II OSK 429/17

II OSK 429/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1627/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-04-26
II OZ 67/16 - Postanowienie NSA z 2016-01-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 par. 4, art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 71 a ust. 4 i art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1627/15 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. Z. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1627/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę K. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nakazującej na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) K. Z., B. B., B. M., B. M. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Z.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 5 lutego 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. W dniu 9 kwietnia 2014 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne podczas których stwierdzili między innymi, że w lokalu [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w Z. "(...) winny znajdować się jedne drzwi – wykonano zaś dwoje drzwi oraz dokonano podziału na dwa lokale (...). Według przedłożonej kopii projektu budowlanego kotłownia powinna znajdować się na środku lokalu, natomiast została przesunięta do ściany nośnej od strony południowej". Podczas wizji inspektorzy wykonali dokumentację fotograficzną, z której wynikało, iż na poddaszu znajdują się lokale pełniące funkcje mieszkalne. W związku z powyższym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał K. Z., B. B., B. M. oraz B. M. użytkowanie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego adaptowanego na cele mieszkalne oraz nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów pozwalających na zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W wykonaniu postanowienia zobowiązana B. B. przedłożyła jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapką inwentaryzacyjną wg stanu archiwalnego z 22 marca 2011 r., oraz kserokopią strony z inwentaryzacji powykonawczej przedstawiającej rzut poddasza.
W dniu 16 stycznia 2015 r. wpłynęły oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane B. M. oraz B. M. oraz pismo K. Z. wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kserokopią strony z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez mgr inż. arch. Z. K. przedstawiającej rzut poddasza.
Z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wszystkich żądanych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] nakazał K. Z., B. B., B. M., B. M. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Z.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. B., K. Z. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Z.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania z decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. Po tej dacie doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza stanowiącego lokal nr [...] znajdujący się nad piątą kondygnacją. Współwłaściciele poddasza przekształcili znajdującą się tam przestrzeń w lokale mieszkalne, co jest sprzeczne z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, z której wynika, że na poddaszu nad piątą kondygnacją znajduje się lokal nieużytkowy o funkcji gospodarczej składający się z pomieszczenia gospodarczego i WC o łącznej powierzchni 98,80 m2. Organ zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy, przekazane przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Z. zaświadczenie Urzędu Miasta Ząbki z dnia 5 stycznia 2015 r. informujące, iż przekształcenie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z. na lokale mieszkalne jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że oprócz sytuacji wskazanych w przepisie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinna być poprzedzona zgłoszeniem, czego w niniejszej sprawie nie dokonano.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że z akt sprawy wynika, iż właścicielami lokalu nr [...] o powierzchni 98,800 m2 są: K. Z., B. B., B. M. i B. M., a ogół mieszkańców budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Z. reprezentowany jest przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza został nałożony na w/w podmioty z uwagi na fakt, iż właściciele lokalu nr [...] zmienili sposób użytkowania nie tylko tej części poddasza, której są współwłaścicielami lecz zaanektowali również jego pozostałą część, stanowiącą część wspólną obiektu. Wskazał, że do akt sprawy dołączono wydruki ofert sprzedaży mieszkań przy ul. [...] w Z. znajdujących się (według oferty) na poddaszu w/w budynku, przy czym łączna powierzchnia mieszkań wynosi 105 m2. Z aktu własności lokalu nr [...] wynika natomiast, że właściciele dysponują powierzchnią 98,8 m2, a żadna z powierzchni wskazanych do wyodrębnienia (lokal [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokal [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokal [...] o powierzchni użytkowej 48,09 m2 oraz lokal [...] o powierzchni użytkowej 36,11 m2) nie odpowiada temu metrażowi.
Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż w omawianej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części poddasza obiektu budowlanego. Ustalenia te poparte zostały dokumentacją zdjęciową oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zaświadczenia wydanego przez Starostę Wołomińskiego z dnia [...] października 2008 r. [...] (inwestorowi przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego) wynika, że pierwszą kondygnacją znajdującą się w przyziemiu jest lokal [...] – garaż wielostanowiskowy, natomiast czwarte piętro omawianego obiektu składa się z lokali nr [...] i stanowi jego piątą kondygnację. Nieużytkowe poddasze nie stanowi odrębnej kondygnacji, a lokal znajdujący się na poddaszu nieużytkowym po prawej stronie od schodów nad V kondygnacją nie spełnia wymogów samodzielnego lokalu (powyższe wynika z zaświadczenia Starosty Wołomińskiego z dnia [...] września 2014 r.). W aktach sprawy znajduje się także kopia wniosku kierowanego przez B. B. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali przy ul. [...] w Z. tj. lokalu [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokalu [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokalu [...] o powierzchni użytkowej 48,09 m2 oraz lokalu [...] o powierzchni użytkowej 36,11 m2, rozpatrzonego przez Burmistrza Miasta Ząbki negatywnie, ze wskazaniem, że "Z ustaleń planu określonych w § 7 ust. 3 pkt 4 wynika, że maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może przekraczać pięciu kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem wyższych dominant w eksponowanych miejscach. Poddasze w przedmiotowym budynku nie będące dominantą (...), stanowi szóstą kondygnację, co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego". Do akt sprawy załączono również kopie dokumentów potwierdzających prawo własności lokalu nr [...] stanowiącego część spornego poddasza, nie ma więc zdaniem organu wątpliwości, że krąg stron postępowania, a za razem adresatów nałożonego obowiązku został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie określony prawidłowo.
Biorąc pod uwagę treści pism i zaświadczeń przedłożonych w sprawie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obecny sposób użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Z. narusza zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki uchwalonego przez Radę Miejską w Ząbkach uchwałą nr 90/XVIII/03 z dnia 19 grudnia 2003 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], skarżący – K. Z. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania:
1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że dokumenty urzędowe – księga wieczysta (zaświadczenie o samodzielności lokalu, akty notarialne – niewłaściwie określają, że prawa część poddasza jest współwłasnością K. Z., a nie częścią nieruchomości wspólnej, jak również poprzez błędne określenie, że jednym z właścicieli prawej części poddasza (a w konsekwencji – strona postępowania) jest Wspólnota Mieszkaniowa [...],
2. art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], pomimo że nie jest ona właścicielem prawej części poddasza, ani ta część poddasza nie stanowi nieruchomości wspólnej, co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 ma pkt4 k.p.a.),
3. art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza bez określenia, jak ma to nastąpić, co czyni decyzje obu organów w praktyce niewykonalnymi i prowadzi do nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.),
4. art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu dokumentu urzędowego (zaświadczenia), który nie jest potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a wskazuje jedynie, że zdaniem wydającego go organu – część pomieszczenia na poddaszu nie może być samodzielnym lokalem mieszkalnym.
Rozwijając podniesione zarzuty skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r., VII SA/Wa 2945/14, w którym jego zdaniem przesądzono, że pomieszczenie gospodarcze o powierzchni użytkowej 98,2 m2 obejmuje prawą i lewą część poddasza w budynku przy ul. [...] w Z., a tym samym nieuprawnione jest stanowisko organu administracyjnego, że Wspólnota Mieszkaniowa ma jakiekolwiek prawa do prawej części poddasza.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, wskazał że w zakresie procedury legalizacyjnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd przytoczył ponadto unormowanie art. 71 ust. 2, 71a ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego.
Dalej zaznaczył, że ocenie Sądu podległo to, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawo budowlane. Zmianę sposobu użytkowania obiektu należy oceniać w porównaniu do poprzedniego legalnego sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zbadać należy także zgodność dokonanej zmiany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd Wojewódzki wskazał, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. udzielił przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemiem przeznaczonym na miejsca parkingowe dla samochodów osobowych – kategoria obiektu budowlanego XIII na działce ew. nr [...] obr. [...], położonego przy ul. [...] w Z. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w trakcie której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, budynku mieszkalnego pięciokondygnacyjnego (z garażem w podziemiu stanowiącym I kondygnację). Z załączników do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że na V kondygnacji znajduje się pięć lokali mieszkalnych (nr [...]). Nieużytkowe poddasze znajdujące się nad V kondygnacją, zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach postępowania nie mogło być zatem przeznaczone na cele użytkowe, a tym bardziej mieszkalne.
W ocenie Sądu organ niewadliwie ustalił, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki uchwalonego w dniu 19 grudnia 2003 r. Działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną (symbol MW/MN). Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 4 maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tym terenie nie może przekraczać 5 kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem wyższych dominat w eksponowanych miejscach. W tych okolicznościach organ nadzoru w oparciu o art. 71a ust. 1 Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie w części w/w obiektu budowlanego i nałożył określone w ust. 2 obowiązki, których niewykonanie obligowało do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., co zarzucono w skardze, a także nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi Skarżącego (zamiast stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji) pomimo zaistnienia w toku badanego postępowania okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wskazania jako adresata decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej, która nie jest właścicielem ani prawej, ani lewej części poddasza, a więc nie tylko nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego, ale również nie powinna być adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku trzech z czterech zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze do WSA, przez co nie można stwierdzić, jakie stanowisko zajął sąd I instancji i czy w ogóle badał zaskarżoną decyzję pod kątem tych zarzutów, w tym także nieważności decyzji obu instancji (w opinii skarżącego tak się w ogóle nie stało).
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji albo stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Z. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jego zasadność wyklucza możliwość odniesienia się do ewentualnych innych nieprawidłowości podniesionych w podstawach kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 4 września 2014 r., II GSK 1293/13; z 16 października 2013 r., II GSK 937/12; z 24 listopada 2017 r., II FSK 1616/17).
Stosownie do treści art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, a zwłaszcza w przypadku, gdy brak jest w uzasadnieniu stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zostaje naruszony, gdy uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, co ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11; z 28 lipca 2016 r., II FSK 1767/14).
Zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd.
Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zaznaczono również, że podstawa prawna wyroku obejmować powinna wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.
Zarówno w uzasadnieniu powyższej uchwały, jak też w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a kontrola legalności zaskarżonego aktu została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 12 lutego 2015 r., I FSK 103/14; z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; z 14 marca 2012 r., II FSK 1619/10; z 9 grudnia 2012 r., II FSK 2699/12; z 11 marca 2015 r., II GSK 810/14).
Kierując się przytoczonymi uwagami należało stwierdzić, że uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym jego wadliwość jest na tyle istotna, że skutkować musiała jego uchyleniem.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił oceny co do ustaleń faktycznych, które stały się podstawą do wyznaczenia podmiotów wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji, jako obowiązanych do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza zlokalizowanego w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Sąd odniósł się tylko skrótowo do przedmiotowych elementów kontrolowanych decyzji, a konkretnie do przesłanek warunkujących stwierdzenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, wymagającej zastosowania art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Pominął natomiast ocenę sprawy w jej aspekcie podmiotowym, mianowicie w zakresie tytułu prawnego przysługującego adresatom decyzji co do poszczególnych części poddasza, w tym wyodrębnionego lokalu nr 26.
Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki zweryfikował obszerny materiał dowodowy, dotyczący stanu prawnego poszczególnych lokali, zwłaszcza ustalonych przez organy nadzoru praw właścicielskich przysługujących osobom, na które nałożono obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza.
Brak analizy w powyższym zakresie świadczy o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto nierozpoznaniu zarzutów zawartych w skardze.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek nie tylko przedstawić w uzasadnieniu zarzuty zawarte w skardze, ale też odnieść się do kwestii prawnych, w zakresie w jakim dotyczą istotnych okoliczności sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Akcentuje się przy tym, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych kwestii podnoszonych przez stronę w zarzutach uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z: 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/04; 8 maja 2014 r., I OSK 1378/13; 25 marca 2015 r., I GSK 506/13; 2 lipca 2015 r., II FSK 1426/13; 25 lutego 2016 r., I OSK 2222/14).
Zaznaczyć należy, że brak związania Sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do wybiórczego potraktowania zarzutów i rozpoznania tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych, mimo że dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym wyroku z 28 września 2011 r. II OSK 1457/11 (ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 101) wskazał, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze.
W rozpoznawanej sprawie z taką właśnie wadliwością wyroku mamy do czynienia.
Wskazać należy, że zarówno w odwołaniu, jak też w skardze zawarte zostały zarzuty, koncentrujące się na zagadnieniu dotyczącym adresatów spornej decyzji. Mianowicie skarżący konsekwentnie kwestionował status Wspólnoty Mieszkaniowej w niniejszej sprawie, wywodząc w szczególności, że nie ma ona tytułu prawnego do żadnej części poddasza przedmiotowego budynku.
Przypomnieć należy, że postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał K. Z., B. B., B. M. oraz B. M. użytkowanie poddasza budynku wielorodzinnego na cele mieszkalne i nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Z kolei w decyzji z [...] stycznia 2015 r. organ powiatowy stwierdził, że wymienione osoby, będące współwłaścicielami lokalu nieużytkowego nr [...] na przedmiotowym poddaszu dokonały zmiany sposobu jego użytkowania. Jednocześnie zaznaczył, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza spoczywa na wszystkich właścicielach poddasza. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2015 r. dodatkowo podał, że na cele mieszkalne został przeznaczony nie tylko lokal nr [...] o powierzchni 98,800 m2, ale właściciele tego lokalu "zaanektowali" również pozostałą część poddasza, stanowiącą część wspólną obiektu. Z akt sprawy wynika, że ustalenia organów obu instancji oparte zostały m.in. na postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2014 r., uchylonym następnie wyrokiem WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2015 r., VII SA/Wa 2945/14, powołanym w skardze. Skarżący podnosząc zarzuty co do wadliwych ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego w zakresie wyodrębnionych lokali (części) poddasza powołał się na wpisy w księdze wieczystej, zaświadczenie z 27 listopada 2008 r. o samodzielności lokalu nieużytkowego, gospodarczego oznaczonego nr [...], akty notarialne oraz ww. wyrok WSA z 20 kwietnia 2015 r., w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nieuprawnione jest stanowisko organów administracji wyrażone w postanowieniach z [...] czerwca 2014 r. i [...] października 2014 r., że jedynie lewa część poddasza stanowi lokal nr [...], natomiast prawa część poddasza stanowi nieruchomość wspólną.
Do spornych kwestii wynikających z zarzutów zawartych w skardze szeroko odniosła się Wspólnota Mieszkaniowa w odpowiedzi na skargę, negując stanowisko prezentowane przez skarżącego. W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zweryfikowanie rozstrzygnięć organów obu instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby zawarte w decyzjach ustalenia dotyczące stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego poddasza zostały poddane samodzielnej ocenie Sądu Wojewódzkiego.
Obowiązkiem Sądu było odniesienie się do spornych okoliczności związanych ze zidentyfikowaniem poszczególnych części i lokali wyodrębnionych na poddaszu budynku, a co za tym idzie określeniem praw właścicielskich przysługujących podmiotom zobowiązanym do wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.
Brak oceny Sądu Wojewódzkiego w powyższym aspekcie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym przedwczesne było odnoszenie się do zarzutu sformułowanego w punkcie III.a petitum skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.