II OSK 421/23

II OSK 421/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 975/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawa – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 975/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawa – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawa - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. VII SA/Wa 975/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami (ZGN) w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] maja 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "p.bud.", nałożył na współwłaścicieli: P. J., B. Z. oraz Miasto Stołeczne Warszawa obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. D. w Warszawie. W piśmie z [...] stycznia 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa - ZGN w Dzielnicy Wola wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W jego ocenie rozstrzygnięcie organu powiatowego obarczone jest wadą z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W uzasadnieniu wskazało na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 1440), dalej "u.o.n.d.f.p.", oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 Kodeksu karnego, dalej "k.k.". Podniosło, że wykonanie decyzji narazi Miasto Stołeczne Warszawa na odpowiedzialność z tytułu wydatkowania środków publicznych na rzecz nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazała na okoliczność toczącego się postępowania sądowego w sprawie zgodności z prawem decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], którą Komisja uchyliła w całości decyzje Prezydenta m.st. Warszawy oddające w użytkowanie wieczyste m.in. nieruchomość nr działki [...] przy ul. D. w Warszawie (na której istnieje budynek objęty nakazem remontu) i nakazała Miastu Stołecznemu Warszawie przejęcie w zarząd części ułamkowych nieruchomości, stanowiących udziały obowiązanych (P. J., M. M. i B. Z.) na zasadzie art. 40e ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.). Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA w Warszawie przez wszystkie strony postępowania. WSA w Warszawie wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. I SA/Wa 1422/18 uchylił ww. decyzję Komisji.
Decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] maja 2015 r. Opisaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. GINB, po rozpatrzeniu odwołań Miasta Stołecznego Warszawy – ZGN w Dzielnicy Wola oraz B. Z. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja PINB z [...] maja 2015 r. nie narusza prawa i nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stan prawny nieruchomości przy ul. D. był oczywisty. Zarówno z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, jak również z wypisów z rejestru gruntów, znajdujących się w aktach sprawy wynikało, że właścicielem ww. nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jest Miasto Stołeczne Warszawa, a współużytkownikami wieczystymi są: P. J. i B. Z. Miasto Stołeczne Warszawa podjęło czynności mające na celu stopniową realizację obowiązków nałożonych decyzją z [...] maja 2015 r.
Zdaniem organu, istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie okoliczności faktyczne czy też prawne, które zaistniały po wydaniu decyzji, pozostają bez wpływu na ważność takiego rozstrzygnięcia w świetle art. 156 k.p.a. Stanowiska organów orzekających o zgodności z prawem ww. rozstrzygnięcia nie może w żadnym wypadku zmienić okoliczność pojawienia się w obrocie prawnym, kilka lat po jego wydaniu, decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, czy też nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 19 września 2019 r. uchylającego decyzję Komisji. Podjęcie przez zobowiązanych, w tym przez stronę skarżącą jako właściciela nieruchomości przy ul. D., czynności mających na celu realizację obowiązku administracyjnego nałożonego na podstawie art. 66 p.bud. nie realizowało w dacie wydania rozstrzygnięcia znamion czynu zabronionego. Spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa - ZGN w Dzielnicy Wola, zarzuciło powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 i art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez uchybienie przez organ odwoławczy istocie postępowania administracyjnego odwoławczego, polegającego w gruncie rzeczy na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a w konsekwencji zaniechanie przez organ odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie kar grożących za czyn wywołany wykonaniem decyzji wskazując na art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 k.k.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że główna argumentacja skarżącego opiera się na twierdzeniu, że nieuzasadnione jest wydatkowanie środków publicznych na nieruchomość o wątpliwym stanie prawnym, skoro nieprawomocnym wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. I SA/Wa 1422/18, WSA w Warszawie uchylił decyzję Komisji z [...] czerwca 2018 r., którą Komisja uchyliła w całości decyzje Prezydenta m. st. Warszawy oddające w użytkowanie wieczyste m.in. działkę nr [...] przy ul. D. w Warszawie i nakazała Miastu Stołecznemu Warszawie przejęcie w zarząd części ułamkowych nieruchomości, stanowiących udziały obowiązanych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.bud. ma charakter związany oraz imperatywny. W dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości zarówno w zakresie stanu technicznego budynku przy ul. D., jak również w zakresie stanu prawnego (właścicielskiego) nieruchomości.
W ocenie Sądu pierwszej instancji istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie podjęcie przez zobowiązanych czynności mających na celu wykonanie obowiązku administracyjnego nałożonego na podstawie art. 66 p.bud. nie realizowało w dacie wydania rozstrzygnięcia, znamion czynu zabronionego. Ewentualne późniejsze zmiany w zakresie prawa własności lub użytkowania wieczystego co do nieruchomości objętej postępowaniem nie mogą być podstawą wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Powyższe potwierdza zdaniem Sądu pierwszej instancji zapadły w sprawie przedmiotowego budynku nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 144/21, w którym Sąd (orzekający w sprawie zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu na Miasto Stołeczne Warszawa grzywny w wysokości 25 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z [...] maja 2015 r.) stwierdził m.in.: "(...) Pomimo "zawirowań" prawnych dotyczących kwestii własnościowych Miasto Stołeczne Warszawa nadal figuruje jako właściciel a przez to zobowiązany do wykonania decyzji PINB. (...) jako zobowiązane figurują również dwie osoby fizyczne, które aktualnie zostały wykreślone z księgi wieczystej i wobec których nie toczy się obecnie postępowanie egzekucyjne. Nie zmienia to jednak tego, że obowiązek należy wykonać (...) Bez znaczenia dla wykonania decyzji PINB z 2015 r. pozostają sygnalizowane przez skarżącego ewentualne trudności z wyegzekwowaniem środków poniesionych na przedmiotowy budynek wskutek realizacji obowiązków (...)".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rację mają organy twierdząc, że ukształtowanie obowiązków adresatów decyzji wynikających z prawa budowlanego po wydaniu decyzji przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich pozostaje bez wpływu na wyczerpanie normy z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Bezzasadne jest twierdzenie, że wszczęcie na nowo postępowania reprywatyzacyjnego czyni decyzję PINB nieważną w świetle przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Zarzuty skarżącego, że organy nie odniosły się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu nie mogą powodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) sytuacja, w której organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkowuje się do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu.
W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa - ZGN w Dzielnicy Wola zarzuciło powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 i art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., przez niewyjaśnienie dlaczego właściwe jest stanowisko organów obu instancji, że wykonanie decyzji przez skarżącego nie wywołałoby czynu zagrożonego karą z art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 k.k. i uznaniu za zgodne z porządkiem prawnym nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że obowiązkiem organu było odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, a dotyczących kar grożących za czyn wywołany wykonaniem decyzji, tj. art 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 k.k. Tymczasem zaskarżony wyrok nie wyjaśnia, dlaczego za słuszne uznaje okoliczność, że organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego uznają, że wykonanie decyzji nie wiąże się z powstaniem odpowiedzialności na podstawie tych norm. Według poglądów doktryny czytamy, jako czyny naruszające dyscyplinę finansów publicznych określone w art. 11 u.o.n.d.f.p. należy zakwalifikować działania takie jak: dokonanie z budżetu jednostki sektora finansów publicznych wydatku na cel nieprzewidziany w przepisach prawa, dokonanie wydatku na realizację celów innych jednostek, dokonanie wydatku bez zastosowania obowiązujących procedur. Wobec tego, w dyspozycji tego przepisu mieści się wydatek na remont nieruchomości, której stan prawny nie jest uregulowany, a także której stan techniczny kwalifikuje ją do rozbiórki. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych dotyczy zatem, każdego nieuzasadnionego wydatku, co miałoby miejsce w razie wykonania ww. decyzji. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznaje, że wydatkowanie środków publicznych w tych realiach nie może spowodować powstania odpowiedzialności karnej z art. 231 § 1 i art. 296 § 1 k.k.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest to okoliczność kluczowa również z tego względu, że skarżący kasacyjnie pozostaje w sporze z organem również co do nałożonej grzywny postanowieniem MWINB z [...] listopada 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z [...] października 2020 r. Część robót wskazanych decyzji z [...] maja 2015 r. dotyczy prac remontowych odtworzeniowych w budynku, wobec którego postępowanie regulujące stan prawny nie zostało zakończone przez wszystkie sądowe instancje (została wniesiona skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z 19 września 2019 r. sygn. I SA/Wa 1422/18; sprawa zawisła przed NSA pod sygn. I OSK 1711/20), stąd nieuzasadnione jest wydatkowanie środków publicznych, a to z kolei może stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zaskarżony wyrok, podobnie jak decyzja organu II instancji, odnosi się wyłącznie do kwestii wertykalnych, gdzie wskazuje na obowiązki adresatów decyzji wynikające z przepisów prawa budowlanego, ale milczy co do ich ukształtowania po wydaniu decyzji przez komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i ich wpływu ma wyczerpanie normy z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
Dalej zarzucono, że decyzje będące przedmiotem skargi i zaskarżony wyrok przechodzą obok zagadnienia dotyczącego struktury właścicielskiej nieruchomości i jej wpływu na obowiązku administracyjnoprawne adresatów aktów administracyjnych, cedując te kwestię na płaszczyznę prawa cywilnego. Decyzja komisji jest ostateczna, ale nie posiada waloru prawomocności. Organ odstąpił od analizy art. 40 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzja komisji stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji w przedmiocie użytkowania wieczystego, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje kręgu adresatów ustalonego w dniu wydania decyzji z [...] maja 2015 r., lecz podnosi, że wszczęcie na nowo postępowania reprywatyzacyjnego czyni tę decyzję nieważną w świetle art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
W ocenie autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy, niezależnie od przepisów naruszonych przez organ I instancji, naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się bowiem przesądzać, że w sposób zupełnie dowolny uznano prawo organu odwoławczego do bezkrytycznego przyjęcia założeń sformułowanych przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GINB wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji. Dodatkowo stwierdził, że w celu wykazania, że organy naruszyły przepisy prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji strona skarżąca winna wskazać, jaki konkretnie przepis został naruszony przez organy, a następnie na czym polegało uchybienie sądu w kontroli owych decyzji. Dalej podniósł, że ocena, czy w danej sprawie występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. ma - podobnie jak ten przepis, charakter materialnoprawny i jest związana z procesem odczytywania normy prawnej w nim zawartej. Nie dotyczy więc kwestii proceduralnych. Tymczasem autor skargi kasacyjnej za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania próbuje kwestionować zastosowanie przepisów prawa materialnego, co jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nakierowane są na wykazanie, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżącemu nie grożą kary za czyny wywołane wykonaniem decyzji PINB z [...] maja 2015 r. nakładającej m.in. na m. st. Warszawa, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.bud., obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. D. w Warszawie. Zarzutem niejako wtórnym jest zakwestionowanie poglądu, że zgodny z prawem był brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania obejmujących ww. zagadnienie.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 156 k.p.a., mimo że został zamieszczony w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia (określa skutki prawne zaistnienia wskazanych w nim wad decyzji administracyjnej), w żadnym razie nie reguluje trybu postępowania w sprawie. Wadliwe było więc powiązanie go z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd drugiej instancji może jednak przyjąć do rozpoznania wadliwą formalnie skargę kasacyjną, jeżeli z treści zarzutów wynika w ramach jakiej podstawy kasacyjnej są stawiane, a z jej uzasadnienia daje się ustalić stanowisko strony, co do tych zarzutów (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje pogląd Sądu pierwszej instancji o braku zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w powiązaniu z art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 k.k., a więc formułuje zarzut błędnego zastosowanie prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że regulacja art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Decyzja została zatem wydana zgodnie z prawem, ale w przypadku przystąpienia do wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia, działanie takie wyczerpywałoby znamiona czynu zagrożonego karą. Zarzuty oparte na tej przesłance nie mogą być więc dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji. Nie jest przy tym istotne, czy adresat podjął takie działania (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156).
Nie można więc uznać za trafne stanowiska Sądu pierwszej instancji, że również w przypadku przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w tym trybie decyzji jest ustalenie, że decyzja wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. U podstaw tej przesłanki tkwi założenie, że wykonanie decyzji administracyjnej (zgodnej z prawem) nie może prowadzić do naruszenia wartości chronionych przez inne normy prawne. Jeżeli realizacja praw lub obowiązków skonkretyzowanych w decyzji mogłaby zostać zakwalifikowana jako czyn sankcjonowany przez normy prawne, uznać należy, że decyzja jest wadliwa w stopniu kwalifikowanym, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Stan prawny nieruchomości, co do której wydano kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję z [...] maja 2015 r. wygląda w ten sposób, że decyzją z [...] grudnia 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego o pow. [...] m² położonego przy ul. D. róg J. B., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], na rzecz P. J. - co do udziału wynoszącego [...] części oraz M. M. - co do udziału wynoszącego [...] części. W dniu [...] czerwca 2007 r. sporządzony został protokół, którym Burmistrz Dzielnicy Wola m.st. Warszawy przekazał P. J. i M. M. administrowanie przedmiotową nieruchomością. Do [...] grudnia 2007 r. budynek usytuowany na nieruchomości zarządzany był przez ZGN w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. Zmiana nastąpiła po zawarciu w tym dniu przez współużytkowników umowy o zarządzanie nieruchomością z H. M. Decyzją z [...] maja 2008 r. Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanego o powierzchni [...] m², oznaczonego jako dz. ew. nr [...] na rzecz P. J. ([...] udziału) i M. M. ([...] udziału). Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego budynkami garażowymi o łącznej powierzchni [...] m², oznaczonego jako dz. ew. nr [...], [...], [....] i [....] na rzecz P. J. ([...] udziału) i M. M. ([...] udziału). Na podstawie umowy darowizny z [...] marca 2009 r. M. M. darował swój udział w nieruchomości swojej matce B. Z.. Tak więc w dacie wydania decyzji z [...] maja 2015 r. właścicielem gruntu zabudowanego o pow. [...] m² położonego przy ul. D. róg J. B., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], było Miasto Stołeczne Warszawa a współużytkownikami wieczystymi P. J. i B. Z.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 oraz art. 40e ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., uchyliła w całości: decyzję z [...] grudnia 2006 r. i przekazała sprawę Prezydentowi m. st. Warszawy do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji), decyzję z [...] maja 2008 r. i przekazała sprawę Prezydentowi m. st. Warszawy do ponownego rozpoznania (pkt 2 sentencji) oraz decyzję z [...] stycznia 2011 r. i przekazała sprawę Prezydentowi m. st. Warszawy do ponownego rozpoznania (pkt 3 sentencji); ponadto nakazała Prezydentowi m. st. Warszawy: przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział P. J., w wysokości [...] części nieruchomości warszawskiej, oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (pkt 4 sentencji), przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział M. M. w wysokości [...] części nieruchomości warszawskiej, oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] (pkt 5 sentencji) oraz przejęcie w zarząd części ułamkowej nieruchomości stanowiącej udział B. Z. w wysokości [...] części nieruchomości warszawskiej, oznaczonej obecnie jako dz. ew. nr [...]. Wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. I SA/Wa 1422/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Komisji i umorzył postępowanie administracyjne. Od powyższego wyroku rozpoznawane są skargi kasacyjne Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz Miłośników Krajobrazu - Stowarzyszenie Właścicieli Lokali.
W postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji Miasto Stołeczne Warszawa - ZGN w Dzielnicy Wola konsekwentnie podnosiło, że wykonanie decyzji PINB z [...] maja 2015 r. narazi Miasto na odpowiedzialność z tytułu wydatkowania środków publicznych na nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, w związku z zakwestionowaniem przez sądem administracyjnym decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] czerwca 2018 r., wskazując konkretnie art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p. oraz art. 231 § 1 i art. 296 § 1 k.k. Tymczasem Sąd pierwszej instancji ograniczył się do podania przywołanego już wyżej poglądu, że w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że została ona wydana niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Stwierdził, że podjęcie przez Miasto, jako współwłaściciela nieruchomości przy ul. D., czynności mających na celu realizację obowiązku administracyjnego nałożonego na podstawie art. 66 p.bud. nie realizowało w dacie wydania rozstrzygnięcia znamion czynu zabronionego. Dalej słusznie wskazał, że rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne, ponieważ spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Przywołał nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 144/21, w którym zaskarżone zostało postanowienia o nałożeniu na Miasto grzywny w wysokości 25.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z [...] maja 2015 r. W żaden sposób jednak nie wyjaśnił, podobnie jak organy orzekające w sprawie, dlaczego wykonanie ww. decyzji przez stronę skarżącą kasacyjnie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Brak dostrzeżenia tego uchybienia stanowi naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w zasadzie powielił argumentację organu odwoławczego.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu nie dotyczy tego, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się Miasto była dotknięta wadą w dacie jej wydawania, ale tego, czy jej wykonanie grozi Miastu karą z uwagi na stan prawny nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że ukształtowanie obowiązków adresatów decyzji wynikających z prawa budowlanego po wydaniu decyzji przez Komisję pozostaje bez wpływu na wyczerpanie normy z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się, w powyższym kontekście, co do istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2015, o jakich mowa w pkt 6 art.156 § 1 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie przez NSA oceny czy w sprawie prawidłowo uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2015 r. na podstawie w/w przepisu.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałoby polegać odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym miałaby polegać kwalifikowana wadliwość zaskarżonych decyzji wydanych w niniejszej sprawie w trybie nadzwyczajnym.
Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowiło podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni, że regulacja art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy takich sytuacji, gdy decyzja została wydana zgodnie z prawem, ale w przypadku przystąpienia do jej wykonania, działanie takie wyczerpywałoby znamiona czynu zagrożonego karą. Oceni, czy rzeczywiście okoliczności podnoszone w toku postępowania administracyjnego i w skardze wskazują na to, że wykonanie decyzji PINB z [...] maja 2015 r. mogłoby wywołać czyn zagrożony karą.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 p.p.s.a.