II OSK 430/08

II OSK 430/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Jerzy Bujko
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 325/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-11-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 56 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 325/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji w postaci budowy stacji bazowej [...], zlokalizowanej w P. przy ul. [...], na działce nr [...] oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w L., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji w postaci budowy stacji bazowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Burmistrz Polkowic, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Melioracyjnego [...] s.c., działającego w imieniu [...] Spółki z o.o., na podstawie art. 56 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) w związku z art. 104 kpa, odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...], działka nr [...], obręb P..
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na dachu budynku placówki handlowej i polegać na budowie nowej konstrukcji wsporczej z drogami kablowymi, instalacji anten sektorowych i linii radiowych, położenia kabli antenowych i fiderów, posadowienia szaf telekomunikacyjnych typu Outdoor i doprowadzenia zasilania. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Polkowic i obrębu Polkowice Dolne, zatwierdzonym uchwałą nr XI/83/99 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 16 września 1999 r. (Dz.Urz.Woj. Dolnośląskiego Nr 30, poz. 1284), planowana inwestycja zlokalizowana ma być na terenie zainwestowania miejskiego, w jednostce o symbolu terenu 2 U, U/M, gdzie dopuszcza się lokalizację niewielkich, nieuciążliwych urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej. Biorąc natomiast pod uwagę gabaryty urządzeń, a także wpływ na środowisko inwestycja nie mieści się w kategorii urządzeń dopuszczonych do lokalizacji na tym terenie, a tym samym brak jest zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, § 3 ust. 1, § 4 ust. 5, § 8 ust. 5 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Polkowice, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, art. 20, art. 21, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 11 Dyrektywy 2002/21/UE. W ocenie Spółki żaden przepis planu nie ogranicza lokalizowania infrastruktury technicznej tylko do infrastruktury niewielkiej i nieuciążliwej. Organ I instancji nie wziął pod uwagę zapisów planu, które regulują inwestycje z zakresu telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej, zawartych w § 8 ust. 5 pkt 5 planu, które dopuszczają rozbudowę sieci radiokomunikacyjnych, a jedynym ograniczeniem jest konieczność zachowania wymogów wynikających z warunków ochrony przed promieniowaniem niejonizującym. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż projektowana inwestycja w świetle postanowień planu jest nieuciążliwa. Ponadto, Spółka stwierdziła naruszenie przez organ I instancji norm Konstytucji RP oraz art. 11 Dyrektywy 2002/21/UE poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Decyzja o warunkach środowiskowych nie może ograniczać ani prawa własności, ani wolności działalności gospodarczej - ograniczenia takie mogą być ustanowione tylko w przepisach odrębnych i dlatego wyłącznie brak zgodności z tymi przepisami może stanowić podstawę prawną do odmowy lokalizacji takiej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach można wydać po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Polkowice i obrębu Polkowice Dolne, zatwierdzonego uchwałą nr XI/83/99 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 16 września 1999 r. Do zamierzenia odnieść należy zapisy § 4 pkt 5 planu miejscowego, gdzie w ramach ogólnych ustaleń funkcjonalno - przestrzennych dla terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania - plan dopuszcza lokalizację niewielkich, nieuciążliwych urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej. Natomiast, zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 5, w ramach ustaleń dotyczących systemów infrastruktury technicznej plan przewiduje: istniejący system sieci i urządzeń telekomunikacyjnych do trwałej adaptacji z możliwością rozbudowy przy zachowaniu w trakcie postępowań lokalizacyjnych wymogów wynikających z warunków ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym. Biorąc pod uwagę ustalenia planu miejscowego Kolegium stwierdziło, że projektowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego zapisami. W opinii organu, w zaistniałej sytuacji wystąpiły prawne przesłanki do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że inwestor dokonał błędnej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że w zakresie możliwości realizacji na obszarze miasta urządzeń telekomunikacyjnych plan nie przewiduje budowy nowych obiektów tego typu, ograniczając możliwości inwestycyjne jedynie do adaptacji bądź rozbudowy już istniejących sieci. Za nietrafny uznano również zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów unijnych, gdyż w procesie inwestycyjnym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają znaczenie decydujące. Plan, jako akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący, kształtuje politykę przestrzenną gminy i może przewidywać ograniczenia w zakresie budowy nowych obiektów telekomunikacji, ustalając istniejący system sieci i urządzeń telekomunikacyjnych i radiokomunikacyjnych do trwałej adaptacji z możliwością rozbudowy. Planowane przedsięwzięcie, jako nowa inwestycja, nie może zatem zostać zrealizowane na wskazanym obszarze miasta Polkowice. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, iż zaskarżona decyzja realizuje ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i oparta jest na jego postanowieniach, nie jest zatem decyzją dowolną, prowadzącą do dyskryminowania skarżącej spółki jako inwestora. Dyrektywy Unii Europejskiej nie mają charakteru bezpośrednio obowiązującego w państwach członkowskich, a rozwiązania w nich zawarte określają pewne minimalne standardy, które powinny być przetransponowane do systemu prawa krajowego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła zarzuty stawiane już w toku postępowania odwoławczego, zwracając uwagę na naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz podkreślając znaczenie błędnej wykładni § 8 ust. 5 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Polkowice i obrębu Polkowice Dolne, polegającej na przyjęciu, że przepis ten na obszarze objętym planem zakazuje lokalizowania przez nowych operatorów telekomunikacyjnych stacji bazowych telefonii komórkowej, a także § 4 ust. 5 planu miejscowego poprzez przyjęcie, że przepis ten dotyczy również urządzeń infrastruktury technicznej niebędących urządzeniami gospodarki komunalnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest to, czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Polkowice i obrębu Polkowice Dolne dopuszczają na terenie objętym wnioskiem inwestora lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej operatora, który dotychczas nie prowadził na tym terenie działalności telekomunikacyjnej. Sąd I instancji podzielił stanowisko Spółki skarżącej, że zapisy § 8 ust. 5 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczają możliwości lokalizacji na przedmiotowym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej także nowego operatora. Sąd uznał za właściwą taką interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, która byłaby zgodna z unormowaniami konstytucyjnymi. Nie można zakładać, że stanowiąc przepisy prawa miejscowego organ gminy naruszał Konstytucję, a tak zaś uczyniłby, gdyby dopuszczając możliwość rozbudowy istniejącego systemu sieci i urządzeń telekomunikacyjnych oraz radiokomunikacyjnych przez dotychczasowych operatorów, nie pozwalał na takie samo działanie operatorom nowym. Doszłoby wówczas do naruszenia w szczególności art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Przyjmując wadliwą interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Polkowice i obrębu Polkowice Dolne organy administracyjne naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji stwierdził naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wskazując na wadliwą interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Polkowice, obrębu Polkowice Dolne. Analiza ustaleń planu o charakterze ogólnym daje, w ocenie Kolegium, podstawy do twierdzenia, że przewidziany na obszarze charakter ścisłej zabudowy usługowo – mieszkaniowej nie może uwzględniać inwestycji stwarzających określone uciążliwości dla środowiska. Stacja bazowa telefonii komórkowej jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko z zasady powoduje określone uciążliwości i zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego też, w dalszej części plan przewiduje lokalizację niewielkich nieuciążliwych urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej (trafostacje, stacje redukcyjno – pomiarowe gazu, pompownie wody itp.) na wszystkich terenach zainwestowania miejskiego na ewentualnie wydzielonych działkach o powierzchni do 50 m kw. Natomiast lokalizacja obiektów o znaczącej uciążliwości planowana jest na terenach otwartych, gdzie nie ogranicza się możliwości lokalizacji niezbędnych urządzeń radiotelekomunikacyjnych. W konsekwencji, w ocenie autora skargi kasacyjnej wykładnia zapisów § 5 ust. 5 pkt 5 planu miejscowego w zakresie, w jakim pozwala na rozbudowę systemu sieci i urządzeń telekomunikacyjnych nie tylko podmiotom dotychczas prowadzącym działalność na przedmiotowym terenie, ale i podmiotom nowym, jest nazbyt rozszerzająca. Nie można również doszukiwać się w działaniach organów administracji dyskryminacji nowych operatorów telefonii komórkowej. Rada Miasta, jako organ stanowiący prawo, ma również prawo dokonania wyboru w zakresie lokalizacji w poszczególnych rejonach miasta, co nie narusza przepisów Konstytucji RP, które są raczej źródłem gwarancji niż prawa. Konstytucja nie może być zatem źródłem uprawnień strony oraz podstawą żądania ich realizacji.
Powołując powyższe zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do Sądu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego, który sprowadza się do naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U.Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), stosownie do którego właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Analiza zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia, daje podstawy do twierdzenia, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było wykazanie, że Sąd I instancji błędnie uznał, że planowane przedsięwzięcie nie pozostawało w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z zapisami § 8 ust. 5 pkt 5 oraz § 4 pkt 5 uchwały Nr XI/83/99 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 16 września 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Polkowice i obrębu Polkowice Dolne (Dz.Urz.Woj. Dolnośląskiego Nr 30, poz. 1284) przez co odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań było nieuprawnione.
W rozpoznawanej sprawie należy jednak podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż planowane przedsięwzięcie nie pozostawało w sprzeczności w zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym uznać, że Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni jego postanowień.
Punktem wyjścia dla analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest § 3 ust. 1 planu, który wprowadza zasadę, iż dla całego obszaru objętego planem obowiązują ustalenia ogólne dotyczące funkcji, obsługi komunikacyjnej i w zakresie infrastruktury technicznej, zasady ochrony dóbr kultury, ochrony środowiska i realizacji zagospodarowania, zawarte w ustaleniach ogólnych oraz na rysunkach planów.
Zgodnie zaś z § 8 ust. 5 pkt 5 uchwały, który dotyczy systemów infrastruktury technicznej na całym obszarze objętym miejscowym planem, przewiduje się, że istniejący system sieci i urządzeń telekomunikacyjnych i radiokomunikacyjnych podlega trwałej adaptacji z możliwością rozbudowy, przy zachowaniu w trakcie postępowań lokalizacyjnych wymogów wynikających z warunków ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym.
Istota sporu sprowadza się do wykładni cytowanego zapisu planu miejscowego. Zatem w pierwszej kolejności należy rozważyć, co należy rozumieć pod pojęciem "rozbudowy istniejącego systemu sieci i urządzeń telekomunikacyjnych i radiokomunikacyjnych".
Warto zwrócić uwagę, iż zapis § 8 ust. 5 pkt 5 planu miejscowego zawiera ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej dotyczące całego obszaru, który obejmuje, tj. miasta Polkowice i obrębu Polkowice Dolne. Stąd też pod pojęciem "systemu sieci i urządzeń telekomunikacyjnych" rozumieć należy cały istniejący system sieci służących do zapewnienia dostępu do usług telekomunikacyjnych dla lokalnej społeczności, niezależnie od aktualnych stosunków właścicielskich. W konsekwencji rozbudowa systemu nie może oznaczać wyłącznie rozbudowy infrastruktury sieciowej konkretnego podmiotu, który dokonał już zainwestowania na danym obszarze, lecz musi uwzględniać przedsięwzięcia, które zmierzają do powiększenia całego systemu sieci i poprawy jakości świadczonych usług, co może nastąpić również na skutek zwiększenia konkurencyjności, a więc i dopuszczenia nowych podmiotów gospodarczych na dany rynek. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię zapisu planu miejscowego dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w myśl której rozbudowa systemu sieci oznacza nie tylko podejmowanie działań przez operatorów dotychczasowych, lecz również nowych.
W tym miejscu należy zauważyć, iż jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), jak również z poprzednio obowiązującego art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do zadań gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Przeciwnie, uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r. o sygn. akt I SA/Lu 882/02). Poszanowanie to oznacza również, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, w tym wskazanych przez Sąd I instancji przepisów art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Co więcej, należy podkreślić, iż stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie.
Skutkiem powyższego musi być twierdzenie, iż nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia zasady wolności gospodarczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż ustawy regulujące zagospodarowanie przestrzenne należą do ustaw, które ograniczają sposób wykonywania prawa własności, jednakże plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Ustrojodawca dopuszcza bowiem ograniczenie działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2003 r. o sygn. akt II SA/Po 1376/02, LEX 81497).
Odnośnie do treści § 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawnione jest natomiast twierdzenie, iż dotyczy on infrastruktury komunalnej, tj. niewielkich, nieuciążliwych urządzeń gospodarki komunalnej i obiektów gospodarki komunalnej. Analiza zapisów nie pozwala na zaakceptowanie poglądu, że odrębnie ujęto obiekty gospodarki komunalnej, zaś odrębnie niewielkie, nieuciążliwe urządzenia innego przeznaczenia. Co więcej przyjęcie, że § 4 pkt 5 planu miejscowego dopuszcza lokalizację, oprócz obiektów gospodarki komunalnej, jedynie niewielkich, nieuciążliwych urządzeń, pozostawałoby w sprzeczności z zapisem § 8 ust. 5 planu, gdyż mógłby stać na przeszkodzie rozbudowie sieci telekomunikacyjnej, w sytuacji gdy przedmiotem inwestycji byłoby urządzenie niespełniające cech nieuciążliwości i wielkości, nawet przez dotychczasowych, działających już operatorów telekomunikacyjnych. Jednocześnie podzielić należy pogląd zaprezentowany przez [...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż fakt, że § 5 ust. 10 planu miejscowego wskazuje na brak ograniczeń w możliwości prowadzenia niezbędnych sieci infrastruktury technicznej przez tereny otwarte nie może przesądzić o tym, że na pozostałej części obszaru objętego planem, prowadzenie inwestycji tego typu, i to tylko przez nowe podmioty gospodarcze, jest niedopuszczalne.
Reasumując należy uznać, iż Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię zapisów § 8 ust. 5 pkt 5 oraz § 4 pkt 5 uchwały Nr XI/83/99 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 16 września 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Polkowice i obrębu Polkowice Dolne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.