II OSK 432/22

II OSK 432/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1107/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 3 pkt 12, art. 45 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1107/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim dotyczą nakazu wymiany pokrycia dachowego, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1107/21 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 29 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 22 stycznia 2018 r. nr [...] nakazał skarżącemu przywrócenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków - willi przy ul. [...] w O. do jak najlepszego stanu, poprzez:
a) usunięcie ocieplenia zewnętrznego ze styropianu i wykonanie remontu elewacji z odtworzeniem detalu architektonicznego, zgodnie ze stanem pierwotnym, utrwalonym w dokumentacji projektowej z 2010 r.;
b) wymianę pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną;
c) wymianę okien PCV na okna drewniane jednoramowe, odtwarzające profile i podziały stolarki oryginalnej;
d) zmianę formy wejścia głównego na zgodną ze stanem pierwotnym wskazanym w dokumentacji wymienionej w pkt a;
e) wymianę głównych drzwi zewnętrznych na drzwi odtwarzające wygląd pierwotnych, na podstawie dokumentacji wymienionej w pkt a.
1.3. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 28 września 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego, wyrokiem z 11 lipca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2839/18, uchylił zaskarżoną decyzję. W powołanym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że organy konserwatorskie w sposób wyczerpujący uzasadniły i wykazały, iż prace wykonane przy zabytku z odstępstwami od pozwolenia konserwatorskiego doprowadziły do znacznego uszczuplenia wartości zabytkowych. Niemniej jednak w wyroku tym uznano zasadność zarzutu niewykazania, że pierwotnie willa "[...]" w O. posiadała ceramiczną dachówkę, co uzasadniałoby nałożenie obowiązku jej przywrócenia jako pokrycia dachowego.
1.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ww. decyzją z 29 marca 2021 r., na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: uozoz) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: Kpa), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu wymiany pokrycia dachowego z blachodachówki na dachówkę ceramiczną oraz w części terminu wykonania nakazanych prac oraz nakazał skarżącemu przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę pokrycia dachowego z blachodachówki na pokrycie z blachy cynkowej i wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do 31 grudnia 2022 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie orzekając Minister wziął pod uwagę zasadę proporcjonalności, która w przywołanym wyroku została wskazana jako konieczna do uwzględnienia. Przy braku jednoznacznego dowodu potwierdzającego pierwotny rodzaj pokrycia dachu, nakazał prace mniej wymagające pod względem technicznym i ekonomicznym (bez konieczności dodatkowego wzmocnienia konstrukcji dachu), pozwalające jednak zachować historyczny charakter obiektu.
1.5. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja o uznaniu spornego obiektu za zabytek jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W postępowaniu tym wskazano na błędną atrybucję budynku, który nie jest dawną siedzibą rodziny D. "[...]". Nie jest także obiektem typowym dla architektury willowej O. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 45 ust. 1 uozoz, a zakres przedmiotowy decyzji nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym. W odniesieniu do obowiązków nałożonych w zakresie pokrycia dachowego materiał dowodowy wskazuje jedynie formę pokrycia dachu jaka istniała w okresie bezpośrednio poprzedzającym wpisanie obiektu do rejestru zabytków tj. w okresie, gdy jego stan był zły. Dach pokryty był płaską blachą, zgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę z 1926 r., które wymagało, aby pokrycie dachu zostało wykonane "z materiału ogniotrwałego". W ocenie strony ustępstwo poczynione przez organ II instancji w zakresie zmiany pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej na blachodachówkę cynkową jest pozorne.
1.6. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 Ppsa, gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lipca 2019 r. Podkreślono, że dołączona do decyzji dokumentacja fotograficzna wskazuje, iż budynek był pokryty blachą, jednak w sprawie zabrakło pogłębionej analizy, czy jest to pokrycie oryginalne z daty objęcia ochroną konserwatorską, czy też zostało użyte w okresie późniejszym. W związku z tym Sąd ówcześnie orzekający sformułował wskazania, co do zakresu dalszego postępowania, nakazując ponowną analizę konieczności wymiany pokrycia dachowego na dachówkę ceramiczną i wnikliwe uzasadnienie takiej ewentualnej potrzeby.
Dokonując merytorycznej oceny skargi Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko organu odwoławczego uznając, że wymiana obecnej blachodachówki na pokrycie z blachy cynkowej i wyznaczenie terminu wykonania nakazanych prac do 31 grudnia 2022 r. jest prawidłowe w świetle dokonanych ustaleń o charakterze historycznym, realne do wykonania i adekwatne do ochrony jaką obiekt jest objęty. W świetle powyższego nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisu postępowania mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 Kpa poprzez wydanie orzeczenia bez oparcia go o dowody zgromadzone w sprawie, wbrew stanowi faktycznemu wynikającemu z tych dowodów. Na wadliwą ocenę materiału dowodowego miało także wpływ nieuwzględnienie stanu faktycznego zabytku w jakim się on znajdował w dniu wpisania go do rejestru zabytków tj. w 1997 r.;
2) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 12 uozoz, ponieważ nakazuje wymianę nieautentycznych elementów artykulacji architektonicznej elewacji na tak samo nieautentyczne i ahistoryczne. Dodatkowo w kwestii poszycia dachowego nakazano wymianę istniejącego poszycia imitującego dachówkę ceramiczną na poszycie z blachy cynkowej, która nigdy nie była zastosowana w przedmiotowym obiekcie, jest bardzo kosztowna, nie przypomina w żadnym stopniu pożądanej dachówki ceramicznej i nie poprawia stanu zachowania ani wyglądu zabytku.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna jest częściowo usprawiedliwiona.
4.2. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za usprawiedliwione oba zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczą one nakazu wymiany pokrycia dachowego.
4.3. Po pierwsze, zasadnie skarżący wskazuje na naruszenie art. 77 Kpa (w istocie art. 77 § 1 Kpa, co w sposób oczywisty wynika z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej) poprzez zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki pominięcia w ramach postępowania administracyjnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego pokrycia dachowego. Nie wiadomo jakie motywy kierowały organem przy nakazie wymiany pokrycia dachowego właśnie na dach z blachy cynkowej. W aktach sprawy brak bowiem jakiejkolwiek wzmianki o zaprojektowaniu lub budowie dachu z blachy cynkowej, a zdjęcia obiektu z okresu poprzedzającego sporną przebudowę pokazują dach pokryty blachą ocynkowaną. Również projekt budowlany autorstwa arch. R. W. w części opisującej formę architektoniczną (pkt 2), zastosowane materiały (pkt 3) oraz stan techniczny budynku (pkt 4) rozpoznaje poszycie dachowe willi następująco: "Dach - w konstrukcji drewnianej, pokryty blachą stalową ocynkowaną, nieocieplony.". Natomiast zaskarżona decyzja nakazuje wymianę poszycia dachowego na takie, które nigdy nie istniało na tym zabytku. Z uwagi na powyższe uznać należało, że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i całościowy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Tym samym przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe obarczone jest istotnymi brakami, które uniemożliwiły w konsekwencji ustalenie jednoznacznego i kompletnego stanu faktycznego, który mógłby stanowić prawidłową podstawę rozstrzygnięcia.
4.4. W konsekwencji wskazanych błędów przy ustalaniu stanu faktycznego zasadnie zarzuca skarżący, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 12 uozoz poprzez nakazanie wymiany nieautentycznych elementów artykulacji architektonicznej elewacji na tak samo nieautentyczne i ahistoryczne. Dodatkowo, w kwestii poszycia dachowego nakazano wymianę istniejącego poszycia imitującego dachówkę ceramiczną na poszycie z blachy cynkowej, która nigdy nie była zastosowana w przedmiotowym obiekcie i jest bardzo kosztowna.
4.5. Natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym pozostałych robót prawidłowość rozstrzygnięcia została już potwierdzona ww. wyrokiem WSA z 11 lipca 2019 r. i w tej części skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
4.6. Ponownie orzekając, organ uwzględni zasadę proporcjonalności i oceni, czy niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego jest zastąpienie blachodachówki innym materiałem, mając na uwadze, że przed rozpoczęciem robót budynek miał dach z blachy ocynkowanej i czy absolutnie niezbędne jest zastąpienie go blachą cynkową.
4.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym nakazu wymiany pokrycia dachowego (pkt 1 wyroku) oraz na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku). O częściowym zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 206 i art. 207 Ppsa.