II OSK 436/21

II OSK 436/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marta Laskowska - Pietrzak
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 436/23 - Wyrok NSA z 2024-04-16
IV SA/Wa 619/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-19
II SA/Ol 681/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-12-08
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 67 ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 87 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1994 nr 48 poz 195
art. 5 pkt 1, art. 8 pkt 5 i 6, art. 13 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 1, art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 8 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 619/20 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od D. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Miasta [...] kwotę 870 (osiemset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 619/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w W.. Zaskarżona uchwała została wydana w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Powyższą uchwałę (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się stwierdzenia jej nieważności na terenie ww. działek oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w stosunku do działek skarżącej.
Zasadniczo skarga została oparta na argumentacji dotyczącej wyznaczenia na ww. działkach, leżących wzdłuż planowanego "Traktu [...]", granicy "strefy uciążliwości", a zarazem granicę jednostki planistycznej U(MW/MN), plan podzielił działki budowlane skarżącej Spółki w taki sposób, że niemożliwe jest ich zagospodarowanie na cel przewidziany w planie miejscowym. Nie jest też możliwym ustalenie wschodniej granicy terenu MW/MN, jako linii równoległej do granicy obszaru planu w odniesieniu do projektowanej trasy Traktu [...]".
W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu, wszystkie zarzuty zawarte w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i tym samym są niezasadne.
Pismami z 26 sierpnia 2020 r. i z 5 października 2020 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi.
Pismem z 12 października 2020 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że przebieg trasy o nazwie Trakt [...] został określony w dokumentach planistycznych, które obowiązywały w dacie podejmowania uchwały inicjującej. Nieruchomości wskazane w skardze znajdowały się zaś częściowo w strefie mieszkaniowo-usługowej oraz częściowo w korytarzu drogowym projektowanej trasy-Trakt [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 619/20, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w W.. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (dotyczących zasad tworzenia planu miejscowego) oraz treść art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie ochrony prawa własności), stwierdził, że gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Jednak tego rodzaju "władztwo planistyczne" nie jest nieograniczone. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i nosić cech dowolności działań organu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 8 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 2760/16; z 18 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 836/09; oraz przywołane w nich orzeczenia sądów administracyjnych). Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
W ocenie Sądu, wbrew argumentacji skarżącej Spółki, przebieg granic miejscowego planu w odniesieniu do przebiegu granic działek ewidencyjnych jest określony precyzyjnie, a identyfikacja zasięgu planu nie nastręcza żadnych trudności. Równie oczywiste wbrew stanowisku skarżącej Spółki są przebiegi linii rozgraniczających o różnych funkcjach. Natomiast problem w niniejszej sprawie stanowi jednak okoliczność, że bezpośredni wpływ na określone w planie przeznaczenie działek skarżącej miał, jak wskazuje skarżąca, orientacyjny przebieg projektowanego Traktu [...]. Jego przebieg i przeznaczenie terenu (trasy głównej tranzytowej – kI. Gt Trakt [...] na odcinku od S. do M.) przewidywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] z 1992 r. Był to ostatni dokument w którym planowano wybudowanie tej trasy. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał jednak żaden plan miejscowy, czy też inny dokument prawny, akt określający wprost jej lokalizację. W obecnie obowiązujących dokumentach strategicznych trasy tej już nie ma. Z realizacji tego połączenia drogowego zrezygnowano bowiem zatwierdzając plan zagospodarowania [...] z określeniem ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2001 r., czyli jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Pomimo tego doszło do uchwalenia planu, którego ustalenia odnoszą się wprost i bezpośrednio do nieistniejącego projektu trasy, co więcej kształtują prawa i obowiązki właścicieli działek położonych w potencjalnym jej zasięgu. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie art. 9 ww. ustawy, zgodnie z którym w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że ograniczenie w zagospodarowaniu działek skarżącej Spółki na skutek wyznaczenia na nich przeważającej części strefy uciążliwości od tras komunikacyjnych po linii rozgraniczającej tereny MW/MN, U(MW/MN) MW/U(MN) i określenie zasady ich zagospodarowania w § 15 tekstu planu (preferowana realizacja obiektów usługowych, mieszkaniowa uwzględniającą zagadnienia akustyki i ochrony przed hałasem) stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Nie można bowiem nie zauważyć, iż na skutek określenia tej strefy na działkach, w przeważającej części ograniczona została możliwość ich zagospodarowania. I to właśnie w tym Sąd upatruje naruszanie interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą. Organ, dokonując wyznaczenia strefy uciążliwości, a tym samym dostosowując do jej przebiegu ustalenia planu, naruszył zasadę tzw. "władztwa planistycznego gminy" oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który zobowiązuje organ do ustalenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania w zależności od potrzeb. Powyższe ustalenia jak wskazano powyżej godzą bowiem w zasadę proporcjonalności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;
- art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających w szczególności na braku uwzględnienia obowiązywania w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały zapisów Planu ogólnego z 1992 r., a w konsekwencji przyjęcia, że w żadnym planie miejscowym nie było określonego przebiegu Traktu [...], od którego wyznaczono strefy uciążliwości i w efekcie uznanie, że przyjęcie ustaleń w zaskarżonej uchwale nastąpiło z naruszeniem tzw. "władztwa planistycznego";
- art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy zarzuty skargi zasługiwały na oddalenie.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) przez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały zapisy Planu ogólnego z 1992 r. określającego przebieg Traktu [...], od którego wyznaczono strefy uciążliwości i w efekcie uznanie, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają władztwo planistyczne przez co naruszony został interes prawny skarżącej Spółki;
- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z ustawą uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności, a w konsekwencji błędnym uznaniem naruszenia zasady ingerencji planistycznej w prawo własności i przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny naruszają prawo własności skarżącej Spółki oraz zasadę proporcjonalności podczas gdy działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności;
- art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż zaskarżone ustalenia planu miejscowego w sposób bezprawny ustaliły strefy uciążliwości od tras komunikacyjnych i tym samym ograniczyły możliwość zagospodarowania przez skarżącą nieruchomości, podczas gdy działania organu były zgodne z prawem i wiążącymi ustaleniami Planu ogólnego z 1992 r.;
- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740) w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżone ustalenia planu miejscowegow sposób bezprawny naruszają prawo własności skarżącego oraz zasadę proporcjonalności, podczas gdy działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności i doszło do prawidłowego wyważenia interesów prywatnych i publicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca – D. S.A. w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Zasadniczo zaistniałe w skardze kasacyjnej naruszenie prawa ma swoje podstawy w błędnie ustalonym przez Sąd I instancji stanie prawnym.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Sąd Administracyjny kontroluje legalność uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na datę jej podjęcia, a więc w okolicznościach tej sprawy na dzień 27 września 2002 r. Ponadto ocenie podlegają kwestie prawne, a nie – inne (pozaprawne oparte na subiektywnym przekonaniu strony postępowania). Późniejsza zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, o ile późniejsze przepisy ustawowe zmieniające nie zawierają żadnych specjalnych unormowań, które umożliwiłyby uznanie podjętej uchwały za wadliwą. Jeżeli zaś po uchwaleniu planu miejscowego zmieniły się uwarunkowania przestrzenne, np. dotyczące sąsiedniego terenu, to tego rodzaju okoliczność może stanowić ewentualną podstawę żądania zmiany planu miejscowego, a nie – stanowić element argumentacji dotyczący wadliwości uchwalenia planu miejscowego.
W tej sprawie Sąd I instancji choć prawidłowo wskazał, że przebieg "Traktu [...]" został przewidziany w planie miejscowym z 1992 r., jednak wadliwie ocenił, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał żaden plan miejscowy, czy też inny dokument prawny, określający wprost lokalizację ww. drogi. Taki wniosek nie wynika bowiem z obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisów prawa, jak i wejścia w życie w dniu 24 sierpnia 2001 r. uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 9 lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania [...] i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...] poz. [...]). W tym bowiem zakresie Sąd I instancji pominął treść art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej uchwały (regulujący zasady obowiązywania planów miejscowych uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r.) oraz charakter prawny uchwały w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania [...]. Po pierwsze, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. co do zasady miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie. Ustawa z 1994 r. weszła w życie 1 stycznia 1995 r., co oznacza, że zgodnie z art. 67 ust. 1 tej ustawy plan miejscowy z 1992 r. miał przestać obowiązywać z upływem 1 stycznia 2003 r. Prawnie termin oznaczony w latach kończy się z upływem dnia, który datą odpowiada początkowemu dniu danego terminu. Wynika z tego, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał plan miejscowy z 1992 r. w odniesieniu do tzw. "Traktu [...]". Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w tym zakresie nie ma przesądzającego znaczenia treść art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., choć zgodnie z tym przepisem ustawodawca zdecydował o wydłużeniu okresu obowiązywania planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., tj. nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Po drugie, dla powyższej oceny nie ma prawnego znaczenia okoliczność, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały w dniu 24 sierpnia 2001 r. weszła w życie uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania [...] i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że nie był to akt planistyczny, który miał status planu miejscowego w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i który uchylałby postanowienia planu miejscowego. Wymieniony wyżej "Plan zagospodarowania [...]" został podjęty na podstawie ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustrój miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48 poz. 195 ze zm.). Zgodnie z art. 5 pkt 1 tej ustawy do zakresu działania m.st. Warszawy należały sprawy planowania strategii rozwoju i zagospodarowania m.st. Warszawy. Stosownie zaś do art. 8 pkt 5 i 6 ww. ustawy do wyłącznej właściwości Rady m.st. Warszawy należało uchwalanie programów rozwoju i planów zagospodarowania m.st. Warszawy, w tym określanie ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzenie zgodności projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami programów rozwoju i planów zagospodarowania m.st. Warszawy. Z art. 13 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika zaś, że to statut m.st. Warszawy określał tryb i zasady uzgadniania przez zainteresowane gminy oraz zatwierdzania planu zagospodarowania m.st. Warszawy. Z wymienionych wyżej przepisów ustawy ustrojowej wynika, że plan zagospodarowania m.st. Warszawy był aktem planistycznym o charakterze politycznym, który miał za zadanie skoordynowanie działań planistycznych w obszarze planowania i zagospodarowania m.st. Warszawy celem narzucenia poszczególnym gminom warszawskim, z których składało się Miasto Warszawa, wiążących ustaleń. Takie stanowisko potwierdza także treść § 1 ust. 2 i § 2 ust. 1 i 2 ww. uchwały, zgodnie z którymi ów plan zawiera opis stanu istniejącego, uwarunkowań i kierunków rozwoju m.st. Warszawy oraz zatwierdza ustalenia wiążące gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś ustalenia wiążące stanowią obowiązujące gminy warszawskie wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował wprost jaki status prawny ma ów "Plan zagospodarowania [...]". Dopiero przy okazji uchwalenia nowej ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361) w art. 27 ust. 2 ustawodawca wprost wskazał, że dotychczasowy plan zagospodarowania m.st. Warszawy z określeniem ustaleń wiążących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pełni funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co jedynie potwierdza, że prawnie jego treści nie mogły mieć i nie miały waloru stricte miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z powyższego wynika, że skoro w "Planie zagospodarowania [...]" zrezygnowano z planowanego przebiegu "Traktu [...]" w sąsiedztwie jednostki planistycznej objętej zaskarżoną uchwałą, nie oznacza to, że co do planowanego przebiegu ww. arterii komunikacyjnej nie obowiązywał plan miejscowy z 1992 r. W tej sprawie strona skarżąca nie wykazała aby w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał inny akt planistyczny, który uchylałby postanowienia planu miejscowego z 1992 r. w zakresie planowanego przebiegu "Traktu [...]". Z treści "Planu zagospodarowania [...]" nie wynika aby uchylał postanowienia jakiegokolwiek planu miejscowego (zgodnie z jego postanowieniami traciły moc uchwały, ale dotyczące określenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Ponadto z § 32 zaskarżonej uchwały wynika, że na obszarze objętym planem tracą moc ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] (zatwierdzonego przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r.) dotyczące strefy funkcjonalnej MU-14. Z przepisu tego wynika więc, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywał plan miejscowy z 1992 r., zaś w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały traciły moc ustalenia dotyczące tylko strefy funkcjonalnej MU-14, a nie – tzw. "Traktu [...]". Ponadto nawet jeżeli w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały ustalenia wiążące "Planu zagospodarowania [...]" nie oznacza, że Rada Gminy-[...] nie mogła w dalszym ciągu w oparciu o obowiązujący plan miejscowy z 1992 r. planować stosownego przebiegu drogi "Traktu [...]".
W tych warunkach prawnych istniały zatem podstawy do uwzględnienia w procedurze planistycznej dotyczącej uchwalenia zaskarżonej uchwały sąsiedztwa ww. drogi, która to droga – zgodnie z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze – stanowiła docelowo istotne źródło hałasu, co stanowiło przesłankę do ustanowienia w § 15 zaskarżonej uchwały stosownego uregulowania dotyczącego tzw. "strefy uciążliwości", której granice wyraźnie określa rysunek planu, co też trafnie ocenił Sąd I instancji. Jak bowiem stwierdził Sąd (i oceny tej nie podważono skutecznie), że przebieg granic miejscowego planu w odniesieniu do przebiegu granic działek ewidencyjnych jest określony precyzyjnie, co dotyczy także przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach. Nie potwierdziła się zatem argumentacja skarżącej Spółki, że w oparciu o treść zaskarżonej uchwały nie jest możliwym ustalenie wschodniej granicy terenu MW/MN, jako linii równoległej do granicy obszaru planu w odniesieniu do projektowanej trasy "Traktu [...]".
W konsekwencji powyższej oceny należy stwierdzić, że Sąd I instancji, powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz treść art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie ochrony prawa własności), błędnie ocenił, że w odniesieniu do działek skarżącej Spółki zaskarżona uchwała zapadła z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego gminy. Wbrew bowiem tej ocenie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że na skutek ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącej Spółki na skutek wyznaczenia na nich w przeważającej części strefy uciążliwości od tras komunikacyjnych doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, które musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. A zatem z perspektywy uchwalonych ograniczeń w sprawie nie wykazano czy takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości rzeczywiście nie przechodzą testu proporcjonalności. W § 15 zaskarżonej uchwały nie wykluczono bowiem możliwości realizacji w tzw. "strefie uciążliwości" zabudowy mieszkaniowej, ponieważ jej realizację uzależniono od zastosowania określonych rozwiązań technicznych mających za zadanie ochronę przed hałasem. Skarżąca Spółka nie wykazała zaś w jakim zakresie ewentualne zastosowanie takich rozwiązań technicznych dla zrealizowania zabudowy mieszkaniowej miałoby powodować niemożliwe do zaakceptowania ograniczenia prawa własności, które to prawo nie jest absolutne i może podlegać ograniczeniom m.in. z uwagi na ochronę środowiska, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Ponadto w sprawie skarżąca Spółka nie wykazała z jakich konkretnie względów sposób w jaki plan miejscowy podzielił działki budowlane skarżącej Spółki uniemożliwia ich zagospodarowanie na cel przewidziany w planie miejscowym. Co prawda, Sąd I instancji w tym zakresie nie dokonał oceny zarzutu skargi "zwykłej", jednak argumentacja skarżącej Spółki w tym zakresie jest gołosłowna, bo nie poparta żadnymi konkretnymi twierdzeniami, co dla sposobu jej prawnej oceny przez Sąd Administracyjny jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podmiot wnoszący skargę na uchwałę powinien wykazać, że jego interes prawny został naruszony taką uchwałą. Brak wykazania przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza jego interes prawny, czyni w tym zakresie skargę pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Dlatego podlegały uwzględnieniu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.; art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.; art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.; art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.; art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.; art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej".
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.