II OSK 425/22

II OSK 425/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Anna Żak /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1174/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1174/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1174/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z wniesieniem przez M. K. odwołania od decyzji Starosty S. z [...] lipca 2020 r., zmieniającej na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud.", decyzję Starosty S. z [...] września 2016 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie S. pozwolenie na budowę wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]-[...], w S., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, przyjmując, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] lipca 2020 r. zamyka się na terenie działek objętych tą inwestycją, nie obejmując działek należących do odwołującej się, toteż brak jest podstaw do uznania jej za stronę w świetle art. 28 ust. 2 p.bud. Pismem z [...] października 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2021 r., M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. K. na w/w decyzję GINB z [...] kwietnia 2021r. wskazał, że centralnym zagadnieniem, którego rozważenie powinno kształtować kierunek rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., był wymóg ocenienia przez GINB, czy umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego złożeniem przez skarżącą odwołania od decyzji z [...] lipca 2020 r. z uwagi na brak jej legitymacji do zaskarżenia tejże decyzji stanowiło wadliwość, której można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 p.bud.). Wynikająca z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. kompetencja do umorzenia postępowania odwoławczego ma związek ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego złożeniem odwołania od decyzji organu I instancji. Legitymacja do wniesienia odwołania ma charakter materialny a nie formalny, wobec czego nie może być wyprowadzana z samego faktu uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji. Prawa do samodzielnego rozważenia przez organ odwoławczy powyższej kwestii procesowej w żaden sposób nie da się powiązać z regulacją art. 139 k.p.a. Zakaz kształtowania przez organ odwoławczy sytuacji prawnej strony w sposób mniej korzystny niż czyniła to decyzja organu I instancji jest immanentnie związany z zakresem uprawnień i obowiązków określonych w decyzji. Kontrolowany przez GINB przypadek pozostaje kategorialnie różny od wskazanego, toteż skarżąca wydania decyzji opisanej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w oczywisty sposób nie może postrzegać jako naruszenia zakazu reformationis in peius. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował poglądu, że mylne określenie przez organ odwoławczy, iż odwołujący nie jest stroną, skutkujące umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może stanowić rażące naruszenie tego przepisu. Tym niemniej, to uwarunkowania konkretnej sprawy powinny mieć przesądzające znaczenie dla przyjęcia, czy wadliwemu rozważeniu prawa odwołującego do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego można przypisywać wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zawsze bowiem można zastosowanie przez organ odwoławczy wskazanej w art. 28 ust. 2 p.bud. regulacji prawnej traktować jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., jeżeli nie budzi wątpliwości, że jej hipoteza opiera się na ocennym przesądzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że określony stan ze względu na cechy, jakie go charakteryzują, spełnia warunek dyspozycji przepisu. Sąd podkreślił, że nie można w tym kontekście nie dostrzegać, że powiązanie prawa odwołania z pojęciem strony jest źródłem trudności interpretacyjnych. Norma art. 28 k.p.a., tak jak i norma art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. odsyłającego do "przepisów szczególnych" nie stanowią samoistnej podstawy przyznania określonemu podmiotowi statusu strony. Wyprowadzenie z tych norm wskazanego statusu wymaga zastosowania złożonego procesu wykładni, która nie może zostać ograniczona do wykładni językowej, ponieważ wymaga zastosowania również wykładni celowościowej czy wykładni systemowej. Tymczasem, wyłącznie podstawowe błędy o oczywistym charakterze obarczające proces zastosowania wskazanych przepisów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, mogą być uznane za równoważne dopuszczeniu się przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa odnoszonego do nieprzyznania stronie legitymacji umożliwiającej jej udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda [...] adekwatnie odniósł kryterium prawne, które przesądzało o prawie skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S., do odpowiednich przepisów p.bud. jako regulacji szczególnej, nadał im właściwe znaczenie normatywne wiążące legitymację odwoławczą z ustaleniem tytułu prawnego odwołującego do nieruchomości oraz stwierdzeniem ograniczeń w jej zagospodarowaniu, w tym ewentualnej jej zabudowy, jak też równocześnie przeprowadził ich subsumpcję, która opierała się na ocenie ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy dotyczących tak położenia nieruchomości należących do odwołującej, jak i charakteru inwestycji, warunków jej zlokalizowania oraz jej oddziaływania na tereny przyległe. Tego rodzaju działanie Wojewody jako organu odwoławczego nie stanowi wadliwości kwalifikowanej, nawet jeżeli materiał dowodowy mógłby, jak przyjmuje skarżąca, posłużyć do wyciągnięcia wniosków odmiennych. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że GINB w sposób prawidłowy dokonał oceny różnicującej przedmiot sprawy załatwionej kwestionowaną przez skarżącą decyzją Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze od sprawy załatwionej decyzją Starosty z [...] lipca 2020 r. Ta pierwsza sprawa została zakończona decyzją o charakterze formalnym rozstrzygającym kwestię procesową (przymiot strony odwołującej), natomiast decyzja Starosty zakończyła na etapie pierwszoinstancyjnym postępowanie rozstrzygnięciem merytorycznym, na podstawie którego Gmina S., jako inwestor uzyskała prawo do realizacji zaprojektowanej inwestycji w kształcie określonym projektem zamiennym. Granicami postępowania nadzwyczajnego wszczętego wnioskiem skarżącej z [...] października 2020 r. objęta została wyłącznie decyzja z [...] października 2020 r. i sprawa przez nią rozstrzygnięta w świetle zastosowanych przepisów k.p.a. Powyższe skutkowało niedopuszczalnością jakiegokolwiek odnoszenia się przez organ nadzoru do sprawy zakończonej decyzją Starosty w aspekcie, który mógłby być postrzegany jako formułowanie przez GINB wiążących ocen określających zgodność z prawem decyzji organu I instancji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, M. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] jako organ odwoławczy słusznie pozbawił skarżącą praw strony, dokonując błędnej interpretacji art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 p.bud. Pozbawienie skarżącej praw strony, zwłaszcza w kontekście stawianych zarzutów o poświadczenie nieprawdy w dokumentacji budowlanej (dzienniku budowy), które stanowi przestępstwo z oskarżenia publicznego z art. 271 k.k., stanowi nie tylko naruszenie interesu prywatnego poprzez pogwałcenie w stosunku do niej zakazu reformationis in peius, lecz także uniemożliwiło kontrolę merytoryczną i zbadanie zasadności i możliwości popełnienia przestępstwa przy realizacji inwestycji celu publicznego, czy zbadanie braku przesłanek do wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę wieży [...] w lesie komunalnym w S. i przez to błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że nie można zarzucić GINB błędu w ocenie okoliczności faktycznych. Ponadto, zaskarżony wyrok nie wyjaśnił podstawy prawnej przyjętego stanowiska w tym zakresie, wbrew art. 141 § 1 p.p.s.a., a zawiłe i wewnętrznie sprzeczne wywody , których skutkiem jest stwierdzenie, że kwestia ta jest "źródłem trudności interpretacyjnych" nie spełnia wymogu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła nadto naruszenie art. 133 i art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu braku oceny w decyzji GINB naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Wskazano, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na wystąpienie przez nią samą do organów ścigania - po skutecznym i terminowym złożeniu odwołania do Wojewody [...] i przed wydaniem przez niego decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - co bezwzględnie zobowiązywało go do ustosunkowania się do wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 123 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że wpis do dziennika budowy z [...] października 2019 r. był fikcyjny, ponieważ inwestor nie miał zamiaru i w ogóle nie rozpoczął budowy na podstawie dotychczasowego projektu, a zaraz po dacie tego wpisu ogłosił przetarg na całkiem nowy projekt. Ponadto, gmina w budżecie na 2019 r. nie miała środków na kontynuowanie pierwotnego projektu, a zamiar odejścia od pierwotnego projektu wieży (którego dotyczą kwestionowane zapisy z [...] października 2019 r.) został podjęty przez Radę Miejską w S. na podstawie uchwały z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały budżetowej gminy S. na rok 2019. Fakt fikcyjności zapisu o zamiarze kontynuowania pierwotnego projektu potwierdza ponadto okoliczność, że sam Burmistrz S. w zawiadomieniu o rozpoczęciu budowy podawał zupełnie inny termin rozpoczęcia tej budowy, tj. [...] grudzień 2019 r., nie dopełnił obowiązku dokonania zawiadomienia o rozpoczęciu tych robót organom nadzoru budowlanego zgodnie z art. 41 ust. 4 p.bud., okoliczność, że już [...] października 2019 r. inwestor ogłosił całkiem nowy przetarg (także na nowy projekt). Dodatkowo, skarżąca przesłała zdjęcie lotnicze z [...] marca 2020 r., z którego jednoznacznie wynika, że do daty tego zdjęcia wbrew zapisom z dziennika budowy wieży nie dokonano "rozpoczęcia budowy w dniu [...].10.2019 r.", co oznacza, że zapisy w dzienniku budowy poświadczają nieprawdę - wobec czego nie spełnione zostały w sposób oczywisty przesłanki zawarte w art. 36a ust. 1 w zw. z art. 28 p.bud. Decyzja organu I instancji została więc ewidentnie wydana w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., również z uwagi na to, że skarżąca wniosła o zaliczenie ww. zdjęcia w poczet dowodów w postępowaniu przed GINB, co zupełnie zostało pominięte przez ten organ. Ponadto, organ I instancji złamał drastycznie wszelkie zasady obiektywizmu poprzez całkowite przemilczenie lub oddalenie wniosków dowodowych strony w zakresie przesłuchania świadków i jej samej co do okoliczności, czy rzeczywiście w okresie uprawniającym do wydania zmiany pozwolenia na budowę inwestor rozpoczął, bądź kontynuował prace budowlane stosownie do art. 36a ust. 1 p.bud.
Dodatkowo podniesiono, że Starosta przemilczał sygnalizowaną przez strony uzasadnioną możliwość popełnienia przez inwestora przestępstwa z art. 271 §1 oraz 273 k.k. - pomimo prawnego obowiązku wynikającego z art. 304 § 2 k.p.k., a swoje rozstrzygnięcie oparł na dokumentach, których dotyczyły te zarzuty. W tej sytuacji skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, wykazując na naruszenie przez organ II instancji zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a., wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo braku spełnienia przez niego wymogów ustawowych przewidzianych w przepisach p.bud., tj. art. 36a ust. 1 w zw. z art. 28 p.bud., nieustosunkowanie się przez organ II instancji do wniosku o zawieszenie postępowania oraz zaniechanie obowiązku wynikającego z art. 304 § 2 k.p.k. Tymczasem zaskarżona decyzja GINB z [...] kwietnia 2021 r. nie ustosunkowała się zupełnie do zarzutów wydania decyzji przez organ I instancji, przekazując kwestię poprawności tej decyzji właśnie do organu, który wcześniej uczynił wszystko, by nigdy nie doszło do takiej weryfikacji, czyli do Wojewody. Tymczasem organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji wydanej przez organ II instancji, jest równocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jeżeli również ta decyzja dotknięta jest nieważnością. Wobec powyższego organ w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie uchylił się od oceny merytorycznej decyzji organu I instancji w aspekcie przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z naruszeniem ww. przepisów p.bud.
W dalszej części skargi kasacyjnej zarzucono pominięcie podniesionej przez Starostę okoliczności, że inwestycja może podtapiać nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania, ponieważ jest położona na szczycie wzgórza i przewiduje w znacznym stopniu jego utwardzenie, a wszystkie sąsiednie nieruchomości (w tym nieruchomość skarżącej) znajdują się poniżej. W sposób oczywisty może to prowadzić do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, a nawet uniemożliwiać na niej np. realizację nowej zabudowy. Planowaną inwestycją jest potężny obiekt potraktowany jako punkt obserwacyjny wraz z infrastrukturą towarzyszącą usytuowany na samym szczycie zalesionego, stromego wzgórza, u którego podnóża znajduje się między innymi nieruchomość skarżącej. Inwestycja może więc powodować zakłócenie gospodarki wodnej (spływ wód w kierunku działek sąsiednich). Ponadto, wskazana funkcja obiektu będzie z pewnością powodowała przemieszczanie się zwiedzających oraz korzystanie przez nich z terenów zielonych w sąsiedztwie, co znacznie ograniczy prywatność właścicieli wszystkich działek zarówno na Osiedlu [...], jak i na ul. [...] W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy działka skarżącej graniczy bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny.
W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja GINB naruszała prawo oraz interes skarżącej poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez całkowite pominięcie w zaskarżonej decyzji ustosunkowania się do zarzutu wydania decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa oraz nieustosunkowania się do zarzutów i braku ich oceny, a wskazanych w pkt. 1 odnośnik pierwszy i drugi komparycji skargi oraz poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie była stroną postępowania, ponieważ nie wykazała interesu prawnego, a jej nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Zastosowana argumentacja na stronach 8 i 9 uzasadnienia wyroku jest niejasna i wewnętrznie sprzeczna. Nadal nie jest wiadomo, dlaczego Wojewoda miał rację odbierając skarżącej prawa strony, a Starosta S. nie miał racji przyznając jej prawa strony, choć obaj orzekali na podstawie tych samych przepisów i tego samego stanu faktycznego.
W kontekście zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. podniesiono, że zaskarżony wyrok w tej materii posługuje się jedynie stwierdzeniem negatywnym, iż "kontrolowany przez GINB przypadek pozostaje kategorialnie różny od wskazanego, toteż skarżąca wydania decyzji opisanej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w oczywisty sposób nie może postrzegać jako naruszenia zakazu reformationis in peius". Samo zaprzeczenie zarzutu postawionego w skardze nie spełnia zdaniem autorki skargi kasacyjnej przesłanki wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia sądu, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., przez co uniemożliwiona jest kontrola kasacyjna orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie należy rozpocząć od podkreślenia, że skarżąca kasacyjnie uczyniła przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzję Wojewody [...], który orzekając jako organ II instancji wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzył postępowanie odwoławcze, albowiem stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty S. z [...] lipca 2020 r. zamyka się na terenie działek objętych tą inwestycją, nie obejmując działek należących do skarżącej kasacyjnie, toteż brak jest podstaw do uznania jej za stronę w świetle art. 28 ust. 2 p.bud. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Tymczasem w skardze kasacyjnej sformułowano szereg zarzutów kwestionujących legalność decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (art. 157 § 1 k.p.a.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przyjmuje się przy tym, że jeżeli wada skutkująca nieważnością decyzji tkwi w decyzji organu I instancji, to decyzja organu odwoławczego podlega stwierdzeniu nieważności, gdyż utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności (por. uchwała 5 sędziów NSA z 23 października 2000 r. sygn. OPK 12/00; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2755/16; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Organ odwoławczy nie wydał bowiem decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Tylko bowiem w takim przypadku decyzja organu II instancji niejako "wchodzi w miejsce" decyzji pierwszoinstancyjnej. W niniejszej sprawie Wojewoda, na skutek stwierdzenia, że skarżąca kasacyjnie nie posiada przymiotu strony, umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, w przeciwieństwie do decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Tego rodzaju decyzja (umarzająca postępowanie odwoławcze) nie pozbawia samodzielnego bytu decyzji organu I instancji. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji procesowej odwołującego się podmiotu nie jest decyzją rozstrzygającą istotę sprawy. Nie jest zatem możliwe zweryfikowanie w jednym postępowaniu nieważnościowym decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od tej decyzji. Wobec innych podstaw wydanych decyzji w obu instancjach różne też muszą być podstawy stwierdzenia nieważności tych decyzji. Oznacza to brak możliwości jednoczesnego wyeliminowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nie załatwia istoty wniosku strony. Z kolei wyeliminowanie decyzji organu I instancji przy pozostawieniu w obrocie decyzji organu II instancji w całości załatwi wniosek o stwierdzenie nieważności.
W świetle powyższego zarzut, że GINB bezpodstawnie uchylił się od oceny merytorycznej decyzji organu I instancji w aspekcie przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z naruszeniem powoływanych przepisów p.bud., należało uznać za chybiony. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., który zdaniem skarżącej kasacyjnie polegał na nieustosunkowaniu się do zarzutu wydania decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa.
Przechodząc do oceny, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie odwoławcze, w kontekście zaistnienia podnoszonej przez skarżącą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, wyjaśnić należy, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. II OSK 2886/18, "rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji".
Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że taka kwalifikowana wada tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15). Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może przy tym prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15).
Po tych uwagach ogólnej natury, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ma rację uznając stanowisko GINB za prawidłowe. Nie sposób uznać, aby w decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie odwoławcze tkwiła wada kwalifikowana, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, ani nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Organ odwoławczy inaczej niż organ I instancji ustalił krąg stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 p.bud. wskazując, że przedmiotowa inwestycja nie będzie utrudniać korzystania z nieruchomości skarżącej zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, powodować ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w tym ewentualnej zabudowy, uznał, że brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że działki skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych robót budowanych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.bud. w brzmieniu obowiązującym w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20). Stanowisko Wojewody w żaden sposób nie świadczy o naruszeniu cyt. przepisów p.bud. w sposób kwalifikowany, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ustalenie, czy w świetle przywołanych przepisów konkretna nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji wymaga przeprowadzenia operacji myślowej polegającej na dokonaniu określonych ocen, interpretacji, a to samo w sobie wyklucza możliwość stwierdzenia oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa mającej charakter rażący, tj. przekroczenia jasnego i niedwuznacznego. Żadnego takiego naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. nie sposób się w decyzji Wojewody dopatrzeć. To samo dotyczy art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud., zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wyłącznie podstawowe błędy o oczywistym charakterze obarczające proces zastosowania wskazanych przepisów mogą być uznane za równoważne z dopuszczeniem się przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa polegającego na nieprzyznaniu skarżącej kasacyjnie legitymacji umożliwiającej jej udział w postępowaniu. Wojewoda przywołał odpowiednie przepisy p.bud. (art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2), nadał im właściwe znaczenie normatywne i przeprowadził ich subsumpcję, która opierała się na ocenie ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy dotyczących zarówno położenia nieruchomości należących do skarżącej kasacyjnie, jak i charakteru inwestycji polegającej na budowie wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, warunków jej zlokalizowania oraz jej oddziaływania na tereny przyległe. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że tego rodzaju działanie Wojewody jako organu odwoławczego nie stanowi wadliwości kwalifikowanej, nawet jeżeli materiał dowodowy mógłby, jak przyjmuje skarżąca, posłużyć do wyciągnięcia wniosków odmiennych, ponieważ działanie Wojewody nie stanowi jawnego pogwałcenia obowiązującego prawa.
Przyjęta w k.p.a. koncepcja prawna odwołania została oparta na uznaniu, że legitymacja do wniesienia odwołania ma charakter materialny, a nie formalny, wobec czego nie może być wyprowadzana, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, z faktu uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji. Konsekwencją tej reguły jest stwierdzenie, że fakt uznania przez organ I instancji danej osoby za stronę postępowania i doręczenia jej wydanej przez ten organ decyzji, nie zwalnia organu odwoławczego od weryfikacji, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę, co też organ odwoławczy uczynił i po ustaleniu niedopuszczalności podmiotowej odwołania zakończył postępowanie rozstrzygnięciem formalnym. Nie jest naruszeniem art. 139 k.p.a. wydanie na skutek rozpatrzenia odwołania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z chwilą wydania decyzji na tej podstawie zaczyna bowiem obowiązywać norma indywidualna w kształcie ustalonym przez organ I instancji. Skutek taki całkowicie wyklucza możliwość naruszenia ustanowionego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (reformationis in peius; por. wyrok NSA z 17 września 2015 r., sygn. II GSK 1845/14).
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Przepis ten stanowi w § 1, że co do zasady sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd oddalił skargę. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wyprowadzenie z art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. przymiotu strony wymaga zastosowania złożonego procesu wykładni, a wyłącznie podstawowe błędy o oczywistym charakterze obarczające proces zastosowania wskazanych przepisów, zdaniem Sądu, mogą być uznane za równoważne z dopuszczeniem się przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia prawa. Decyzja Wojewody [...] analizowana była pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś pod kątem ogólnej niezgodności z prawem i w tym aspekcie wyjaśnienia Sądu pierwszej instancji są wystarczające. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19).
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.