II OSK 423/21

II OSK 423/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Lu 476/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-10-06
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 22 ust. 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 476/20 w sprawie ze skargi M. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności (zarządzenia Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]); 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 476/20 oddalił skargę M. M. (dalej skarżący) na zarządzenie Burmistrza Miasta Ł. z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków obiektu byłej elektrowni, powstałego w latach 1925-1927, zlokalizowanego przy ul. [...] działka nr ewid. [...] w Ł., stanowiącego własność skarżącego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Skarżący wniósł skargę na ww. czynność Burmistrza Ł., zarzucając naruszenie: art. 22 ust. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej: uozoz) w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa; § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661, dalej: rozporządzenie), § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia i jego załącznika nr 6; art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r.
1.3. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie.
1.4. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 406/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia uznając, że Burmistrz Miasta Ł. dokonując ujęcia spornego budynku w gminnej ewidencji zabytków, nie zweryfikował należycie, czy uzasadnione jest objęcie tego budynku ochroną wynikającą z przepisów uozoz ze względu na cechy, o których mowa w przytoczonym art. 3 pkt 1 uozoz., pozwalające uznać go za zabytek.
1.5. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Ł., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 655/20 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA podkreślił, że w sprawach, w których nie mają wprost zastosowania przepisy Kpa, to na sądzie administracyjnym ciąży szczególny obowiązek prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) orzeka na podstawie akt sprawy, na które składają się nie tylko akta zebrane i przekazane sądowi przez organ wraz ze skargą, ale również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do nich w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 Ppsa. Odnosząc te reguły do niniejszej sprawy, NSA uznał, że Sąd I instancji bezzasadnie oddalił wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, dowodów z dokumentów dotyczących wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków w 2017 r. Oddalenie wniosków dowodowych nie zostało przy tym uzasadnione.
1.6. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Sąd Wojewódzki opisanym na wstępie wyrokiem z 6 października 2020 r. oddalił ww. skargę uznając, że zarządzenie nie jest dotknięte istotnymi naruszeniami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie zarówno materiału dowodowego zgromadzonego przez Burmistrza Miasta Ł., jak i dokumentacji nadesłanej przez ten organ oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do czego Sąd został zobowiązany przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd podzielił stanowisko organu, że zachodzą przesłanki z art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz uzasadniające włączenie spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Sąd Wojewódzki odwołał się do "ekspertyzy – opinii o wartości zabytkowej budynku przy ul. [...] w Ł." sporządzonej przez dr P. D.. Autor jednoznacznie stwierdził, że sporny budynek spełnia kryteria uznania go za zabytkowy, posiada wartość zabytkową (architektoniczną, historyczną i naukową) i zasługuje na ochronę: zachowanie oraz konserwację, a także docelowo rewaloryzację i działania restauratorskie. W związku z tym, że przy wyłączaniu w 2017 r. budynku z ewidencji zabytków (gminnej i wojewódzkiej) nie była sporządzona podobna specjalistyczna ekspertyza, zaś organy opierały się w zasadzie wyłącznie na oświadczeniach M. M. oraz mając na uwadze, że obecnie - wbrew zarzutom skargi - autor ekspertyzy uwzględnił aktualny stan budynku, w szczególności dokonane w nim zmiany, stwierdzić należy, że ekspertyzie nie można odmówić wiarygodności. Pozwalała ona na stwierdzenie, że budynek posiada wartość zabytkową i spełnia przesłanki szczególnej ochrony z art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz uzasadniające ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków. W świetle powyższego, zarzuty skargi są niezasadne.
2. Skarżący wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania: art. 3 § 1, art. 190, art. 141 ust. 4, art. 125 § 1 pkt 1 art. 124 § 1 pkt 5, art. 134, art. 151 Ppsa, a także na naruszeniu przepisów prawa materialnego: art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 17 ust. 1 i 2, § 18 rozporządzenia.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono nadto o zwrócenie się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie o dołączenie do akt sprawy protokołu oględzin ww. budynku. W związku z toczącą się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawą o sygn. P 12/18 wniesiono o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. W piśmie z 25 stycznia 2021 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
5.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 Ppsa przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.
5.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.
5.4. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023).
5.5. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że Burmistrz Miasta Ł. dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział strony skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu. W związku powyższym wniosek o dołączenie do akt sprawy protokołu oględzin ww. nieruchomości jest bezprzedmiotowy.
5.6. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz w oparciu o art. 146 § 1 Ppsa orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.