II OSK 433/06

II OSK 433/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 178/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-10-14
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D., E. D., M. M. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt. IV SA/Wa 178/05 w sprawie ze skargi B. D., E. D., I. D., M. M. i Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 r., znak [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak [...], ustalającą lokalizację autostrady płatnej A-1 w środkowej jej części.
W uzasadnieniu Minister Infrastruktury wskazał, że na podstawie udzielonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 31 grudnia 1999 r. wskazań lokalizacyjnych dla autostrady płatnej A-1 na odcinku Łódź - Gorzyczki, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 18 października 2002 r. uzupełnionym pismem z dnia 31 marca 2003 r., wniósł o ustalenie lokalizacji autostrady płatnej A-1 przebiegającej przez teren województwa śląskiego dla odcinka od węzła "Sośnica" w Gliwicach do granicy z Republiką Czeską w Gorzyczkach. Na podstawie tego wniosku zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady zakończone decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r.
Od decyzji odwołania złożyli: B. D., E. D. oraz M. M.
Skarżący podnieśli zarzut, że w ramach postępowania o ustalenie lokalizacji autostrady, pomimo składanych wniosków, nie udostępniono zainteresowanym mapy obrazującej szczegółowy przebieg autostrady, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili ponadto organowi I-szej instancji rażące naruszenie prawa, polegające na nieuwzględnieniu przy ustalaniu lokalizacji autostrady potrzeb mieszkańców oraz braku konsultacji planowanej lokalizacji z mieszkańcami oraz nieuwzględnieniu wpływu przyszłej autostrady na środowisko oraz wymogów związanych z ochroną dóbr kultury.
W ocenie Ministra Infrastruktury podniesione zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (obwieszczenie z dnia 8 listopada 2002 r.) oraz o wydaniu w dniu 3 kwietnia 2003 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej (obwieszczenie z dnia 8 kwietnia 2003 r.). Pierwsze obwieszczenie zawierało informację o miejscu, gdzie można zapoznać się z dokumentacją wniosku GDDKiA, jak również o miejscu i terminie składania ewentualnych wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie. Z kolei drugie z obwieszczeń było dostępne w urzędach właściwych gmin, w tym w Urzędzie Miasta Żory oraz w prasie lokalnej, stosowanie do przepisów art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., nr 62, poz. 627 ze zm.).
Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że w toku postępowania administracyjnego Wojewoda Śląski wielokrotnie odpowiadał osobiście lub za pośrednictwem GDDKiA na pisma zainteresowanych osób dotyczące ustalenia lokalizacji autostrady. Tym samym nietrafny jest zarzut braku konsultacji
z zainteresowanymi mieszkańcami.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. D., E. D., I,. D., M. M. oraz Z. S.
Skarżący podnieśli zarzut, że przy ustalaniu lokalizacji autostrady organy nie skorzystały z możliwości ustalenia przebiegu autostrady mniej uciążliwego dla mieszkańców dzielnicy Ż. Według skarżących przesunięcie planowanego przebiegu autostrady o jeden kilometr na zachód pozwoliłoby na ominięcie terenów zurbanizowanych i zmniejszyło ilość budynków przeznaczonych do wyburzenia, na co skarżący zwracali uwagę organowi I instancji w pismach z dnia 26 maja 2002 r., 7 lipca 2002 r. oraz 30 grudnia 2002 r. W ocenie skarżących organ niesłusznie wskazał, że proponowany przez skarżących przebieg autostrady pociągnie za sobą wydłużenie trasy. Zdaniem skarżących, na skutek zmian przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nieaktualny jest również argument organu o wieloletnim rezerwowaniu terenu na potrzeby rozbudowy infrastruktury drogowej w planie zagospodarowania przestrzennego miasta. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przez Wojewodę Śląskiego art. 107 §4 kpa poprzez niezasadne odstąpienie przez organ od uzasadnienia własnej decyzji, naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienia mieszkańcom wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału oraz naruszenie art. 140 w zw. z art. 138 kpa. poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy i ustosunkowanie się w uzasadnieniu jedynie do zarzutów podniesionych w odwołaniach.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podniósł, że w toku postępowania odwoławczego dokonał wnikliwej analizy prawidłowości postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej. W wyniku przeprowadzenia tej kontroli organ nie stwierdził wystąpienia zarzucanych nieprawidłowości, w szczególności uchybień w kwestii obowiązku informowania zainteresowanych osób o kolejnych stadiach postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady czy też o zasadach wglądu do dokumentacji sprawy.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2005 r. uczestnik postępowania – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że w jego ocenie wniesiona skarga jest całkowicie bezzasadna. GDDKiA wskazał m.in., że skorygowanie trasy autostrady zgodnie z postulatami skarżących nie było możliwe. Proponowany przez skarżących przebieg autostrady jest niezgodny z wskazaniem lokalizacyjnym i uzgodnieniami z gminą Żory oraz Dyrekcją Parku Krajobrazowego Rud Cysterskich. Dodatkowo zdaniem GDDKiA wątpliwe byłoby uzyskanie pozytywnej opinii Dyrekcji Parku na taką lokalizację, ze względu na zniszczenie użytku ekologicznego "Kencerz" oraz kompleksu leśnego w Gortatowicach, a także wniesione przez miasto Rybnik zastrzeżenia w kwestii przesunięcia autostrady zgodnie z żądaniami skarżących. GDDKiA podkreślił również, że lokalizacja autostrady była przedmiotem konsultacji społecznych na poszczególnych etapach postępowania.
Po zapoznaniu się z pismem uczestnika postępowania skarżący w piśmie z dnia 19 września 2005 r. wskazali, że wobec uchylenia mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żory utraciły moc obowiązującą wszelkie dokonane w oparciu o jego zapisy uzgodnienia oraz ustalenia lokalizacyjne. Ustalenia planu poprzednio obowiązującego nie mogą determinować ustaleń nowego planu, na potrzeby którego aktualnie opracowywane jest studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta. Skarżący podnieśli, że wskazane przez GDDKiA uzgodnienia dokonane w postępowaniu lokalizacyjnym należy uznać za bezprzedmiotowe, jako dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać. W piśmie z dnia 5 października 2002 r. skarżący wskazali, ze istotnie zaproponowany przez nich przebieg autostrady nie likwiduje całkowicie konfliktu z istniejącą zabudową, niemniej w proponowanych przez nim wariancie dotyczyłby on znacznie mniejszej ilości budynków. Dodatkowo skarżący podnieśli, ze zarówno w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim jak i w Urzędzie Miejskim w Żorach odmówiono im wglądu do załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji, ze względu na brak tego dokumentu.
Wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. w sprawie IV SA/Wa 178/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu WSA w Warszawie wskazał, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji organu administracji, oceniając jej zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przesłanką uchylenia zaskarżonej do sądu decyzji może być wyłącznie naruszenie prawa, spełniające przesłanki określone w art. 145 § 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów prawa uzasadniające zastosowanie przepisu art. 145 ustawy ppsa.
WSA wskazał, że z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że proponowany przez skarżących przebieg autostrady został poddany analizie przez organ I instancji, który poinformował zainteresowanych o swoim stanowisku w tej kwestii. W piśmie z dnia 18 grudnia 2002 r., znak RR-AG.III/JL/5344/1/02 skierowanym do mieszkańców dzielnicy Ż. Wojewoda Śląski wskazał, że podjęcie wnioskowanej korekty wywołałoby szereg komplikacji, ale przede wszystkim znacznie opóźniłoby proces rozpoczęcia budowy tej ważnej dla rozwoju województwa inwestycji.
Równocześnie organ zasięgnął opinii Prezydenta Miasta Żory, który w piśnie z dnia 30 grudnia 2002 r. Prezydent zaakceptował projektowany przebieg autostrady i wskazał, że po przeprowadzonych konsultacjach z Miastem Rybnik oraz Kierownikiem Oddziału Biura ZPKWŚ w Rudach, zmiana trasy zgodnie z żądaniami skarżących spowodowałoby liczne komplikacje, poza tym zaproponowany wariant przebiegu trasy nie uzyskałby pozytywnej opinii w toku nowego postępowania administracyjnego, z tego względu, że doprowadziłby do zniszczenia użytku ekologicznego "Kencerz" lub musiałby przebiegać przez środek kompleksu leśnego w Gortatowicach.
Organ pierwszej instancji ponownie poinformował skarżących o powodach odmowy uwzględnienia podniesionych postulatów co do zmiany trasy pismem z dnia 8 kwietnia 2003 r., znak [...].
WSA wskazał, że dokumenty te wskazują, że nieuwzględnienie przy ustaleniu lokalizacji autostrady postulatów skarżących nie było wynikiem niedopatrzenia organu, ale logiczną konsekwencją poczynionych przezeń ustaleń.
WSA uznał za trafny zarzut wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 107 § 4 k.p.a., bowiem decyzja ta rozstrzygała o spornych interesach stron, a więc zaistniała jedna z przesłanek negatywnych wyłączająca zastosowanie przez organ tego przepisu. W ocenie sądu naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
WSA nie przyznał racji zarzutom skarżących w kwestii nieumożliwienia im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Z akt postępowania administracyjnego bezspornie wynika, że organ spełnił wszelkie ciążące na nim obowiązki związane z informowaniem stron o toczącym się postępowaniu, wydaniu decyzji lokalizacyjnej oraz o zasadach wglądu do dokumentacji.
WSA uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżących o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Co prawda
w uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury odniósł się wyłącznie do zarzutów odwołania, bez wyraźnego, bezpośredniego ustosunkowania się do kwestii prawidłowości przebiegu trasy autostrady lecz w ocenie WSA nie oznacza to jednak, że organ nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, a jedynie o tym, że nie dał temu dostatecznego wyrazu w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia, skupiając się wyłącznie na polemice z argumentami podniesionymi w odwołaniu. Wynikające z tego faktu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie miało jednak w ocenie WSA istotnego wpływu na wynik sprawy.
WSA wskazał, że o uznaniu przez Ministra Infrastruktury braku możliwości uwzględnienia wniosków skarżących w zakresie zmiany trasy przebiegu autostrady świadczy jednoznaczne potwierdzenie, że uznaje przebieg planowanej autostrady za optymalny, podzielając w tym zakresie wnioski organu I instancji, sformułowane na podstawie wszechstronnych analiz, w których szczegółowo rozważono wariant postulowany przez mieszkańców i wykazano niemożność jego realizacji.
WSA podkreślił również, że wbrew twierdzeniu skarżących, na ocenę legalności decyzji nie mógł mieć wpływu fakt utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żory czy też fakt przystąpienia do opracowywania studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta, poprzedzających uchwalenie w przyszłości nowego planu zagospodarowania. Wspomniane akty są bowiem instytucjami przewidzianymi w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nie mają zastosowania w odrębnych ze swojej istoty sprawach z zakresu lokalizacji autostrad, zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 1994 r., nr 256, poz. 2571 ze zm.).
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości i wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów wedle norm przepisanych.
Skarżący podnieśli na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy ppsa, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 145 § 3 ustawy ppsa poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna nie uchybia przepisom prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ustaleniom WSA o wnikliwym rozpatrzeniu przez organy administracyjne propozycji skarżących co do przebiegu autostrady zaprzecza przede wszystkim sama treść decyzji Wojewody Śląskiego, w której brak jest jakiejkolwiek wzmianki odnośnie argumentów podnoszonych przez skarżących. WSA nie zwrócił uwagi, że w istocie brak jest w aktach sprawy stosownych opinii wyrażonych przez właściwe organy wyżej przywołanych podmiotów, przyjętych w formie postanowień, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., na które stronom przysługiwałoby zażalenie. Zdaniem skarżących stwierdzone przez WSA w Warszawie naruszenie przepisu art. 107 § 4 kpa poprzez brak uzasadnienia do decyzji organu I instancji powoduje wadliwość decyzji. Sam ten fakt powinien uzasadniać konieczność uchylenia decyzji, a przeprowadzona przez WSA ocena wpływu stwierdzonego uchybienia na wydane rozstrzygnięcie tego nie zmienia.
Dodatkowo skarżący podnieśli, że WSA błędnie stwierdził, że został im umożliwiony czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. W szczególności skarżący podnieśli, że Wojewoda Śląski dostarczył swoją decyzję stosunkowo szerokiemu kręgowi odbiorców z pominięciem skarżących, mimo że prowadzili oni już uprzednio korespondencję w sprawie zmiany przebiegu autostrady.
Skarżący zarzucili również, że wskutek wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Żory, dotychczasowe ustalenia nie mogą determinować nowych ustaleń na potrzeby tworzonego planu.
Zdaniem skarżących przedstawiona przez nich argumentacja wskazuje, że WSA nie wziął pod uwagę faktu oczywistego naruszenia przepisów art. 8, art. 9 oraz art. 10 kpa, co powinno spowodować wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zarówno decyzję Wojewody Śląskiego, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji, wskazując, że rozstrzygając sprawę WSA stanął w obronie interesu organów administracji i nie dokonał obiektywnej kontroli przedmiotowej sprawy oraz prawidłowości postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podtrzymał dotychczasową argumentację i zgadzając się w pełni z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 15§ 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie ppsa., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183§ 1). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący, opierając skargę kasacyjną na przesłance określonej w art. 174 pkt 2 ustawy ppsa, zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie art. 145 § 3 ustawy ppsa oraz naruszenie art. 45 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że decyzja administracyjna nie uchybia przepisom prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty muszą zostać ocenione w pierwszym względzie w zakresie ich kompletności i poprawności zarówno pod względem merytorycznym jak i formalnym, mając na uwadze zaostrzone wymogi w zakresie tego środka odwoławczego, uzasadnione m.in. przewidzianym wymogiem przymusu adwokackiego (art. 175 ppsa).
Opierając skargę kasacyjną na przepisie art. 174 pkt 2 ppsa, skarżący zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 3 ustawy ppsa, skarżący podniósł zarzut naruszenia nieistniejącej jednostki redakcyjnej tego przepisu.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 ustawy ppsa oznacza, że sąd ten nie jest uprawniony do jakiejkolwiek interpretacji, poprawiania czy uzupełniania skargi kasacyjnej, i już z tego względu zarzut naruszenia błędnie wskazanej jednostki redakcyjnej nie powinien zostać uwzględniony.
Jednak zdaniem składu orzekającego, treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący popełnił oczywistą omyłkę pisarską i w rzeczywistości zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy ppsa, polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie naruszyły przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnoszą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił stan faktyczny, gdyż ich zdaniem wskazane uchybienia w procesie podejmowania decyzji powinny skutkować jej uchyleniem.
Zdaniem skarżących w rozpatrywanej sprawie doszło na etapie postępowania administracyjnego do następujących uchybień:
1) Naruszenie art. 106 § 5 kpa poprzez fakt, że wyrażone przez właściwe podmioty opinie nie zostały przyjęte w formie postanowień;
2) Naruszenie przepisu art. 104 oraz art. 107 kpa poprzez odstąpienie przez Wojewodę od uzasadnienia decyzji.
3) Nieumożliwienie stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, w szczególności powiadomienia mieszkańców o wydanej decyzji w formie stosownego obwieszczenia (art. 22 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych).
4) Błędne ustalenie WSA w przedmiocie braku zastosowania
w rozpatrywanej sprawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na wygaśnięcie dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Żory, co przekreśla ustalenia w kwestii przeznaczenia terenu określone w uprzednio przyjętych zapisach planu.
5) Brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na etapie postępowania odwoławczego, o czym świadczy fakt, że Minister Infrastruktury, działając jako organ II instancji, ograniczył się w swojej decyzji jedynie do polemiki z zarzutami odwołania.
Zdaniem skarżących, WSA w Warszawie nie dostrzegł wskazanych uchybień lub odniósł się do nich w sposób zdawkowy, nie dostrzegając ich znaczenia dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie uznał powyższych zarzutów za uzasadnione. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że większość z ww. zarzutów była poddana wnikliwej analizie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na etapie rozpatrywania sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Odnośnie zarzutu nieumożliwienia wzięcia stronom udziału
w postępowaniu trafnie WSA w Warszawie wskazał, że z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie to prowadzone było z dochowaniem wszelkich obowiązków informacyjnych ciążących na właściwych organach administracji. Strony zostały prawidłowo zawiadomione zarówno o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (obwieszczenie z dnia 8 listopada 2002 r.) jak i o wydaniu decyzji z dnia 3 kwietnia 2003 r. o wydaniu decyzji o lokalizacji autostrady płatnej (obwieszczenie z dnia 8 kwietnia 2003 r.). Dodatkowo, pierwsze z wymienionych obwieszczeń wskazywało miejsce, w którym udostępniono dokumentację dotyczącą wniosku GDDKiA z dnia 18 października 2002 r. do wglądu zainteresowanych stron, oraz określało miejsce i termin składania ewentualnych wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie. Z kolei drugie z wymienionych obwieszczeń zostało zamieszczone w urzędach właściwych gmin, w tym w Urzędzie Miasta Żory oraz w prasie lokalnej.
Tym samym zdaniem składu orzekającego, trafnie WSA przyjął, że prawo skarżących do czynnego udziału w postępowaniu zostało zapewnione w zgodzie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 1994 r., nr 256, poz. 2571 ze zm; zwanej dalej w skrócie: ustawa o autostradach płatnych).
W tym zakresie dodatkowo należy wskazać, że zarzucane przez skarżących naruszenie obowiązku poinformowania ich o wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji w drodze doręczenia nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów ustawy o autostradach płatnych, decyzje wydawane na poszczególnych etapach postępowania lokalizacyjnego podlegają doręczeniu wyłącznie wnioskodawcy, a wymóg poinformowania pozostałych stron postępowania realizowany jest w formie odpowiedniego obwieszczenia (art. 21 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych). Jak słusznie przyjął WSA w Warszawie, wymóg informowania skarżących został w rozpatrywanej sprawie spełniony poprzez wydanie stosownych oświadczeń. Nietrafny jest zarzut skarżących, że ze względu na wcześniej prowadzoną korespondencję z organami, wydane w toku postępowania lokalizacyjnego decyzje powinny być im doręczone.
Trafnie również podniósł WSA, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt utraty mocy obowiązującej dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żory, oraz podjęte działania w celu przyjęcia nowego planu. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem przyjmowany na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nie mają zastosowania do rozpatrywanej sprawy, zgodnie z przepisem art. 25 ustawy o autostradach płatnych.
W zakresie braku odpowiedniego uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 3 marca 2003 r., należy wskazać, że WSA w Warszawie uwzględnił podnoszony przez skarżących fakt, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 107 § 4 kpa. Trafnie WSA wskazał, że decyzja organu I instancji rozstrzygała o spornych interesach stron w zakresie lokalizacji odcinka autostrady na terenie dzielnicy Ż., a więc zaistniała jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 107 § 4 kpa, uniemożliwiając jego zastosowanie do przedmiotowej decyzji. Także w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty skarżących. WSA stwierdził, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odwoławczej ograniczył się jedynie do zbadania zarzutów zawartych w odwołaniu oraz kontroli poprawności postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego z dnia 3 marca 2004 r., Minister Infrastruktury zobowiązany był, stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa, oprócz rozpoznania podniesionych zarzutów wyraźnie ustosunkować się do kwestii prawidłowości przebiegu autostrady. Brak tego ostatniego elementu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnia stwierdzenie naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa.
Trafnie jednak ocenił WSA, że wskazane uchybienia nie stanowią kwalifikowanej formy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa.
W przypadku stwierdzonego naruszenia przepisu art. 107 § 4 za słuszne należy uznać stwierdzenie WSA, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do uznania, że gdyby Wojewoda przystąpił do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia, to po dokonaniu wymaganych w związku z powyższym wnioskowań odnośnie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zweryfikowałby swój pogląd co do kierunku rozstrzygnięcia. Słusznie również wskazał WSA, że stwierdzone braki w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie muszą oznaczać naruszenia przez ten organ obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Trafnie bowiem ocenił WSA, że organ II instancji uznał rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu pierwszoinstancyjnego za prawidłowe (w tym zaakceptowany przebieg autostrady) nie dając jednak temu dostatecznego wyrazu w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez WSA w zaskarżonym wyroku, że w rozpatrywanej sprawie nie można zakładać, że gdyby organ odwoławczy przystąpił do sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dokonanej oceny prawidłowości proponowanego przez wnioskodawcę przebiegu autostrady, skutkowałoby to uznaniem zasadności żądań skarżących a tym samym wydaniem innego rozstrzygnięcia, niż zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA o braku takiej możliwości świadczy m. in. fakt, że Minister Infrastruktury jednoznacznie uznał planowany przebieg autostrady za optymalny na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, podzielając w tym zakresie wnioski organu I instancji sformułowane na podstawie wszechstronnych analiz, uwzględniających również wariant lokalizacji autostrady podnoszony przez skarżących.
Skład orzekający podziela w tym zakresie argumentację WSA w zakresie oceny kwalifikacji stwierdzonych przez ten sąd uchybień organów w postępowaniu administracyjnym, z której wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 145 ustawy ppsa.
Skarżący w skardze kasacyjnej podnoszą również naruszenie przepisu art. 106 § 5 kpa wskazując, że w aktach sprawy brak jest opinii wyrażonych przez właściwe organy odpowiednich podmiotów (Miasta Rybnik oraz Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Śląskiego) w trakcie prowadzonych konsultacji, przyjętych w formie postanowień. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 106 § 1 kpa: " Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ." Przepis § 5 tego artykułu określa, że zajęcie stanowiska przez ten organ ma formę postanowienia, na które służy zażalenie.
W tym zakresie należy stwierdzić, że skarżący nie wskazali odpowiedniego przepisu prawa stanowiącego podstawę zastosowania przepisu art. 106 kpa do stanowisk wyrażonych przez wskazane wyżej podmioty na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Powoduje to, że NSA rozpatrując przedmiotową sprawę nie jest uprawniony do dokonania oceny zarzucanego naruszenia art. 106 kpa.
Zdaniem składu orzekającego zarzuty skarżących
w kwestii naruszenia art. 45 Konstytucji nie zasługują na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu przyznanego na mocy wskazanego przepisu Konstytucji prawa do sądu. Wbrew twierdzeniom skarżących rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wykazuje cech świadczących o arbitralności wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że argumenty podnoszone przez skarżących zostały wnikliwie rozpatrzone przez sąd orzekający w pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy NSA, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.