II OSK 435/24

II OSK 435/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Po 625/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2023-12-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1 i 6, art. 141 par. 4, art. 166, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 625/23 odrzucającego skargę A. K. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wykonania w trybie zastępczym obowiązku rozbiórki budynku postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 625/23, odrzucił skargę A. K. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w przedmiocie wykonania w trybie zastępczym obowiązku rozbiórki budynku.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skarżąca wniosła skargę na czynność PINB polegającą na wykonaniu na podstawie postanowienia z dnia 21 listopada 2020 r. w trybie zastępczym decyzji z dnia 2 lutego 2015 r., znak: PINB-7356/16/2012, o nakazaniu rozbiórki budynku produkcyjnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości W. W ocenie strony czynność ta została podjęta z naruszeniem art. 39 ust. 1, art. 67 ust. 2 i 3, art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, § 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). W ocenie skarżącej, prace rozbiórkowe przeprowadzono rażąco wadliwie, niezgodnie z decyzją o rozbiórce, a rozbiórka pogorszyła stan budynków sąsiednich, w tym wpływa negatywnie na budynek skarżącej (m.in. utrudnia retencję wód opadowych). Strona wniosła o zobowiązanie PINB do podjęcia czynności zabezpieczających w związku z wykonaną rozbiórką.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o uznanie jej jako spóźnionej, gdyż od wykonania "czynności rozbiórki" upłynęło dwa lata.
Sąd przywołał treść art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz podkreślił, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Sąd stwierdził, że rację ma organ, iż "czynność polegająca na wykonaniu w trybie zastępczym decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku produkcyjnego" nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienia lub obowiązki, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie dotyczą kompetencji organów administracji do określonego działania. PINB w ramach postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, po bezskutecznym nałożeniu grzywien w celu przymuszenia, był w świetle u.p.e.a. uprawniony do zastosowania wykonania zastępczego. Dodał, że w świetle art. 54 u.p.e.a. jedynie zobowiązany może skarżyć czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Skarżąca zaś jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej.
Sąd zauważył, że skarżąca była jedną z osób wnoszących o nakazanie rozbiórki budynku przy ul. [...] w W. Z treści skargi wywieść zaś można, że skarży w istocie techniczne wykonanie rozbiórki, które, jak twierdzi, negatywnie wpłynęło na nieruchomości sąsiednie (w tym jej). Strona wskazała, że dokonano rozbiórki dachu, nie zabezpieczając równocześnie odkrytego przez to materiału murowego, który stanowił ścianę wewnętrzną, a aktualnie stanowi ścianę szczytową budynku należącego do skarżącej. Z tego względu jej nieruchomość nie jest z tej strony ocieplona, ani zabezpieczona przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Skarżąca podała, że odkryte, niezadaszone piwnice zasypane gruzem nie pozwalają wodom opadowym na swobodne przedostanie się do gruntu co skutkuje kumulowaniem się tych wód na nieruchomości w formie swoistego "basenu". Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala kwalifikować twierdzenia skarżącej jako dotyczące szkód na jej nieruchomości, które to mogą być przedmiotem powództwa do sądu powszechnego, a nie podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Sąd podkreślił także, że skarżąca ma nadal możliwość zwrócenia się do organów nadzoru budowlanego o podjęcie działań, o których mowa w art. 69 Prawa budowlanego jeśli budynek stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, niezależnie od pozostającego w tle niniejszej sprawy postępowania egzekucyjnego zakończonego rozbiórką w trybie wykonania zastępczego. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach o charakterze awaryjnym i nagłym. Art. 69 Prawa budowlanego nie stanowi jednak podstawy do wydawania decyzji o nałożeniu obowiązku zastosowania środków zabezpieczających.
W tych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. "174" p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na jego treść, tj.:
a) art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w wyniku odrzucenia skargi z uwagi na to, że rzekomo czynność polegająca na wykonaniu rozbiórki w trybie zastępczym nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy w rzeczywistości ma ona charakter tej czynności, w związku z czym podlega kognicji sądu administracyjnego;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., w wyniku sformułowania uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niejasny i niezrozumiały, albowiem jako przyczynę (podstawę) odrzucenia skargi Sąd wskazał dwa różne przepisy prawa to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i niejasne pozostaje na jakiej ostatecznie podstawie prawnej wydane zostało kwestionowane rozstrzygnięcie.
Skarżąca kasacyjnie podniosła, że czynność PINB polegająca na wykonawstwie zastępczym dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa (w tym obowiązku utrzymania obiektu w dobrym stanie technicznym czy też obowiązku realizacji decyzji administracyjnej) i ma istotny wpływ na prawo własności przysługujące skarżącej wynikające z Kodeksu cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że "czynność polegająca na wykonaniu w trybie zastępczym decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku" nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do ww. przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. By akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (zob. postanowienia NSA: z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 115/24; z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 352/23). W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z czynnością, o której mowa w analizowanym przepisie. Czynność PINB "polegająca na wykonawstwie zastępczym" nie dotyczy stricte obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przepis art. 61 Prawa budowlanego, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej, zawarty w rozdziale 6 "utrzymanie obiektów budowlanych", adresowany jest do właścicieli i zarządców obiektu budowlanego. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego). Powyższe organ jednakże realizuje przez podejmowanie działań w ramach swych kompetencji, w granicach obowiązujących przepisów i w stosunku do określonych podmiotów, celem m.in. eliminowania zagrożeń, o których mowa w ww. przepisie. Organ nadzoru budowlanego może podjąć decyzję o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, o zakazie użytkowania obiektu (art. 66 Prawa budowlanego), nakazie rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego (art. 67 Prawa budowlanego), wydać nakazy i zarządzenia związane z potrzebą opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi (art. 68 Prawa budowlanego). Adresatem tych aktów są podmioty, o których mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżąca skarży w istocie techniczne wykonanie rozbiórki, które w jej ocenie, negatywnie wpłynęło na jej nieruchomość i nieruchomości sąsiednie. Twierdzenia skarżącej i podnoszone okoliczności związane z wystąpieniem szkód na jej nieruchomości mogą być podstawą powództwa do sądu powszechnego. Niewadliwie także Sąd wskazał, że skarżąca ma możliwość zwrócenia się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie działań, o których mowa w art. 69 Prawa budowlanego jeśli budynek stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, niezależnie od pozostającego w tle niniejszej sprawy postępowania egzekucyjnego zakończonego rozbiórką w trybie wykonania zastępczego. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach o charakterze awaryjnym i nagłym. Art. 69 Prawa budowlanego nie stanowi jednak podstawy do wydawania decyzji o nałożeniu obowiązku zastosowania środków zabezpieczających. Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie nie jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa "podjęcie czynności zabezpieczających", o których mowa we wniosku procesowym zawartym w skardze. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu z punktu a) opisanego wyżej środka zaskarżenia.
W ocenie Składu orzekającego, także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia przywołał dwie podstawy prawne, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazana wadliwość nie przemawia jednakże za uchyleniem zaskarżonego postanowienia, albowiem obie podstawy, jakkolwiek odrębne, realizują jeden cel, tj. odrzucenie skargi. Rozstrzygnięcie to, jak wyżej oceniono, odpowiada zaś prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.