykładnię.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zasadności zarzutu. Przede wszystkim, zarzut błędnej wykładni norm prawa materialnego, podniesiony w podstawie skargi kasacyjnej, może być skuteczny jedynie w odniesieniu do stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (por. Zbigniew Kmieciak "Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Państwo i Prawo 2005/1/18; wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1252/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej na stronie www.nsa.gov.pl). W zakończonej zaskarżonym wyrokiem sprawie sądowoadministracyjnej Sąd stosował przepis materialnoprawny art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.). Przywoływał zaś przepisy art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.) tylko w ramach wykładni systemowej przepisu art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej Prawo ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, iż w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej, nie stosuje się przepisów art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś. Stwierdzenie to nie oznacza jednak, że kontrolując prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne przepisów materialnych decydujących o zasadności zgłoszenia z art. 12 ust.1, Sąd stosował art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś. Przepisy art. 102 stanowią podstawę materialną sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest obowiązek rekultywacji spoczywający na władającym, a nie sprawy zgłoszenia przez władającego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, które nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej, spowodowanego przez inny podmiot. W tej drugiej sprawie podstawę materialną stanowi przepis art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej. O ile zatem Sąd, posługując się w ramach wykładni systemowej przepisu art. 12 ust.1, brzmieniem przepisów art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś., błędnie odczytał treść przepisów art. 102 ust.1 – 3, to zarzut błędnej wykładni może być podniesiony tylko wówczas, gdyby wadliwa interpretacja przepisu przywoływanego w procesie wykładni systemowej, skutkowała błędną wykładnią przepisu stosowanego przez Sąd. Podstawą kasacji może być, w tej sytuacji, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu stosowanego – w rozważanym przypadku chodzi o art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej Prawo ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji nie stosował także, powołanych w podstawie skargi kasacyjnej, przepisów art. 102 ust.4 P.o.ś. oraz art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 P.o.ś. Uwagi te wskazują na wadliwość tej części podstawy skargi kasacyjnej, która sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 102 ust.1 – 4 oraz art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 Prawa ochrony środowiska.
Nie jest natomiast merytorycznie zasadny zarzut błędnej wykładni art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej, wynikający z zestawienia art. 12 ust.1 z przepisem art. 102 ust.1 P.o.ś., opisany w punkcie 2 podstawy skargi kasacyjnej, polegającej na przyjęciu, że dokonanie skutecznego zgłoszenia powoduje wyłączenie odpowiedzialności zgłaszającego za zanieczyszczenie. Sąd, stosując art. 12 ust.1, wyraził pogląd, że na skutek zaistnienia przesłanek z art. 12 ust.1 podmiot zgłaszający nie ponosi odpowiedzialności określonej w art. 102 ust.1 P.o.ś. Z art. 12 ust.1 in fine ustawy wprowadzającej wynika zaś, że "w tym przypadku przepisów art. 102 ust.1 – 3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się". Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, nie wypowiadał się o odpowiedzialności za szkody wywołane w środowisku w ogóle, w szczególności o odpowiedzialności opartej na przepisach art. 362 P.o.ś.
W zakresie tej części podstawy kasacyjnej odnotować warto jeszcze jedną wadliwość, polegającą na zamieszczeniu stwierdzenia o "pominięciu odpowiedzialności skarżącego". Kwestia odpowiedzialności konkretnej strony postępowania administracyjnego nie mieści się w pojęciu wykładni prawa. Jest to zagadnienie stosowania prawa – podciągania ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawa materialnego.
Merytorycznej ocenie nie można natomiast poddać zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 12 ust.2 ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r. Nie jest to norma prawa materialnego. Powołany przepis jest szczególną normą regulującą, obok przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, procedurę dokonywania zgłoszenia, o którym mowa w art. 12 ust.1. Wadliwe jest, z punktu widzenia poprawności podstawy skargi kasacyjnej, nie tylko określenie przepisu art. 12 ust.2 jako normy prawa materialnego. Uchybienie polega także na tym, że w omawianej podstawie skargi kasacyjnej powołano wyłącznie przepisy procesowe administracyjne. Sąd pierwszej instancji nie stosuje zaś procedury administracyjnej. Nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Zarzuty podnoszone w podstawach kasacji muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi więc wskazywać przepis postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowanego; Zbigniew Kmieciak, glosa do wyroku NSA, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, Państwo i Prawo 2006/10/124; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 960/05, niepublikowany).
Odnosząc się do tej części podstawy skargi kasacyjnej, która sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw, polegającą na uznaniu, że art. 12 ust.1 zwalnia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania innego podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność (podmiotu istniejącego), skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd o błędności tej interpretacji. Zaskarżone orzeczenie, mimo w części błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu. Jednocześnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że poprzednik prawny władającego nie jest "innym podmiotem", w rozumieniu art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej. Taka wykładnia, wyrażona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 991/05, niepublikowanego, treść zamieszczona w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej na stronie www.nsa.gov.pl), jest podzielana także w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.