II OSK 424/23

II OSK 424/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 552/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 i 3, art. 48 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8,  art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c), art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 552/22 w sprawie ze skargi M. P. i P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2022 r. nr 494/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki hali namiotowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 552/22, oddalił skargę M. P. i P. P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2022 r. nr 494/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki hali namiotowej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Na podstawie ustaleń dokonanych przez PINB w Radomiu (dalej PINB) podczas oględzin w dniu 21 sierpnia 2020 r. działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] organ ten wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy "hali namiotowej o konstrukcji stalowej o wymiarach ok. 5,80 m x 12,00 m i wysokości ok. 4,50 m, posadowionej na gruncie i wykorzystywanej jako magazyn podręczny" w warunkach samowoli budowlanej.
Postanowieniem z 17 września 2020 r. Nr 272/2020 PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 tj., dalej: p.b.), wstrzymał prowadzenie powyższych robót budowlanych przy "hali namiotowej" oraz zobowiązał skarżących do przedłożenia, w terminie do 31 marca 2021 r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zaświadczenia Wójta Gminy Jedlińsk o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na mocy postanowienia MWINB z 7 grudnia 2020 r. Nr 1933/20 powyższe postanowienie stało się ostateczne.
Niniejsze postępowanie postanowieniem PINB z 24 maja 2021 r. zostało zawieszone zgodnie z wnioskiem inwestorów.
Organ na podstawie przekazanych mu przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii z siedzibą w Warszawie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci fotogrametrycznych zdjęć lotniczych dla działek nr [...], [...], obr. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] obejmujących okres 1999 – 2021 r. ustalił, że przedmiotowa hala namiotowa powstała pomiędzy 6.04.2019 r., a 5.04.2020 r.
Następnie organ uzyskał informację o toczącym się przed Wójtem Gminy Jedlińsk postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla działek inwestorów tj. działek nr ew. [...], [...] położonych w miejscowości [...] oraz działek nr ew. [...], [...] położonych w miejscowości [...] gm. [...], podczas, którego inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Częściowo zostały one uzupełnione przez inwestora pismem z 10 maja 2021 r. Wezwano też inwestora do doprecyzowania złożonego wniosku.
W odpowiedzi na kolejne swoje pismo odnośnie zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy PINB pismem z 13 stycznia 2022 r. został poinformowany, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczące ww. działek pismami z dnia 12.07.2021 r. zostały pozostawione bez rozpatrzenia na skutek nie uzupełnienia braków formalnych.
PINB podjął zawieszone postępowanie a następnie decyzją z 2 marca 2022 r. nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowej "hali namiotowej". Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak przedłożenia przez inwestora dokumentów umożliwiających jego legalizację co odpowiadało treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust 1", tzn. "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Po rozpoznaniu odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 maja 2022 r. nr 494/22 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
MWINB uznał, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte przez PINB na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane prawidłowo i zasadnie stwierdzono samowolę budowlaną.
Organ przywołał swój pogląd wyrażony wcześniej z postanowieniu z 7 grudnia 2020 r. nr 1933/20, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są obiekty tymczasowe niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Wymagają jednak dokonania zgłoszenia zamiaru budowy tego rodzaju obiektu. Natomiast lokalizacja takiego obiektu na czas dłuższy niż 180 dni wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na oświadczenie P. P. złożone do protokołu czynności kontrolnych w dniu 21 sierpnia 2020 r., że sporny obiekt został wykonany w czerwcu 2020 r., organ wskazał, że na dzień wydania postanowienia obiekt ten – był usytuowany na nieruchomości powyżej 180 dni.
Prawidłowe zatem były działania organu I instancji wobec nie złożenia dokumentacji w przewidzianym terminie.
Według WINB inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, na budowę której należało uzyskać pozwolenie na budowę. Skarżący nie przedstawili dokumentacji, do złożenia której zobowiązał ich PINB, zatem organ I instancji zasadnie orzekł nakaz rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż wniosek z dnia 1 kwietnia 2021 r. o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został pozostawiony bez rozpoznania, stąd nie można uznać aby skarżący dążyli do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji.
W wyniku rozpoznania skargi skarżących na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji i jej podstawę prawną Sąd wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 1, o charakterze sankcyjnym, stosuje się w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wypełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowi on, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Sąd przypomniał, że z bezspornych ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, iż w sprawie mamy do czynienia z obiektem "hala namiotowa" o konstrukcji stalowej o wymiarach ok. 5,8 m x 12,00 m oraz wysokości ok. 4,5 m, przykrytym opończą z "pvc", wzniesionym bezpośrednio na gruncie, który pełni funkcję magazynu podręcznego. Skarżący nie posiada dokumentacji projektowej ani żadnych innych dokumentów dotyczących obiektu "hala namiotowa".
Posadowienie obiektu "hala namiotowa" konstrukcji stalowej na działce skarżących stwierdzono podczas czynności kontrolnych inspektorów nadzoru budowlanego przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2020 r. Jego usytuowanie, potwierdzono w oparciu o zdjęcia lotnicze zwarte w aktach administracyjnych.
Sąd przywołał definicję tymczasowego obiektu budowlanego z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że nie pozostawia ona żadnych wątpliwości, że hala namiotowa na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] jest tymczasowym obiektem budowlanym. Obiekt ten istotnie nie jest związany z gruntem w sposób trwały, w dowolnym momencie może zostać przeniesiony w inne miejsce, a do jego posadowienia nie potrzeba przeprowadzenia robót budowlanych. Ustawodawca w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wymienia przykładowe obiekty tymczasowe wskazując przy tym bezpośrednio obiekty kontenerowe. Nie ma zatem wątpliwości, że obiekt należący do skarżących jest tymczasowym obiektem budowlanym, jeśli chodzi o kategorię budowlaną.
Dalej Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżący P. P. oświadczył, że hala namiotowa (na zdjęciach lotniczych – obiekt z nr 7, k.18 akt administracyjnych) usytuowana jest od czerwca 2020 r. (oświadczenie złożone do protokołu oględzin w dniu 23 sierpnia 2021 r.). Ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazują, że obiekt hala namiotowa przestał pełnić funkcje czasowości. Skarżący nigdy nie dokonali zgłoszenia usytuowania hali namiotowej konstrukcji stalowej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...].
Sąd uznał za słuszne stanowisko organów budowlanych, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem przewidzianych do rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce, ale nie później niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga zgłoszenia zamiaru budowy tego rodzaju obiektu. Natomiast lokalizacja takiego obiektu na czas dłuższy niż 180 dni wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z analizy zdjęć lotniczych wynika, że sporny obiekt (na zdjęciu sporny obiekt ma nr 7) został usytuowany na nieruchomości od czerwca 2020 r., a zatem znajduje się w tej lokalizacji powyżej 180 dni.
Sąd zauważył, że powyższa konstatacja organów nie została zakwestionowana na etapie prowadzonego przez organy postępowania.
W tej sytuacji PINB wszczął procedurę legalizacyjną (na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), skutkującą wydaniem postanowienia w dniu 17 września 2020 r., Nr 271/2020, którym organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2021 r., następujących dokumentów:
– 4 egzemplarzy projektu budowlanego hali namiotowej wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz należącą do izby samorządu zawodowego,
– zaświadczenia Wójta Gminy Jedlińsk o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowienie Mazowieckiego WINB z 7 grudnia 2020 r. Nr 1933/20 utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 17 września 2020 r., Nr 271/2020, nie zostało zaskarżone do Sądu.
Jak wynika z ustaleń organów (oraz innych spraw przed sądem VIII SA/Wa 551/22 do VIII SA/Wa 555/22, VIII SA/Wa 566/22), skarżący podjął próbę wykonania postanowienia PINB i złożył w dniu 1 kwietnia 2021 r. wnioski o ustalenie warunków zabudowy, przy czym z pisma Urzędu Gminy w Jedlińsku z 13 stycznia 2022 r. (k.16 akt administracyjnych) wynika, że wnioski te, dotyczące działek nr ew. [...] i [...] – pismami z dnia 12 lipca 2021 r. zostały pozostawione bez rozpatrzenia na skutek nie uzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniami z dnia 19 kwietnia 2021 r. wydanymi w trybie art. 64 § 2 K.p.a.
Wobec tego Sąd uznał za niewątpliwe, że przedmiotowa dokumentacja nie została przedłożona PINB do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki przez ten organ, co miało miejsce w dniu 2 marca 2022 r., a więc po upływie zakreślonego terminu przez organ I instancji (termin do 31 marca 2021 r.), ani na etapie postępowania odwoławczego.
Sąd zauważył, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, skarżący nie złożyli nie tylko żadnych dokumentów, ale także nie wnosili o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, nie informowali organu o okolicznościach złożenia wniosku o warunki zabudowy.
W ocenie Sądu, złożone odwołanie z załącznikami (mało czytelnymi) nie mogło odnieść oczekiwanego rezultatu w kontekście ustalenia braku złożenia wymaganych dokumentów. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora ale jego uprawnieniem.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżący nie dokonali zgłoszenia obiektu hali namiotowej, nie uzyskali pozwolenia na jego budowę, nie podjęli skutecznie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 17 września 2020 r., Nr 272/2020.
Sąd potwierdził ustalenie organów, iż cechy i właściwości przedmiotowego obiektu, choć o charakterze tymczasowym, nakazywały w świetle art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 i 30 Prawa budowlanego uznać, że nie został on zwolniony przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny zasadnym było umożliwienie skarżącym przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione przez skarżących w skardze albowiem nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych (w dniu 21 sierpnia 2020 r.), dołączonych zdjęć lotniczych poczyniły prawidłowe ustalenia.
Nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego tzw. weryfikacja czy skarżący prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o warunki zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania pismem z 12 lipca 2021 r. wobec nie usunięcia braków formalnych. O powyższym fakcie skarżący nie powiadomili organu nadzoru budowlanego. Skarżący w postępowaniu administracyjnym reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika, który winien zawiadomić organ na jakim etapie postępowania znajduje się złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy.
Sąd zauważył, że nie złożono także innych dokumentów do których skarżący byli zobowiązani postanowieniem PINB. Okoliczność, że na etapie wydania warunków zabudowy pojawiły się przeszkody – np. powodujące przedłużeniem trwającej procedury powinno skutkować podjęciem stosownego działania np. wniosku o przedłużenie terminu. Tymczasem nie złożenie takiego wniosku i nie powiadomienie PINB, przy informacji Urzędu Gminy o pozostawieniu wniosku o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania, zasadnie skutkować musiało wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Dołączona w postępowaniu skargowym decyzja z 1 lipca 2022 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań (ksero) nie stanowi skutecznego dowodu mającego zanegować dotychczasowe ustalenia organów nadzoru budowlanego. Strona nie wykonała w zakreślonym terminie nałożonych na nią w postępowaniu legalizacyjnym obowiązków, nie podejmowała żadnych czynności mających na celu przedłużenie terminu, nie zawiadamiał organu I instancji o ewentualnych trudnościach w uzyskaniu dokumentów.
Zdaniem Sądu, nie doszło też do naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Samo rozpoczęcie procedury legalizacyjnej przed upływem zakreślonego terminu, nie powoduje oczekiwania organu do czasu, aż strona wykona nałożony obowiązek. To w interesie skarżących było zawiadamianie organu o podjętych czynnościach, ewentualne składanie wniosku o przedłużenie terminu, tymczasem skarżący nie współpracowali z organem.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) PPSA w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) w zw. z art. 7b KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez przyjęcie, że w zakresie postępowania dowodowego prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji nie należy do obowiązku organu nadzoru budowlanego weryfikacja, czy inwestor prowadzi procedurę legalizacji obiektu budowlanego, podczas gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji PINB w Radomiu w toku pozostawały postępowania toczące się przed Wójtem Gminy Jedlińsk zarówno w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organy administracji przy należytym współdziałaniu ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy powinny były ustalić, że brak przedłożenia żądanych przez organ nadzoru budowlanego decyzji wynika z okoliczności, że postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy nie zakończyły się do momentu orzeczenia o nakazie rozbiórki;
b) art. 106 § 3 PPSA w zw. z art. 106 § 5 PPSA w zw. z art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: KPC) poprzez: zaniechanie zwrócenia się do Wójta Gminy Jedlińsk o przesłanie akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania oraz akt sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów w tym zakresie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z okolicznościami dotyczącymi pozostawienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, nie powodując przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej;
c) art 125 § 1 pkt 1) PPSA poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego pomimo wniosku skarżących, podczas gdy w toku pozostaje postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji dotyczącej obiektu budowlanego o którym orzeczono w zaskarżonej decyzji, a decyzją z dnia 1 lipca 2022 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Jedlińsk z dnia 5 maja 2022 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, a jednocześnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi prejudykat dla uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dotyczących obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano w zaskarżonej decyzji;
d) art. 141 § 4 PPSA poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny, czy brak odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 107 § 3, co było przedmiotem zarzutu z pkt 5 skargi, co w konsekwencji czyni niemożliwym przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie;
e) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) PPSA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji administracyjnej, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z pominięciem ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżących w odwołaniu.
Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatrują w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) PPSA w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 t.j. - dalej również "PrBud") w zw. z art. 48 ust. 1 PrBud poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie przedłożył dokumentów umożliwiających legalizację obiektu w zakreślonym terminie, a w konsekwencji uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy przedłożenie wymaganych dokumentów było niemożliwe na chwilę wydawania decyzji, gdyż w toku pozostawały wszczęte znacznie wcześniej postępowania administracyjne zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ustaleniu warunków zabudowy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która w ocenie skarżących kasacyjnie czyni podniesione względem wyroku zarzuty uzasadnionymi.
Jak wynika z notatki urzędowej z 1 lipca 2025 r. sporządzonej w niniejszym postępowaniu sądowym Urząd Gminy Jedlińsk prowadząc postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej na potrzeby prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, na której znajduje się inwestycja skarżących, zawiesił to postępowanie środowiskowe z uwagi na nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Termin ten biegnie od lutego 2023 r. i upływa po 3 latach od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania tj. w styczniu 2026 r. Jeśli w tym terminie wnioskodawcy nie przedłożą raportu postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej stanie się bezprzedmiotowe. Po otrzymaniu raportu organ wystąpi o niezbędne uzgodnienia i opinie a w konsekwencji ich wyda lub odmówi wydania decyzji środowiskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna M. P. i P. P. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało stwierdzenie czy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego mógł uznać, że skarżący w terminie do tego określonym w wydanym w toku postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru postanowieniu o wstrzymaniu budowy i zobowiązaniu ich do przedłożenia określonych dokumentów nie wykonali tego obowiązku, a zatem wystąpiła przesłanka z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. brak przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji obiektu budowlanego skutkujący orzeczeniem o jego rozbiórce.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że nie jest rzeczą organu nadzoru budowlanego weryfikacja w postępowaniu legalizacyjnym czy skarżący prowadzi procedurę legalizacyjną i na jakim jest ona etapie. Skoro prowadzenie legalizacji jest prawem a nie obowiązkiem i inwestor nie musi z tego prawa korzystać, to jeśli istotnie zależy mu na zalegalizowaniu samowoli budowlanej i skorzysta ze swego prawa, to z racji tego, że wywodzi skutki prawne ze swojego prawa po jego stronie leży obowiązek wykazania, że podejmuje takie działania aby prawo to urzeczywistnić.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że skarżący wykazali się wolą wypełnienia w terminie zobowiązania nałożonego postanowieniem PINB z 17 września 2020 r. Nr 272/2020 o wstrzymaniu robót i konieczności przedłożenia określonej dokumentacji warunkującej legalizację, w tym decyzję o warunkach zabudowy.
Organ nadzoru wykazał się w postępowaniu legalizacyjnym zrozumieniem dla skarżących i wiedząc, że zostało przez nich wszczęte postępowanie o warunki zabudowy zawiesił swoje postępowanie a tym samym bieg terminu na przedłożenie dokumentów został zatrzymany. Wobec tego skarżący powinni sami zawiadomić organ nadzoru o okolicznościach związanych z postępowaniem o wydanie warunków zabudowy. Tego jednak nie uczynili. Wniosek o warunki zabudowy został złożony 1 kwietnia 2021 r. Skarżących wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku 19 kwietnia 2021 r. W odpowiedzi z 10 maja 2021 r. część braków została przez nich uzupełniona. Zatem mając na uwadze przeszkodę w postaci przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji przy uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy należało organ nadzoru poinformować o takich okolicznościach bowiem miało to wpływ na rozpatrzenie ich wniosku o warunki zabudowy. Tego jednak nie uczyniono i organ nadzoru sam ustalił prowadząc korespondencję z Urzędem Gminy, że wniosek o warunki zabudowy został w piśmie z 12 lipca 2021 r. pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Wobec takiej informacji organ słusznie podjął zawieszone postępowanie gdyż ustała przyczyna zawieszenia - postępowanie o warunki zabudowy zostało od strony formalnej zakończone. W efekcie tego należało przyjąć, jak słusznie zrobiły organy, że skarżący nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy i nałożone w tym zakresie zobowiązanie w celu legalizacji nie zostało wypełnione. W takiej sytuacji stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane należało orzec nakaz rozbiórki.
Okoliczność wadliwego zakwalifikowania przez Gminę wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako wymogu formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie ma znaczenia dla sprawy albowiem już wówczas organ mógł z uwagi na brak takiej decyzji odmówić wydania warunków zabudowy, czyli wydać decyzję merytoryczną kończącą postępowanie. Skutek prawny pozostawienia bez rozpoznania lub odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ten sam dla postępowania legalizacyjnego bowiem obie sytuacje świadczą o tym, że skarżący nie przedłożą wymaganej do legalizacji decyzji o warunkach zabudowy. Nie było zatem przeszkód by z tego powodu wydać decyzję rozbiórkową.
Skarżący nie skarżyli tej czynności organu do sądu (skarga na bezczynność) i nie złożyli też wniosku o przedłużenie terminu do wykonania zobowiązania dostarczenia dokumentów.
Skarżący w zainicjowanym przez nich postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej pomimo zawieszenia tego postępowania z racji konieczności przedłożenia przez nich raportu o oddziaływaniu obiektu na środowisko w lutym 2023 r. do chwili wydania wyroku przez NSA nie złożyli tego raportu. Zauważyć należy, że po upływie 3 lat od zawieszenia postępowania organ z urzędu umorzy postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej. Przygotowanie raportu o oddziaływaniu inwestycji skarżących na środowisko, z uwagi na jej charakter i niewielki stopień skomplikowania. a także jasny do oceny jej wpływ na środowisko, nie jest czynnością czasochłonną i nadmiernie skomplikowaną, której wykonanie zajmuje lata. Od lutego 2023 r. do chwili orzekania przez NSA upłynęło już 28 miesięcy a raportu nadal nie przekazano organowi Gminy. W ocenie NSA, takie postępowanie skarżących niewątpliwie wskazuje, że nie jest ich celem legalizacja samowoli budowlanej lecz przedłużanie obecnego stanu i trwanie w nim, gdzie w obiektach budowlanych wzniesionych samowolnie nadal prowadzona jest w działalność gospodarcza.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że skarżący poza decyzją o warunkach zabudowy nie dostarczyli również innych dokumentów określonych w postanowieniu z 17 września 2020 r.
Zdaniem NSA, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej nie było uzasadnione bowiem bez zakończenia tego postępowania można było wypowiedzieć się o legalności wydania przez organy decyzji o nakazie rozbiórki w niniejszej sprawie.
W ocenie NSA, brak wypowiedzenia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do wady uzasadnienia decyzji polegającego zdaniem skarżących na powoływaniu się przez organ odwoławczy na stanowisko organu I instancji nie świadczy o zasadności skargi. Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów skargi a jedynie do tych, które mogą mieć wpływ na ocenę czy decyzja została wydana zgodnie z prawem. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania mówiąc, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo to należy co najmniej przyjąć, że o ile mogło dojść do naruszenia przepisów o uzasadnieniu decyzji, to nie miała ona wpływu na rozstrzygnięcie i jej legalność. Ponadto organ odwoławczy może podzielać stanowisko organu I instancji i przytaczać to jego stanowisko, z którym się zgadza.
Z powyższych powodów za niezasadne NSA uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W istocie skarżący do wydania decyzji rozbiórkowej przez organ nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy. Sami skarżący potwierdzają, że postępowanie to trwa z uwagi na powiązanie go z obowiązkiem przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei postępowanie zmierzające do wydania tej ostatniej decyzji zostało zawieszone gdyż skarżącym wyznaczono obowiązek przedłożenia raportu środowiskowego i od lutego 2023 r. do chwili obecnej nie został on przedłożony. Wynika z powyższego, że skarżący podejmują te tylko działania prawne, które zapobiegną rozbiórce obiektów budowlanych. Uzyskanie warunków zabudowy było i jest nadal niemożliwe, bowiem skarżący nie wykazują woli, aby zakończyć zainicjowaną legalizację. Informacja o formalnym zakończeniu postępowania o udzielenia warunków zabudowy tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania mogła stanowić i stanowiła wystarczającą podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji.
W takiej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organ miał uzasadnione podstawy aby wydać zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.