II OSK 432/11

II OSK 432/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /sprawozdawca/
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1903/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-03-09
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 36 ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Dnia 23 sierpnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., M. R., A. G., i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1903/08 w sprawie ze skarg M. K., M. R., A. G., J. K. i T. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 432/11
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. I SA/Wa 1903/08 po rozpoznaniu skarg M. K., M. R., A. G., J. K., T. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia - oddalił skargi.
W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z [...] września 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. K., S. K., A. K., S. S. oraz M. K., od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] stycznia 2008 r., odmawiającej wydania pozwolenia na podział zespołu "[...]" położonej w Krakowie [...][...]/ul. [...] - [...] uchylił w całości decyzję z [...] stycznia 2008 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dniu 20 listopada 2007 r. M. K., M. R., A. G. oraz J. K. wystąpili o wydanie decyzji w trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm./, w sprawie podziału nieruchomości. Wnioskujący wskazali, że przedmiotowy zespół nieruchomości jest współwłasnością między innymi wyżej wymienionych osób, a przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w sprawie częściowego zniesienia współwłasności.
Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2008 r. nie zezwolił na dokonanie podziału przedmiotowego zespołu nieruchomości bowiem prowadziłoby to do utraty integralności zabytku, zniszczenia zachowanego historycznego układu przestrzennego a planowane zamierzenie jest nieuzasadnione historycznie.
W odwołaniu od tej decyzji T. K., S. K., A. K., S. S. oraz M. K. zarzucili naruszenie art. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na przyjęciu, iż powyższe przepisy prawa upoważniają organ ochrony zabytków do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o zakazie podziału nieruchomości. Odwołujący się wskazali również na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomości stanowiące zespół "[...]" zostały wpisane do rejestru zabytków na podstawie indywidualnych orzeczeń. Brak jest informacji, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest zespół "[...]", składający się z trzech kamienic bowiem wnioskujący o wydanie decyzji nie zamierzają dokonać podziału zabytkowej nieruchomości, a zatem w sprawie brak jest przedmiotu postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, a postępowanie w tej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, umorzył.
Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. K., M. R., A. G., J. K. /sprawa I SA/Wa 1903/08/ oraz T. K. /sprawa I SA/Wa 1904/08/.
Skarżący M. K., M. R., A. G. i J. K. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 i 7 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżących; art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż nieruchomość nie spełnia warunków przewidzianych w art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji oraz art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne jego zastosowanie, na skutek przyjęcia, iż brak jest przedmiotu postępowania. Skarżący wskazali, że przedmiotowa nieruchomość spełnia wszystkie wymagania o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Błędne natomiast jest stanowisko organu II instancji, że brak jest przedmiotu postępowania bowiem część współwłaścicieli żąda podziału w naturze i wobec tego istnieje konieczność wypowiedzenia się w tej sprawie przez Konserwatora Zabytków, bowiem podział nieruchomości przez wyodrębnienie nieruchomości lokalowych nawet jeżeli toczy się w sądzie, musi być poprzedzony decyzją konserwatorską.
Skarżąca T. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa, art. 105 § 1 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, a co za tym idzie należy umorzyć postępowanie w sprawie. W skardze podkreśla się, że wydanie przez organ administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kpa w sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Organ odwoławczy zobowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.
Sąd zarządził połączenie spraw o sygnaturach I SA/Wa 1903/08 i I SA/Wa 1904/08 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/Wa 1903/08.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie są zasadne.
Organ odwoławczy, uchylając w całości decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i umarzając postępowanie przed tym organem, prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa, choć uzasadnienie tej decyzji było wadliwe albowiem należało zastosować przepis wyłączający drogę postępowania administracyjnego z uwagi na zawisłość sprawy przed sądem powszechnym. Wadliwość ta nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem sprawa o podział przedmiotowej nieruchomości zawisła przed sądem powszechnym, stosownie do przepisu art. 96 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603/ w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 173, poz. 1218/, w przypadku gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd nie wydaje się pozwolenia, o którym mowa w ust 1a tego przepisu, tj. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do rozpatrzenia sprawy co do istoty. Skoro jednak, wbrew wyżej wskazanemu przepisowi, wszczął postępowanie i wydał rozstrzygnięcie, które dotknięte było wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ odwoławczy zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem.
Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje przy tym wskazana w skardze T. K. okoliczność, że sąd powszechny "zobowiązał uczestników do wyjaśnienia tej kwestii z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie". Sąd powszechny w sprawie o podział nieruchomości /zniesienia współwłasności/ wpisanej do rejestru zabytków dysponuje bowiem instrumentami prawnymi pozwalającymi na ocenę zasadności wskazanego sposobu podziału takiej nieruchomości. Stosownie do art. 96 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, instrumentem tym nie może być decyzja administracyjna wydana w trybie art. 36 ust 1 pkt 8) ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W skardze kasacyjnej M. K., M. R., A. G. i J. K. zarzucono:
1/ naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to:
a) art. 96 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż w sytuacji, gdy sąd powszechny rozstrzyga o podziale nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, poprzez ustanowienie odrębnych własności lokali, niedopuszczalne jest wydanie decyzji w trybie art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, umożliwiającej ocenę zasadności sposobu podziału nieruchomości;
b) art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne przyjęcie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wymaga dokonywanie podziału, poprzez ustanowienie odrębnych własności lokali zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru,;
2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 141 § 4 ppsa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy oraz niedokładne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
b) art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i 105 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż nie doszło do naruszenia prawa w działalności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dającego podstawę do uwzględnienia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że przepis art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter lex specialis wobec ogólnego przepisu art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że pomiędzy współwłaścicielami przedmiotowych kamienic wpisanych do rejestru zabytków województwa małopolskiego toczy się spór cywilnoprawny o częściowe zniesienie współwłasności przedmiotowych nieruchomości. Nie budzi więc wątpliwości okoliczność, że w dacie wystąpienia do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości przed sądem powszechnym toczyło się już postępowania w sprawie zniesienia współwłasności przedmiotowych nieruchomości. Sprawa dotycząca zniesienia współwłasności tocząca się przed sądem powszechnym jest bez wątpienia sprawą cywilnoprawną a postępowanie w takim wypadku toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego.
Zgodnie z brzmieniem art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta Miasta zatwierdzającej podział. W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział takiej nieruchomości /ust. 1a/. Decyzję tę wojewódzki konserwator zabytków wydaje na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru.
Jednakże stosownie do treści art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku gdy o podziale orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 i 1 a. Jeżeli podział jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, sąd zasięga opinii wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do tych opinii nie stosuje się art. 93 ust. 5.
Z konstrukcji normy prawnej z art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do podziału zabytku nieruchomego dokonywanego przez sąd, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, natomiast sąd zasięga opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dlatego też w tym aspekcie, rozstrzygnięcie w formie decyzji konserwatora zabytków jest niedopuszczalne, albowiem jedyną dozwoloną prawnie formą wyrażenia stanowiska konserwatorskiego odnośnie podziału nieruchomości w opisanej sytuacji jest opinia, która bez wątpienia nie jest pozwoleniem konserwatorskim, o którym mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz stanowiskiem organu do spraw ochrony zabytków zajętym na użytek sprawy sądowej.
Tym samym wydanie decyzji o odmowie dokonania przedmiotowego podziału nieruchomego zabytku na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sytuacji gdy o podziale nieruchomości orzeka Sąd, stanowiłoby rażące naruszenie prawa tj. art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji wobec prowadzonego przez sąd powszechny postępowania o zniesienie współwłasności nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie podziału i do rozstrzygania sprawy co do istoty w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak zatem prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku organ odwoławczy, uchylając w całości decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie przed tym organem, prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa, pomimo, iż uzasadnienie tej decyzji było wadliwe. Należało bowiem zastosować regulacje prawną wyłączającą drogę postępowania administracyjnego z uwagi na zawisłość sprawy przed sądem powszechnym. Bezwzględnym warunkiem wydania decyzji administracyjnej jest dopuszczalność drogi administracyjnej a więc istnienia sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia przez właściwy do tego organ administracji publicznej.
W konsekwencji należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że nie wystąpiło zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 oraz art. 151 ppsa, bowiem zaskarżony wyrok jest słuszny a także opatrzony odpowiednim uzasadnieniem.
Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.