II OSK 423/25

II OSK 423/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 251/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-10-25
II OZ 333/24 - Postanowienie NSA z 2024-07-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 106, 133, 134, 141, 145, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, 7, 8, 77, 80, 145, 156, 158
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 162
art. 1, art. 11a, 11e, 11f, 11i, 12, 31
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21, 31, 45, 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4, 16
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98, 112
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 251/24 w sprawie ze skargi D. C. i W. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 25 października 2024r., sygn. akt II SA/Gl 251/24, oddalił skargę D. C., W. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 10 marca 2023 r. nr [...] (sygn. [...]) Prezydent Miasta Bielska - Białej zezwolił Prezydentowi Miasta Bielska - Białej działającemu przez pełnomocnika - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej, na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...], [...], [...] wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w Bielsku - Białej" i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r., nr [...], Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez D. C., W. C., A. P., A. P., K. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162 ze zm., dalej: specustawa drogowa):
1. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia na stronie 1, w wersach 6 - 13, licząc od dołu strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "Gmina Bielsko - Biała, obręb [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]";
2. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 11.2.1, na stronie 2., w wersach 9 - 13, licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "Gmina Bielsko-Biała, obręb [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]";
3. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt H.2.2, na stronie 2., wersy 16 - 17, licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu; "Gmina Bielsko-Biała, obręb [...]: [...], [...], [...], [...][...], [...]";
4. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt Vl., w tabeli znajdującej się na stronie 3., pozycja 12. w tabeli i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: |12. |[...] |[...],[...]|[...]|[...] |;
5. uchylił załącznik nr 2 do decyzji, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...]oraz [...]i w to miejsce zatwierdził mapy z projektami podziału dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...], w skali 1:500, wykonanymi przez uprawnionego geodetę, opracowanymi w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawierają operaty techniczne wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta Bielska - Białej pod numerem [...] z dnia 17 listopada 2023 r., stanowiące załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;
6. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt VI. 1., na stronie 3., w wersie 1 licząc od dołu strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...], [...]";
7. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia w pkt V1.2., na stronie 4., w wersie 5. licząc od góry strony i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "Gmina Bielsko - Biała, obręb: [...]: [...], [...], [...]";
8. uchylił decyzję w części, tj. uchylił w całości pkt IX.3. na stronie 6. i 7. i orzekł w tym zakresie przez ustalenie zapisu w brzmieniu: "IX.3. Działając w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. e, h, i oraz j specustawy drogowej ustalił obowiązek budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy zjazdów oraz zezwolił na wykonanie tych obowiązków (wg zakresu określonego w kolumnie 5. niżej zamieszczonej tabeli). Ponadto ograniczył sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy na działkach o numerach wskazanych poniżej w celu wykonania prac określonych w tabeli w następujący sposób:
- na obszarze oznaczonym w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym część projektu budowlanego, na rzecz inwestora w celu wykonania prac określonych w kolumnie 5. poniższej tabeli, - na potrzeby konserwacji i usuwania awarii sieci uzbrojenia terenu na rzecz każdoczesnego właściciela sieci.
|L.p. |Numer działki (po |Numer działki pierwotniej lub |Powierzchnia zajętości |Zakres prac |
| |podziale) |niepodlegającej podziałowi |terenu w m² | |
|Gmina Bielsko-Biała, obręb [...] |
|1. |2. |3. |4. |5. |
|1. |- |[...]|budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
2. |- |[...]|budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|3. |[...]|budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | |terenu |
|4. |[...]|budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|5. |[...]|budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|6. |- |[...]|budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|7. |[...]|budowa i przebudowa sieci uzbrojenia |
| | | | |terenu |
|8. |[...]|budowa zjazdu |
|9. |[...]|budowa zjazdu |
|10. |- |[...]|przebudowa zjazdu, przebudowa sieci |
| | | |uzbrojenia terenu |
|11. |- |[...]|przebudowa sieci uzbrojenia terenu |
|12. |[...]|przebudowa sieci uzbrojenia terenu |
|13. |[...]|przebudowa sieci uzbrojenia terenu |;
9. po pkt IX.5., na stronie 7. decyzji, dodał zapis w brzmieniu: "IX.6. Działając w oparciu o art. 11f. ust. 1 pkt. 8 lit. g oraz j specustawy drogowej ustalam obowiązek budowy innych dróg publicznych oraz zezwalam na wykonanie tego obowiązku na niżej wskazanych nieruchomościach: Gmina Bielsko-Biała, obręb [...]: [...], [...], [...]"
10. uchylił decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia znajdującego się na stronie 7., pkt XII.1. i XII.2., w wersach 10. i 6., licząc od dołu strony w brzmieniu: "opróżnienia lokali i innych pomieszczeń"
11. uchylił projekt budowlany stanowiący załącznik nr 3 do decyzji w zakresie strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu - TOM I, strony tytułowej projektu architektoniczno - budowlanego - TOM II oraz strony tytułowej załączników projektu budowlanego - TOM III i orzekł w tym zakresie przez zatwierdzenie: - strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu - TOM I, - strony tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego - TOM II, - strony tytułowej załączników projektu budowlanego - TOM III stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji
12. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że działając na podstawie art. 136 k.p.a., pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. wezwał inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie poruszonych w odwołaniach kwestii oraz do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględniania żądań osób wnoszących odwołanie. W piśmie z dnia 3 lipca 2023 r. inwestor odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, a jego wyjaśnienia organ odwoławczy zaakceptował i przyjął jako własne. Wojewoda wskazał, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Oba organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżących Wojewoda odwołał się w pierwszym rzędzie do argumentacji wynikającej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. Następnie wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. jest nieuzasadniony z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja drogowa realizowana jest na podstawie specustawy drogowej, a kwestie związane z dokonywaniem podziałów oraz przejściem prawa własności na właściwy podmiot reguluje jej art. 12. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 11d ust.1 pkt 1 specustawy drogowej wyjaśnił, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Odnosząc się do zarzutu braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej oraz zasadności decyzji w zakresie, w jakim odnosi się ona do wywłaszczenia części nieruchomości należącej do skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, które nie zobowiązują inwestora do wskazania przesłanek wywłaszczenia, innych niż cel ustawy dla którego została ona wprowadzona w życie. Wojewoda nie podzielił także zarzutów strony, dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 11c specustawy i wskazał, że złożone w trakcie postępowania uwagi i zarzuty zostały przekazane Inwestorowi celem zajęcia stanowiska. Organ pierwszej instancji, po uzyskaniu odpowiedzi ze strony Inwestora, rozpatrzył kwestie podnoszone przez skarżących w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej, Wojewoda Śląski uznał go za niezasadny.
W zakresie wniosku skarżących dotyczącego dopuszczenia dowodu z akt postępowania administracyjnego nr [...], Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu jest zbędne z uwagi na treść przepisu art. 11e specustawy drogowej. Odnosząc się do zarzutów A. P. i A. P., że inwestycja drogowa nie jest podyktowana (lub podyktowana jest tylko pozornie) interesem publicznym, organ odwoławczy uznał go za niezasadny, ponieważ wniosek inwestora dotyczy realizacji inwestycji w zakresie drogi publicznej. Inwestor uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia oraz przedłożył projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany zgodny z przepisami obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutów, iż przedmiotowa inwestycja podyktowana jest realizacją inwestycji prywatnej właściciela pawilonu handlowo - usługowego - na dowód czego przedłożona została zawarta w dniu 18 lipca 2022 r. umowa nr [...] pomiędzy Miastem Bielsko - Biała a X Sp. z o.o. Sp. k., Wojewoda wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej nie wykluczają możliwości finansowania inwestycji drogowej przez podmioty prywatne. Wojewoda zauważył też, że inwestor nie ma obowiązku konsultacji przebiegu inwestycji z właścicielami nieruchomości objętych inwestycją i przywołał stanowisko wynikające z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 345/22.
Wojewoda nie zgodził się ze skarżącymi, że organ I instancji nadużył przepisów specustawy drogowej dla osiągnięcia celów niemających charakteru celu publicznego. Sposób finansowania inwestycji wynikający z zawartej umowy pomiędzy zarządcą drogi, a podmiotem prywatnym nie oznacza, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Podkreślił, że ze stanowiska inwestora wynika, iż przebudowa istniejącego układu drogowego podyktowana jest poprawą widoczności oraz bezpieczeństwa. Wojewoda uznał również za niezasadny zarzut, jakoby działania podjęte przez niego w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego miały charakter jedynie pozorny, nie zmierzający w żaden sposób tak do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, jak i do rozstrzygnięcia kluczowych dla niej zagadnień faktycznych i prawnych. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przeanalizował ponownie złożony wniosek oraz dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji.
Wojewoda stwierdził, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, mapę z liniami rozgraniczającymi pas projektowanej drogi oraz określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Analiza wniosku inwestora (skorygowanego na etapie postępowania) doprowadziła organ odwoławczy do uznania, że jest on kompletny i zawiera elementy wskazane art. 11 d specustawy drogowej. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego (uzupełnionego na etapie postępowania odwoławczego) Wojewoda stwierdził, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami.
Skargą D. C. i W. C. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 112 ust. 3 u.g.n.; art. 98 ust. 1 u.g.n.; art. 11 f ust. 1 pkt 6) oraz art. 12 ust. 4 specustawy drogowej; art. 35. ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej; art. 11e specustawy drogowej; art. 10 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej; art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 i c specustawy drogowej; art. 136 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.; art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a.; błędne przyjęcie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej; wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa; wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa miejscowego, a to rozdział 2 § 7 pkt. 1 lit. a) uchwały nr XIX/444/2020 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 maja 2020r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane w rozpoznawanej sprawie przez organy obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Wskazał, że przedmiotem inwestycji zgodnie z zapisami w projekcie budowalnym znajdującym się w aktach sprawy jest rozbudowa skrzyżowania dróg publicznych w Bielsku-Białej. W ramach rozbudowy planowana jest rozbudowa jezdni ul. [...], przebudowa zatoki autobusowej, budowa zatoki autobusowej, budowa peronów i wiat przystankowych, przebudowa ciągów pieszych, odtworzenie fragmentu nawierzchni ul. [...], odtworzenie nawierzchni ciągów pieszych, przebudowa zjazdów, budowa zjazdów, rozbudowa skrzyżowania typu rondo im. M.W., przebudowa jezdni ul. [...], budowa pasa dla pojazdów skręcających w prawo (w ciągu ul. [...], odcinek wschodni), przebudowa jezdni ul. [...] przebudowę jezdni ul. [...], ul. [...], budowa poboczy ul. [...] i ul. [...], przebudowa skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], przebudowa jezdni ul. [...], rozebranie istniejącej jezdni, ciągów pieszych, wiat przystankowych, zjazdów, elementów małej architektury, wycinka drzew i krzewów, wykonanie nasadzeń zastępczych, budowa kanału technologicznego, budowa studni kanału technologicznego, budowa kanalizacji deszczowej, demontaż istniejącej sieci, budowa słupów oświetleniowych, linii kablowych nN i oświetleniowej, przebudowa kanalizacji kablowej telekomunikacyjnej.
Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Stwierdził, iż słusznie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że inwestycje drogowe realizowane są w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych. Drogi publiczne są budowlami, z których może korzystać każdy (art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320 – dalej: u.d.p). Drogi służą nie tylko do przemieszczania się po nich ludziom i pojazdom, ale komunikują nieruchomości przyległe do nich. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zawarta z inwestorem prywatnym przez inwestora drogi umowa, związana z finansowaniem zjazdu do obiektu handlowego, nie pozbawia projektowanej inwestycji charakteru inwestycji realizującej cel publiczny. Sąd podkreślił, że specustawa drogowa ma szczególny, wyjątkowy charakter. Zgodnie bowiem z jej przepisami zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło pięć odrębnych decyzji administracyjnych, w tym również dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tej ustawy i – w konsekwencji – określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z drugiej jednakże strony szczególny charakter powołanych przepisów powoduje, że przedmiotowy zakres ich zastosowania musi być ściśle przestrzegany. Niedopuszczalne jest zatem rozszerzanie zakresu przedmiotowego tej regulacji i obejmowanie szczególnym trybem określonym w specustawie drogowej realizacji zamierzeń budowlanych, które nie mają charakteru drogowego i nie są ściśle związane z budową dróg publicznych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. do której odsyła art. 1 specustawy drogowej, określający jej zakres przedmiotowy, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę powyższą definicję zakresem regulacji specustawy drogowej mogą zostać objęte wszelkie drogowe obiekty inżynierskie i urządzenia oraz instalacje, o ile stanowią z drogą całość techniczno-użytkową. Stosowanie specustawy drogowej odnosi się więc tylko do realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystkiego, co ma znajdować się w pasie drogowym i musi zostać poprzedzone wnikliwą oceną przez organy orzekające – czy dana decyzja nie będzie stanowiła obejścia prawa w zrealizowaniu innych celów. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, iż nie może uznać zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 98 ust. 1 i art. 112 ust. 3 u.g.n. oraz art.11f ust. 1 pkt 6) oraz art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.
W zakresie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art.11e specustawy drogowej Sąd również uznał go za nieuzasadniony. Wskazał, że zgodnie z jego treścią nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu przywołany przepis kreuje dyrektywę dla organu administracji decydującego o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale nie stanowi w jakimkolwiek zakresie o zwolnieniu od dokonywania jakichkolwiek czynności zmierzających wprost do badania zasadności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa wniosku Inwestora w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wręcz przeciwnie, art. 11e specustawy drogowej uzależnia wydanie zezwolenia wyłącznie od spełnienia przez inwestycję wymogów wynikających z przepisów prawa. Badając akta postępowania Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekających w sprawie organów wadliwej wykładni tego przepisu, ponieważ w treści wydanej decyzji brak jest zapisów, które byłyby sprzeczne z jego treścią.
Sąd podzielił w pełni wywody poczynione przez organ odwoławczy w zakresie charakteru decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako decyzji związanej. Wskazał, że takie stanowisko wynika również z licznych orzeczeń sądów administracyjnych, na które również powołał się organ odwoławczy, a z którym identyfikuje się Sąd.
Sąd nie dopatrzył się również po stronie organów orzekających w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stwierdził, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy przeprowadziły postępowania wyjaśniające i umożliwiły stronom tego postępowania czynny w nich udział. Organ odwoławczy przeanalizował wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji w trakcie postępowania, ocenił poprawność postępowania tego organu oraz jego decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniach. Zdaniem Sądu podkreślić należy, że organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Jego postępowanie doprowadziło do skorygowania zapisów decyzji organu I instancji, co nie zostało zakwestionowane przez skarżących. W ocenie Sądu postępowanie przed organem odwoławczym nie miało cech pozorności i nie naruszało przepisów postepowania administracyjnego.
W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodny z wymogami wynikającymi z przepisów specustawy drogowej umożliwił orzekającym w sprawie organom wydanie prawidłowej decyzji w sprawie wnioskowanej inwestycji drogowej. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzji organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Skargą kasacyjną W. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
A. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że budowa dojazdu do prywatnej nieruchomości, o parametrach dostosowanych do obsługi powstającego na niej obiektu handlowo-usługowego połączona z wywłaszczeniem części nieruchomości skarżących na ten cel, stanowi element składowy realizacji inwestycji drogowej uprawniającej do zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych, przewidzianych specustawą drogową - co doprowadziło do wadliwego objęcia budowy zjazdu do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] cdecyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy w tym konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do zastosowania przepisów szczególnych;
2. art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na błędnym jego niezastosowaniu, a w konsekwencji utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej zezwalającej na wywłaszczenie części nieruchomości skarżących dla prywatnych celów inwestora, to jest z przeznaczeniem na dojazd do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], na której planowane jest prowadzenie inwestycji niepublicznej (budowa pawilonu handlowego) - podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, że wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem;
3. art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), polegające na błędnym jego niezastosowaniu, a w konsekwencji utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej zezwalającej na wywłaszczenie części nieruchomości skarżących dla prywatnych celów inwestora, to jest z przeznaczeniem na dojazd do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], na której planowane jest prowadzenie inwestycji niepublicznej (budowa pawilonu handlowego), podczas gdy z przepisu tego wprost wynika, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy;
4. art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wydzielenie części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...](numer działki przed podziałem [...]) następuje pod drogę publiczną, a tym samym własność tejże nieruchomości przechodzi z mocy prawa na Gminę Bielsko-Biała - podczas gdy nieruchomość ta ma zostać przeznaczona wyłącznie na cele prywatne inwestora, to jest pod dojazd do działki o numerze ewidencyjnym [...], na której planowana jest inwestycja kubaturowa (budowa pawilonu handlowo-usługowego X wraz z parkingiem i przyległą infrastrukturą), niebędącą inwestycją celu publicznego, a jej wywłaszczenie nie jest konieczne do realizacji zamierzonej inwestycji drogowej;
5. art. 11f ust. 1 pkt 6) oraz art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, polegające na błędnej jego wykładni i wadliwym zastosowaniu, prowadzących do utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, zezwalającej na dokonanie wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...](numer działki przed podziałem [...]) przy jednoczesnym wskazaniu nabycia jej własności przez Gminę Bielsko-Biała z mocy prawa, podczas gdy nie zachodzą ustawowe przesłanki uprawniające do wywłaszczenia tejże nieruchomości, skoro wywłaszczenie to nie następuje na cele publiczne, ale na cele prywatne inwestora, obejmujące zapewnienie poszerzonego dojazdu do nieruchomości, na której powstać ma w przyszłości obiekt handlowo-usługowy;
6. art. 35. ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, polegające na błędnym jego niezastosowaniu i odmowie dokonania oceny wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, w tym w zakresie ustawowych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości, dopuszczających odstępstwo od konstytucyjnej ochrony prawa własności wyłącznie dla realizacji celu publicznego;
7. art. 11e specustawy drogowej, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i w jej konsekwencji wadliwe przyjęcie, że organ administracji publicznej zwolniony jest od dokonywania jakichkolwiek czynności zmierzających wprost do badania zasadności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa wniosku inwestora w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w szczególności z pominięciem jasno sprecyzowanych w skardze wniosków o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek weryfikacji zgodności z prawem wniosku inwestora, w tym też zaistnienia wskazanych w tym prawie przesłanek wywłaszczenia nieruchomości, na sądzie zaś - obowiązek badania legalności działania tego organu;
8. art. 1 oraz 11e ust. 2 specustawy drogowej, poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że zakres zaskarżonej decyzji administracyjnej, wyłącznie w części objętej tym zaskarżeniem, a obejmujący wywłaszczenie części nieruchomości skarżącego z przeznaczeniem pod dojazd do nieruchomości prywatnej, a co za tym idzie - bez spełnienia przesłanki celu publicznego wywłaszczenia - objęty jest przepisami specustawy drogowej, ergo - dotyczy go wyłączenie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanych na jej podstawie przepisów prawa miejscowego, podczas gdy ustawa ta nie ma zastosowania do inwestycji innych, aniżeli wskazane wprost w jej art. 1, w tym inwestycji o celu prywatnym - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
B. przepisów międzynarodowego prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego dnia 20 marca 1952 r. w Paryżu, poprzez jego niezastosowanie i naruszenie prawa skarżących do poszanowania mienia, poprzez pozbawienie ich w drodze decyzji administracyjnej (utrzymanej następnie w mocy na skutek wyroku Sądu oddalającego skargę na tę decyzję) prawa własności, z naruszeniem przepisów prawa krajowego, nakazujących ochronę własności i przewidujących enumeratywnie wskazane ograniczenia w zakresie celu wywłaszczenia, jak również poprzez nieuprawnione zastosowanie przepisów specustawy drogowej dla legalizacji wywłaszczenia na cele inwestycji prywatnej, do której ustawa ta - jako lex specialis nie podlegająca wykładni rozszerzającej - nie ma zastosowania;
C. przepisów postępowania, które nie tylko mogło, ale też miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ administracji przepisów podniesionych w skardze, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - konsekwencją czego powinno być uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej skargą oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej, w części analogicznej;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia sprzecznego z prawem, bowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji organu administracji utrzymał je w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną we wskazanych przepisach;
3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał kompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy za pomocą posiadanych dowodów, jak i wyjaśnień strony postępowania (skarżącego);
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku ważnych aspektów rozpatrywanej sprawy, co uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu i nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dodatkowo w dalszych zarzutach kasacyjnych (poniżej) wskazuje się na brak oceny zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
5. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi;
6. art. 133 § 1, art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 233 § 1 oraz art. 2352 § 2 k.p.c. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, niesłuszne zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów i opinii biegłego, dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wnioskowanych przez skarżących, bez wydania w tym zakresie stosownego postanowienia oraz brak wyjaśnienia owego pominięcia w treści uzasadnienia wyroku;
7. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów rangi konstytucyjnej, zatem dotkniętą bezwzględną podstawą nieważności - w zakresie niezgodnego z prawem celu wywłaszczenia nieruchomości skarżących, co skutkować winno wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku stwierdzającego nieważność decyzji w części objętej skargą;
D. utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa miejscowego, a to rozdziału 2 § 7 pkt. 1 lit. a) uchwały nr XIX/444/2020 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 maja 2020r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] - polegającym na zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji o założeniach sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim plan ten określa zasady dotyczące systemów komunikacji oraz obsługi terenu inwestycyjnego tylko z ulicy [...], podczas gdy do działki [...] przewiduje się budowę odrębnego wjazdu od strony ul. [...]/[...], z jednoczesnym bezprawnym wywłaszczeniem nieruchomości skarżących (a to w związku ze wskazanym wyżej naruszeniem art. 1 oraz art. 11e ust. 2 specustawy drogowej).
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez tenże Sąd, w innym składzie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ona prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przechodząc od oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na szczególnych charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. tzw. specustawy, który polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.
Mając na względzie charakter decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (ZRID) oraz przyznaną przez stronę skarżącą do protokołu rozprawy z 13 maja 2025 r. okoliczność, iż sporna inwestycja jest realizowana już od ponad roku i praktycznie dobiega końca, należy zauważyć, że w art. 31 specustawy drogowej ustawodawca wzmocnił zasadę trwałości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kosztem możliwości jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 przywołanej ustawy, nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi; art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W przypadku natomiast uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. (art. 31 ust. 2 specustawy drogowej). Konsekwencją tego stanu rzeczy jest zatem ograniczenie możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności. Regulacje zawarte w art. 31 ust. 1 oraz 2 specustawy drogowej należy traktować jako lex specialis wobec przepisów k.p.a. odpowiednio w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (zob. art. 156 § 1 k.p.a.) lub możliwości uchylenia decyzji (zob. art. 145 § 1 k.p.a.). Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że wymienione przepisy stały się przedmiotem kontroli konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [...] jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (wyrok TK z 16.10.2012 r., K 4/10). Trybunał, wydając wyrok, zważył, że cechą postępowania związanego z przygotowywaniem inwestycji liniowych, takich jak budowa dróg, jest konieczność ingerencji inwestora w prawo własności nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że niedopuszczalne jest doprowadzenie do sytuacji, w której wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych pod budowę drogi nieruchomości uniemożliwiło realizację całej inwestycji drogowej. Obowiązkiem racjonalnego ustawodawcy jest uwzględnienie tego rodzaju sytuacji. Stąd też swoistym zabezpieczeniem przed zablokowaniem realizacji inwestycji drogowej jest regulacja zawarta w badanych art. 31 ust. 1 i 2 specustawy.
Bez wątpienia powyższe rozwiązanie przyjęte przez prawodawcę przyczynia się do przyspieszenia postępowania, a w konsekwencji służy zabezpieczeniu niezakłóconej realizacji inwestycji drogowej. Dlatego rozpoczęcie budowy drogi ustawodawca traktuje jako moment, w którym ostateczna decyzja o zezwoleniu na jej budowę wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Przyjmując fikcję nieodwracalności skutku decyzji od momentu rozpoczęcia prac budowlanych ustawodawca uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ten sposób Trybunał uznał, że ograniczenia w kwestii możliwości wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej jest proporcjonalnym (w kontekście wymogów konstytucyjnych) środkiem służącym realizacji celu publicznego, to jest budowy dróg w Polsce (zob. M. Tetera-Jankowska, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. II, publ. LEX/el. 2025). Jeśli natomiast zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotknięte kwalifikowanymi wadami, w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej może pozostać w obrocie prawnym (nie zostanie uchylone), to tym bardziej powinna pozostać w obrocie prawnym decyzja ZRID dotknięta zwykłymi wadami prawnymi (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, s. 289). Uwagi powyższe uczyniono albowiem w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie mógł być w realiach tej sprawy zastosowany, z uwagi na wcześniejsze rozpoczęcie prac przy realizacji spornej inwestycji przed wydaniem zaskarżonego wyroku.
W przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że budowa zjazdu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] stanowi element składowy realizacji inwestycji celu publicznego (inwestycji drogowej) pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ul. [...], [...], [...] wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w Bielsku - Białej".
Odnosząc się do przywołanej kwestii zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ww. przepis wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego – oprócz przygotowania budowy samej drogi – również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i nie związaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 852/21; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2168/11). Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID) przybiera postać decyzji, która zawiera elementy z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.
Niniejsza inwestycja dotycząca realizacji rozbudowy skrzyżowania ul. [...]/[...]/[...] wraz z przebudową skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w Bielsku-Białej (będącą niewątpliwie drogą publiczną gminną), obejmuje swym zakresem rozbudowę jezdni, przebudowę zatoki autobusowej, odtworzenie ciągów pieszych, przebudowę zjazdów i budowę zjazdów, w tym zjazd do działki nr ewid. [...] powstałej z podziału działki nr [...], który w skardze kasacyjnej wadliwie określono jako "dojazd". Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazd stanowi część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycje drogowe realizowane na podstawie specustawy drogowej niewątpliwie obejmują zatem również budowę zjazdów, o czym stanowi przywołany już powyżej art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tego przepisu jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim jej wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie nieruchomościom właściwych zjazdów. Z tych względów okoliczność, że kwestionowany przez skarżącego zjazd dotyczy działki inwestycyjnej nr [...], na której planowana jest inwestycja niepubliczna, nie pozbawia tego zjazdu realizowanego w ramach inwestycji drogowej cechy inwestycji celu publicznego.
Jednocześnie podnieść należy, że przedmiotowego zjazdu cechy tej nie pozbawia okoliczność zawarcia w dniu 18 lipca 2022 r. umowy pomiędzy Miastem Bielsko-Biała oraz Zarządcą Drogi a X sp. z o.o. sp.k. z/s w [...], w której ww. Spółka, zamierzająca w dniu zawierania umowy nabyć nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] obręb [...], zobowiązała się własnym kosztem i staraniem wykonać inwestycję drogową, w skład której wchodzi m.in. rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]/[...]/[...], rozbudowa skrzyżowania ulic [...]/[...] oraz [...]/[...], budowa odcinka ul. [...] pomiędzy skrzyżowaniami z ul. [...] i ul. [...] – zgodnie z zakresem tej inwestycji przedstawionym na załącznikach graficznych do umowy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że partycypacja podmiotów innych niż zarządcy dróg w kosztach realizacji inwestycji drogowych jest działaniem w granicach prawa i nie stanowi jego naruszenia. Sytuację taką dopuszcza art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Przy czym szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (art. 16 ust. 2 ww. ustawy) – w niniejszej sprawie przywołana powyżej umowa z 18 lipca 2022r., w której wprost powołano się na art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Umowa, o której mowa w art. 16 ust. 2 ww. ustawy, zawierana pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi, podlega swobodzie umów i przepisom Kodeksu cywilnego. Przepis ten nie wyłącza możliwości finansowania budowy dróg publicznych przez podmioty inne niż zarządcy dróg. Faktem jest, że budowa dróg, jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, należy do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepisy natury ogólnej, formułujące zakres zadań samorządu gminnego, nie stanowią jednak źródła konkretnych roszczeń, a także nie niweczą rozwiązań przewidzianych w tym zakresie w przepisach szczególnych. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma charakter drogi publicznej, będąca drogą kategorii gminnej, jest drogą inną niż droga wewnętrzna i jest przeznaczona do użytkowania jako droga publiczna, dostępna dla ogółu użytkowników dróg, co odpowiada definicji zawartej w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wniosek o wydanie decyzji ZRID dla przedmiotowej inwestycji wyraźnie wskazuje, że chodzi o drogę publiczną kategorii gminnej oraz nie zawiera żadnych informacji o ograniczeniach i wyjątkach korzystania z drogi, zatem objęty jest zakresem regulacji specustawy drogowej i ewentualna partycypacja prywatnego inwestora (podmiotu realizującego inwestycję prywatną, która będzie miała wpływ na ruch po drogach publicznych) w kosztach realizacji tej inwestycji w żaden sposób nie wyłącza możliwości realizowania jej w trybie tej ustawy. Podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.
Uznanie, że budowa spornego zjazdu na działkę nr ewid. [...] stanowi element budowy drogi publicznej realizowanej w trybie specustawy drogowej a zatem element inwestycji celu publicznego, czyni bezskutecznymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionujące ziszczenie się w tej sprawie przesłanek uprawniających do wywłaszczenia części nieruchomości skarżącego pod budowę tego zjazdu z uwagi na okoliczność, że wywłaszczenie to dokonane zostało nie na cele publiczne a prywatne cele inwestora jak i z uwagi na brak konieczności wywłaszczenia części ww. nieruchomości do realizacji zamierzonej inwestycji.
Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do powyższego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej prowadzi wprost do odjęcia prawa własności, a więc do wywłaszczenia w znaczeniu dosłownym.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z powyższego przepisu, a także z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP można wyprowadzić konstytucyjną przesłankę niezbędności wywłaszczenia. Ponadto o przesłance niezbędności wywłaszczenia stanowi też art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustalono, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Powołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie, zgodnie z art. 23 specustawy drogowej, do wywłaszczeń, których dokonuje się na jej podstawie (art. 12 ust. 4). Podkreślić jednak należy, że kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest bowiem uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji. W świetle zatem przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. W projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, sporządzonym i sprawdzonym przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazano dokładne jej parametry, w tym parametry spornego zjazdu stanowiącego niewątpliwie element planowanej infrastruktury drogowej (zob. art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). W związku z tym, część nieruchomości, na której zjazd ten został przewidziany, powinna zostać wydzielona w trybie określonym w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz przejęta na własność przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 tej ustawy, co też w niniejszej sprawie nastąpiło.
Z powyższych przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w omówionym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 98 ust. 1 i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, art. 1 i 11e ust. 2 specustawy drogowej i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnośnie zarzutu utrzymania w mocy decyzji administracyjnego wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa miejscowego, a to rozdziału 2 § 7 pkt 1 lit. a uchwały nr XIX/444/2020 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 26 maja 2020r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], podnieść należy, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu, co wynika wprost z treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 208/12, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie powyższej ustawy, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową przewidzianą przepisami specustawy drogowej, gdyż nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego. Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, iż brak było w niniejszej sprawie podstaw do weryfikacji przyjętych w kwestionowanej decyzji ustaleń pod kątem ich zgodności z przepisami przywołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także w przedmiotowej sprawie istotnego naruszenia przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów postępowania.
Nie można podzielić zarzucanego organowi odwoławczemu niekompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwej jego oceny w świetle wymogów wynikających z przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (przywołane w powiązaniu z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a.) zmierzają do podważenia słusznie uznanego przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe stanowiska organu, co do charakteru spornej inwestycji - a dokładniej objętej nią budową zjazdu na działkę nr [...] - jako inwestycji celu publicznego. Podjęta przez autora skargi kasacyjnej w oparciu o powyższe przepisy próba podważenia stanowiska organu co do ziszczenia się przesłanek wywłaszczenia części nieruchomości skarżącego w trybie specustawy drogowej pod ww. zjazd - w świetle poczynionych już powyżej ustaleń w tym zakresie - nie mogła być skuteczna.
Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 233 § 1 oraz art. 2352 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego. Wskazać należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast zgodnie z § 5 tegoż przepisu do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zatem przy takiej konstrukcji art. 106 p.p.s.a. z naruszeniem przywołanych przepisów mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego – uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, 233 § 1 i art. 2352 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego może być zatem skutecznie postawiony wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. i zastosował błędne kryteria oceny wiarygodności dowodów. Skoro zatem w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło z jego strony do naruszenia wyżej wymienionych przepisów.
Odnośnie podniesionego w kasacji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. zwrócenia uwagi wymaga, iż nie znalazł on swojego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie wskazano w niej, na czym miałyby polegać naruszenia tych przepisów co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Przy czym sprzeczność z prawem kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji organu odwoławczego nie została skutecznie wykazana.
W sprawie nie doszło też do naruszenia przywoływanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu orzekającego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie tzw. specustawy drogowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w tym zakresie ocena Sądu pierwszej instancji była prawidłowa, co wykazano powyżej. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14), co zdaje się czynić skarżący. Z tych względów omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł także odnieść przywoływany w podstawach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis tej jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 tej ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wskazywał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wtedy, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11; z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11).
Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09,, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie nieusprawiedliwione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.