II OSK 424/24

II OSK 424/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Gl 743/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 10a
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 39 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2025 r. nr. 6 poz. 86
Tezy
1. W zakresie warunków ochrony konserwatorskiej nieruchomości, pozwolenie konserwatorskie wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) po uzyskaniu niezrealizowanego pozwolenia na budowę, uzyskuje walor pierwszeństwa wykonania względem ustaleń wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę.
2. Jeżeli zatwierdzony projekt budowlany będzie wymagał zmiany w zakresie uwzględnienia wymogów ochrony konserwatorskiej wynikających z pozwolenia konserwatorskiego, zaktualizuje się wówczas zakaz realizacji pozwolenia na budowę sprzecznie z pozwoleniem konserwatorskim, co może powodować powstanie obowiązku zmiany pozwolenia na budowę albo dokumentacji budowy w trybie przewidzianym w art. 36a lub 36b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 743/23 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 marca 2023 r. nr IFXIV.7840.1.53.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. P. na rzecz D. K. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 743/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi B. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 marca 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia 30 lipca 2021 r., zaś w punkcie drugim zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 marca 2023 r., działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. – dalej: Pr. bud.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania B. P. (dalej: Skarżąca, Strona), utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. (dalej – organ pierwszej instancji, Starosta) z dnia 30 lipca 2021 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.K. (dalej – Inwestor) pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w miejscowości Ż. na działkach o nr ewid. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda wyjaśnił, że art. 10a ust.1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm. – dalej: u.o.z.) dotyczy wyłącznie wykonania prac budowlanych (czyli realizacji inwestycji), nie zaś postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. W związku z czym postępowanie przed organami administracji architektoniczno – budowlanej nie jest uzależnione od toczącego się postępowania przed Śląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wpisu działek inwestycyjnych do rejestru zabytków istnieje zakaz podejmowania prac budowalnych na ich terenie. Ponadto w sytuacji dokonania wpisu ich do wskazanego rejestru po stronie Inwestora powstanie obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane, niezależnie od pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, że w sprawie niniejszej pojawiają się wątpliwości co do tego, czy zainicjowanie postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków stanowi przeszkodę dla wydania pozwolenia na budowę. Stwierdził, że judykatura w tej materii nie jest jednomyślna. Według pierwszego poglądu - z art. 10a ust. 1 u.o.z. nie wynika zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych. Strona może zatem starać się o pozyskanie pozwolenia np. na budowę, rozbiórkę, itp. jednak jego uzyskanie nie będzie ją uprawniało do wykonywania robót budowlanych. Z kolei zgodnie z przeciwstawnym stanowiskiem - skoro wszczęcie postępowania w sprawie wpisania obiektu budowlanego do rejestru zabytków powoduje wstrzymanie wykonania już wydanych decyzji o zezwoleniu na wykonywanie robót budowlanych przy tym zabytku, to tym bardziej wszczęcie takiego postępowania powinno stanowić przeszkodę w wydaniu takiej decyzji.
Sąd pierwszej instancji opowiedział się za drugim z przywołanych stanowisk. Stwierdził, że przy wykładni art. 10a u.o.z. należy mieć na uwadze także inne uregulowania ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane. W tym względzie należy zwrócić uwagę na art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., który informuje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Kluczowym jest jednak to, że takie pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków powinno być uzyskane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 39 ust. 1 Pr. bud.). Wymóg uprzedniego uzyskania pozwolenia organu ochrony konserwatorskiej wynika m.in. z konieczności uwzględnienia w dokumentacji projektowej wskazań mających zapewnić właściwą ochronę obiektu lub obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Wykładnia art. 10a u.o.z. wymaga podejścia systemowego, a więc odniesienia jego treści do innych uregulowań, w tym przypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w szczególności art. 39 ust. 1. Zestawienie tych przepisów pozwala na wyprowadzenie wniosku, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu obiektu (obszaru) do rejestru zabytków stanowi przeszkodę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wynik tego pierwszego warunkuje zakres wymagań formalnych wniosku i wpływa na zakres rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poza sporem jest to, że w odniesieniu do działek o nr [..] toczy się postępowanie o ich wpis do rejestru zabytku. Jego wynik będzie miał bezpośredni wpływ na postępowanie, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Mianowicie w przypadku odmowy wpisu nieruchomości do rejestru zabytków organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie bez udziału właściwego organu ochrony konserwatorskiej. W innym przypadku koniecznym będzie uzyskanie przez Inwestora pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 39 ust. 1 Pr. bud. Dlatego też organ pierwszej instancji powinien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia sprawy dotyczącej wpisu wspomnianych działek do rejestru zabytków.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Inwestor, zaskarżając wyrok w punkcie pierwszym i zarzucając mu:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na skutek niewłaściwej kontroli administracyjnej postępowania, które toczyło się przed organami administracji publicznej, w przypadku, gdy skarga nie powinna zostać uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty stanowiły wyłącznie niczym niepopartą polemikę z prawidłowo uzasadnionym stanowiskiem organów administracji publicznej, w szczególności zaś z uwagi na to, że organy te wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, wskazując dlaczego przyjęły taką wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ż. w sytuacji, kiedy brak było ku temu przesłanek.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.
a) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 7 Konstytucji oraz art. 10a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub brak rozważenia, skutkujące przyjęciem, że zarzuty zawarte w skardze sprawiły, że skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo że:
- organy administracji publicznej prawidłowo, rzetelnie i wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko w zakresie wykładni art. 10a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a uchylenie wydanych przez nie decyzji wyłącznie z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach feruje przeciwne stanowisko odnośnie tego, które przyjęły organy administracji publicznej, w zakresie tego, czy zainicjowanie postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru zabytków stanowi przeszkodę dla wydania pozwolenia na budowę, stanowi nadużycie ze strony Sądu pierwszej instancji tzw. władztwa, zwłaszcza że nie sposób dopatrzeć się po stronie organów administracji publicznej cech dowolności w zakresie zajętego stanowiska,
- postawa Sądu pierwszej instancji doprowadziła do naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności,
- wadliwie ustalono, że bliższa analiza projektu budowlanego rodzi wątpliwość, czy w istocie projektowane budynki nie przewidują trzech lokali w każdym z nich, co byłoby niezgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale przede wszystkim pozostawałoby w kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowi zbyt daleko idącą nadinterpretację Sądu pierwszej instancji, co więcej niczym nieuzasadnioną, a wyłącznie polegającą na wysunięciu czysto hipotetycznych założeń, które summa summarum nie wynikają z materiału dowodowego
b) art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 1 Pr. bud. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub brak rozważenia skutkujące przyjęciem, że na kanwie niniejszego stanu faktycznego konieczne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, a pozwolenie takie powinno być uzyskane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji kiedy uzyskane pozwolenie na budowę w żadnym wypadku w zakresie objętych nim prac nie będzie stanowiło zagrożenia dla pomnika przyrody – jesiona wyniosłego, co skutkowało bezpodstawnym i nadmiernym ograniczeniem prawa własności, jak również brakiem należytego uzasadnienia ograniczenia tego prawa, a to dodatkowo wobec naruszenia dyspozycji art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.
Wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B. P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy.
Istotą sporu w tej sprawie pozostaje, czy w okresie prowadzenia postępowania w sprawie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, możliwe jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na nieruchomości objętej postępowaniem o wpis do rejestru zabytków. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru dotyczy części zespołu dworsko – parkowego "[...]" (właściwie "[....]") obejmującej m.in. działki nr ewid. [...] oraz [...] w Ż. (działki inwestycyjne).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 3227/14, z 6 lipca 2011 r., II OSK 735/11, z 17 lipca 2012 r., II OSK 752/11, z 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1115/11, z 15 listopada 2012 r., II OSK 1257/11 i z 16 listopada 2012 r., II OSK 1264/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w piśmiennictwie (P. Antoniak, M. Cherka [w:] M. Cherka [red.], Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, str. 48-49; K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Oficyna 2010, LEX/el.) przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, gdyż dopiero na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskania pozwoleń, o których mowa w art. 36 u.o.z.). Wprawdzie wskazuje się tamże, że decyzja ta nosi również pewne cechy decyzji deklaratoryjnej, ponieważ stwierdza, że dany obiekt jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. (posiada cechy zabytku niezależnie od urzędowego poświadczenia tego faktu przez organ administracji publicznej), jednak nie zmienia to jej zasadniczego charakteru, tj. jej konstytutywności. Dopiero bowiem potwierdzenie statusu zabytku poprzez uznanie danego obiektu za taki w decyzji o wpisie do rejestru i następnie wpisanie do rejestru zabytków jest równoznaczne z formalnym objęciem obiektu ochroną konserwatorską. Konstytutywny charakter decyzji o wpisie do rejestru zabytków oznacza, że dopiero jej pojawienie się w obrocie prawnym (wydanie decyzji ostatecznej) powoduje zmianę lub ukształtowanie sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu i jest źródłem praw i obowiązków. Nowego stanu w zakresie ochrony konserwatorskiej niewątpliwie nie tworzy sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków, bowiem skutki decyzji konstytutywnej o wpisie do rejestru nie rozciągają się na okres przed jej wydaniem. Odnoszą się one wyłącznie do skutkujących na przyszłość praw i obowiązków właścicieli, jak i odnoszą się do trwałości innych decyzji administracyjnych, np. w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę (por. K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Komentarz, Warszawa 2020, s. 33).
Zgodnie z art. 10a ust. 1 u.o.z., od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Wykładnia art. 10 a u.o.z. może nastręczać pewne trudności interpretacyjne, jako że wynika z niego wyłącznie, że na jego podstawie nie można wykonywać robót budowlanych objętych już wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Przepis milczy natomiast na temat tego, czy toczące się postępowanie o wpis ma wpływ na działania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane, co doktryna określa, jako lukę w prawie (E. Skorczyńska Skutki wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków dla procesu inwestycyjnego (w świetle wykładni art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, PPP 2019/2/52-62).
Wśród wszystkich typów wykładni pierwszorzędne znaczenie przypisuje się powszechnie wykładni językowej, od której rozpocząć należy proces ustalania znaczenia przepisu prawa. Literalna wykładnia art. 10a ust. 1 u.o.z. wskazuje, że dotyczy on wyłącznie wykonywania robót budowlanych (realizacji inwestycji), nie zaś postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, na co słusznie zwrócił uwagę także organ odwoławczy. Z przepisu tego nie wynika zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wpisu zabytku do rejestru. A zatem językowa wykładnia art. 10a ust. 1 u.o.z. prowadzi do wniosku, że tymczasowa ochrona zabytku w czasie trwania postępowania o wpis do rejestru, o której mowa w art. 10a ust. 1 u.o.z., polega wyłącznie na zakazie podejmowania działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, w tym także wykonywania robót budowlanych, nie stoi jednak na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowań administracyjnych, do których zalicza się m.in. postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Ze względu na regułę potwierdzania, w sprawach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym, interpretator wynik wykładni językowej powinien potwierdzić innymi metodami wykładni. Jednym ze sposobów, aby tego dokonać, jest odwołanie się do celu regulacji prawnej, a więc do jej ratio legis, po to, by określić sens przepisu prawnego (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 97). Ratio legis art. 10a u.o.z. jest ukrócenie negatywnej praktyki niszczenia zabytków (np. przez rozbiórkę obiektu zabytkowego, zmianę jego wyglądu) w czasie trwania postępowania o wpis (por. E. Skorczyńska, op. cit.). A zatem celem art. 10a u.o.z. jest tymczasowe uregulowanie sytuacji zabytku, względem którego wszczęto postępowanie o wpis do rejestru zabytków. Na podstawie wskazanej normy prawnej w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania, a jego ostatecznym zakończeniem (co w sprawie niniejszej nie miało miejsca) automatycznie i bezwarunkowo zostają wstrzymane wszelkie prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane oraz inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisywanego do rejestru (obiektu lub obszaru) (wyr. WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1549/20). Treść art. 10a ust. 1 u.o.z. przesądza, że prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w toku postępowania w sprawie wpisu nieruchomości objętych inwestycją do rejestru zabytków, nie znosi ochrony tymczasowej nad zabytkiem w okresie trwania postępowania o wpis do rejestru, z tej przyczyny, że do momentu, w którym decyzja o wpisie zabytku do rejestru stanie się ostateczna, nastąpi wstrzymanie z mocy prawa wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie realizacji robót budowlanych, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. W okresie zatem trwania postępowania o wpis zabytku do rejestru, inwestor może starać się o uzyskanie pozwolenia na budowę, jednakże nie będzie ono uprawniało go do realizacji zatwierdzonych robót budowlanych o potencjalnych negatywnych skutkach dla zabytku, o których stanowi art. 10a ust 1 u.o.z. Podsumowując, stwierdzić należy, że tymczasowa ochrona, o której mowa w art. 10a ust. 1 u.o.z., prowadzi do wstrzymania wykonania w toku postępowania o wpis do rejestru pozostających w obrocie decyzji zezwalających na prowadzenie robót budowlanych, które mogłyby wywołać kwalifikowane skutki dla zabytku, o których mowa w tym przepisie.
Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, także względy systemowe nie uzasadniają przełamania językowego oraz celowościowego rezultatu wykładni art. 10a u.o.z. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji powołuje się na art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kluczowe jest, że takie pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków powinno być uzyskane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 39 ust. 1 Pr. bud.).
Przytoczone wyżej regulacje Prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazują, że wpisanie obiektu budowlanego lub obszaru do rejestru zabytków ma ten skutek, że powstaje wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy tym zabytku. Dopiero w takiej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę musi poprzedzać uzyskanie przez inwestora stosownego pozwolenia od wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uwzględnić należy, że stan faktyczny sprawy niniejszej nie mieści się w hipotezie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 Pr. bud. Dotyczą one bowiem tylko takich przypadków, w których ostateczna decyzja o wpisie zabytku do rejestru poprzedzała wystąpienie przez inwestora o pozwolenie na budowę. W tej sprawie okoliczności faktyczne są jednak inne. Postępowanie w sprawie wpisu zabytku do rejestru nie zostało bowiem zakończone ostateczną decyzją o wpisie do rejestru przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę. Oznacza to zatem, że w stanie faktycznym, w którym nie została wydana ostateczna decyzja o wpisie zabytku do rejestru, nie materializują się obowiązki, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z. u.o.z., związane z powstaniem wymogu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, nie jest usprawiedliwione stanowisko, że wszczęcie postępowania o wpis obiektu budowlanego do rejestru zabytków warunkuje zakres wymagań formalnych wniosku o pozwolenie na budowę i wpływa na zakres rozstrzygnięcia. Obowiązek, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 5 Pr. bud., dołączenia do projektu budowlanego wymaganych przepisami prawa pozwoleń (w tym konserwatorskiego) aktualizuje się dopiero wówczas, gdy postępowanie w sprawie wpisu zabytku do rejestru zakończy się ostateczną decyzją wpisującą zabytek do rejestru zabytków.
Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest niejako automatycznie kwestia, czy dany obiekt budowlany lub obszar powinien zostać wpisany do rejestru zabytków. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W przepisie tym chodzi o zależność bezpośrednią, gdyż za takim jego rozumieniem przemawia instytucja zawieszenia postępowania, która stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, czy będzie miał wpływ na rozstrzygniecie sprawy, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (zob. wyrok NSA z 21 września 2011 r., II OSK 1369/10; z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09; z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 3227/14, z 17 sierpnia 2023 r., II OSK 2780/20; odmiennie NSA w wyroku z 23 lutego 2022 r., II OSK 584/19). Należy mieć na uwadze, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, toteż przy wykładni omawianego przepisu nie można stosować wykładni rozszerzającej - również w zakresie ustalenia występowania wspomnianego związku przyczynowego.
Organ architektoniczno-budowlany powinien respektować aktualny stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę i prowadzić postępowanie stosownie do przepisów prawa właściwych dla tej formy ochrony zabytków, którą są one objęte na dzień orzekania w sprawie. Toczące się zaś postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków - o ile nie zostało zakończone ostateczną decyzją o wpisie, w żaden sposób nie blokuje załatwienia sprawy pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest możliwe bez uprzedniego rozstrzygania o objęciu określonego obiektu budowlanego lub otoczenia ochroną konserwatorską. Wskazane wyżej przepisy prawa materialnego wiążą określone skutki dla procesu budowlanego wyłącznie z istniejącym wpisem do rejestru zabytków, a nie z potencjalną możliwością takiego wpisu (wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 3227/14).
Co więcej, wyżej wskazana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w z art. 39 ust. 1 Pr. bud. nie jest przekonywująca także z tego względu, że brzmienie art. 39 ust. 1 Pr. bud. w zestawieniu z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie wyklucza ingerencji konserwatora zabytków w prace prowadzone przy obiekcie wpisanym do rejestru na podstawie pozwolenia budowlanego uzyskanego jeszcze przed objęciem tego obiektu prawną ochroną. Prawo budowlane nie ogranicza, a co za tym idzie – nie pozbawia ochrony konstytucyjnie chronionego dobra, jakim jest ochrona dziedzictwa narodowego. Literalna treść art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie wyłącza spod obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przypadku, w którym ostateczna decyzja o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków została wydana po uzyskaniu przez inwestora niezrealizowanego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, że z datą wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. (wyr. NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3/15). Po dokonaniu wpisu aktualizuje się obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonywanie robót przy zabytku, a zatem ochronę tymczasową zastąpi ochrona "właściwa" (E. Skorczyńska, op. cit.). Fakt uzyskania przez właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest zabytek, decyzji zezwalających na ingerencję budowlaną przy zabytku, zanim obiekt został objęty wpisem do rejestru zabytków, nie stanowi przeszkody do dokonania tego wpisu oraz nie pozbawia wpisu do rejestru zabytku wynikającej z tego tytułu ochrony. Pozwolenia budowlane zostały wydane odnośnie obiektu, który nie był wpisany do rejestru zabytków, a więc nie przewidywały one ograniczeń, jakie mogą się pojawić w związku z wpisem. Natomiast z chwilą wpisu do rejestru zabytków, właściciel musi się stosować do obowiązków, jakie wynikają z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wyr. WSA w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., I SA/Wa 811/10). Po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku do rejestru zabytków materializuje się obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., nawet wówczas, gdy na rzecz inwestora zostało już wydane pozwolenie na budowę, którego inwestor nie zrealizował. W takim przypadku, w zakresie warunków ochrony konserwatorskiej nieruchomości, pozwolenie konserwatorskie wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. po uzyskaniu niezrealizowanego pozwolenia na budowę, uzyskuje walor pierwszeństwa wykonania względem ustaleń wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatwierdzony projekt budowlany będzie wymagał zmiany w zakresie uwzględnienia wymogów ochrony konserwatorskiej wynikających z pozwolenia konserwatorskiego, zaktualizuje się wówczas zakaz realizacji pozwolenia na budowę sprzecznie z pozwoleniem konserwatorskim, co może powodować powstanie obowiązku zmiany pozwolenia na budowę albo dokumentacji budowy w trybie przewidzianym w art. 36a lub 36b Pr. bud.
Art. 10a u.o.z. wprowadza istotne ograniczenie prawa własności, a w szczególności zaś ograniczenie wolnościowego prawa zabudowy terenu, a zatem jego treść nie powinna być interpretowana rozszerzająco. Wątpliwości interpretacyjne, które nastręcza ten przepis, należy tłumaczyć na korzyść inwestora przedsięwzięcia budowlanego, który może doznać szkody z powodu przedłużającego się postępowania o wpis, zwłaszcza jeżeli posiada prawa nabyte z ostatecznego pozwolenia na budowę lub spełnia przesłanki do jego uzyskania. Uwzględnić bowiem należy, że postępowanie w sprawie wpisu w praktyce może być wszczęte bezzasadnie, prowadzone przewlekle lub z przyczyn niezależnych od właściciela trwać wiele lat. Co więcej, może ono wcale nie zakończyć się wpisem do rejestru, ale np. umorzeniem postępowania w sprawie albo odmową dokonania wpisu (E. Skorczyńska, op. cit.). Przyjęcie stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji mogłoby być odczytane przez inwestora jako próba nieuzasadnionego blokowania przez organy państwa realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zawieszenie postępowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które nie znajduje oparcia w prawie, z całą pewnością nie wpisuje się w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do zasygnalizowanego przez Sąd pierwszej instancji problemu dotyczącego podnoszonej przez skarżącą treści projektu budowlanego, która sugeruje, że w zaprojektowanych budynkach znajdują się trzy lokale, podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji w tym zakresie odwołuje się do zastrzeżeń skarżącej, nie odnosząc się jednak do konkretnych rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym, w związku z czym zastrzeżenia te mają abstrakcyjny charakter. Ze znajdującej się w dokumentacji projektowej zestawienia pomieszczeń jednego i drugiego budynku mieszkalnego wynika, że na parterze poszczególnego budynku zlokalizowany jest jeden lokal, a na piętrze lokal drugi, do którego przynależy poddasze. W świetle rysunków technicznych, poddasze nie spełnia wymogów samodzielnego lokalu, nie posiada bowiem części kuchennej, na co zasadnie zwrócił uwagę także organ odwoławczy. Poddasza można zatem użytkować jedynie łącznie z lokalem znajdującym się na piętrze budynku.
W dalszej kolejności wskazania wymaga, że z projektu budowlanego wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczenia służebności, jaką jest czerpanie wody ze stawu oraz wody z ujęcia pitnego. W ramach inwestycji oraz podczas jej prowadzenia przewidziano lokalizację furtki tuż przy stawie, aby osoby wyszczególnione w służebności mogły bez problemu mieć dostęp do zbiornika. Jednocześnie przedmiotowa inwestycja w ramach powierzchni utwardzonych nie zakłuci spływu wód opadowych do zbiornika, ze względu na zastosowanie nawierzchni przepuszczalnej, tj. geokrata wypełniona grysem na powierzchniach przeznaczonych do utwardzenia. Gdyby jednak skarżąca wskutek wykonanych robót budowlanych została pozbawiona prawa do korzystania ze służebności, przysługuje jej powództwo do sądu cywilnego i to w tym postępowaniu mogą być rozstrzygane wszelkie spory związane z tą służebnością.
Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym z § 2 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody B. z dnia [...] grudnia 1993 r. w sprawie uznania drzew za pomniku przyrody (Dziennik Urzędowy Województwa B. Nr [...] poz. [...]) wynika, że obszar, o którym mowa w tym przepisie, wyznaczany jest od drzewa, a nie od pnia, jak uczynił to inwestor, a elementem kreującym linię, od której wyznaczany jest obszar ochrony, jest zasięg korony drzewa, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści tego przepisu, którą Sąd pierwszej instancji pomija, w stosunku do drzew wymienionych w § 1 zakazane jest niszczenie gleby, zanieczyszczenie terenu wokół drzew na składowiska, budowle itp. w promieniu co najmniej 5 – 10 m od każdego drzewa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że treść § 2 pkt 3 tego rozporządzenia nie jest w pełni jednoznaczna. Stosując literalną wykładnię tego przepisu można wywnioskować, że ww. normy odległościowe nie dotyczą budynków, ponieważ w tym przepisie jest mowa wyłącznie o składowiskach i budowlach. Nawet gdyby założyć, że pod sformułowaniem "itp." należy rozumieć wszelkie obiekty kubaturowe, a przepis ten odnosi się także do wymogów odległościowych projektowanych budynków od drzewa, wymaga odnotowania, że budowa budynku nie niesie za sobą niebezpieczeństw, o których mowa w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Budowa budynku bez kondygnacji podziemnej nie wiąże się co do zasady z niszczeniem gleby, czy zanieczyszczeniem terenu. Wykładnia tego przepisu przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie jest uzasadniona także dlatego, że z oczywistych względów zagrożeń dla drzewa, o których mowa w tym przepisie, tj. niszczenia gleby, zanieczyszczenia terenu, nie można odnieść do jego korony, jak to uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku. Potwierdza to, że wymaganą odległość, o której mowa w tym przepisie, ewentualnie można odnosić jedynie do pnia drzewa, a nie jego korony. Z projektu zagospodarowania terenu (część rysunkowa) wynika, że odległość pomnika przyrody od budynku wynosi ok 7 m, a ponadto pomiędzy pomnikiem przyrody, a budynkiem znajduje się geokrata, która zapewni dodatkową strefę buforową i co do zasady ułatwi uzyskanie założonych funkcji obiektu, przy jednoczesnym zachowaniu środowiska naturalnego w stanie niezmienionym. Co więcej, z dokumentacji projektowej wynika, że wysokość budynku do krawędzi dachu wynosi ok. 8 m. Ma to istotne znaczenie, ponieważ z § 1 ww. rozporządzenia wynika, że korona pomnika przyrody (jesion wyniosły), którego wysokość wynosi 25 m, sięga powyżej wysokości budynku, a zatem oznacza to, że ewentualne zagrożenia ze strony projektowanego przedsięwzięcia do niej się nie odnoszą.
Ustosunkowując się z kolei do zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji odnośnie wymogu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu po dokonaniu korekty wniosku przez inwestora, należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji naruszenie to wiąże z wezwaniem organu do uzupełnienia dokumentacji wniosku m.in. o projekt muru oporowego oraz odpowiedzią inwestora na to wezwanie. Trzeba co do tej kwestii zwrócić uwagę na okoliczność poniesioną przez organ pierwszej instancji, tj. fakt, że inwestycja jest tożsama z projektem budowlanym, natomiast nieścisłości wniosku zostały skorygowane przez inwestora. W szczególności podnieść należy, że z wyjaśnień inwestora z dnia 30 sierpnia 2019 r. wynika, że projekt budowlany nie przewidywał projektu muru oporowego, lecz tylko umocnienie skarp w postaci koszy kamienno – sitkowych. Zachodziła zatem wyłącznie potrzeba dostosowania wniosku do przedłożonego projektu budowlanego, z którym strona skarżąca mogła zapoznać się w toku postępowania. Tego rodzaju uściślenie wniosku poprzez jego zawężenie nie wiązało się z koniecznością dodatkowego poinformowania o nim stron, bowiem nie miało wpływu na istotę sprawy, co do której strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się. Jakkolwiek organ odwoławczy zidentyfikował naruszenie proceduralne w toku postępowania w związku z korektą wniosku w dniu 28 lipca 2021 r., czyli na krótko przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wskazać należy, że słusznie skonkludował, że nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem inwestor spełnił wymagania do wydania pozwolenia na budowę, a strony miały prawo do złożenia odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a takie okoliczności nie zachodzą w sprawie niniejszej.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.