II OSK 42/11

II OSK 42/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 430/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-07-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 12 ust. 4 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Uniwersytetu Jagiellońskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 430/10 w sprawie ze skarg L. P., B. Z., J. K. i M. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 grudnia 2009 r. nr WI.I.KP.7119-3-76-09 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 430/10, po rozpoznaniu skarg L. P., B. Z., J. K. i M. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 grudnia 2009 r., nr: WI.I.KP.7119-3-76-09 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 1397/09 z dnia 1 lipca 2009r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Uniwersytetowi Jagiellońskiemu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego p.n.: Budowa budynków dydaktyczno - naukowych Paderevianum II wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną: Etap 1 - Budynek "B" przy ul. Krupniczej na dz. nr 27/9, 27/8 obr. 62 Śródmieście oraz Etap 2 - Budynek "A" przy skrzyżowaniu Al. Mickiewicza z ul. Krupniczą na dz. nr 27/7 obr. 62 Śródmieście. Etap 1 obejmuje: nadbudowę kominów w budynku na dz. nr 26/1, budowę budynku "B" wraz z infrastrukturą techniczną (wewnętrzna stacja trafo, węzeł cieplny, przebudowa wewnętrznej sieci energetycznej, instalacje wewnętrzne: wod -kan, centralnego ogrzewania i ciepła technologicznego, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, instalacje elektryczne) i zagospodarowaniem terenu oraz budowę wewnętrznej drogi pożarowej. Etap 2 obejmuje: budowę budynku "A" wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje wewnętrzne wod – kan., centralnego ogrzewania i ciepła technologicznego, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, instalacje elektryczne) i zagospodarowaniem terenu. Zamierzenie budowlane będzie realizowane na terenie położonym w Krakowie - przy ul. Krupniczej w Krakowie na działkach nr 27/9, 27/8 obr. 62 Śródmieście (budynek "B", droga wewnętrzna, infrastruktura techniczna), na działkach nr 26/1 obr. 62 Śródmieście (nadbudowa kominów w budynku) oraz na działkach nr 27/7 obr. 62 Śródmieście /budynek "A" (droga wewnętrzna, infrastruktura techniczna). Ponadto Prezydent udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynków: garażowego i gospodarczego oraz muru ogrodzeniowego na terenie położonym w Krakowie - przy ul. Krupniczej Krakowie na działkach nr 27/9, 27/8 obr. 62 Śródmieście (budynki: garażowy i gospodarczy) oraz na działkach nr 27/9 obr. 62 Śródmieście (mur pomiędzy budynkami przeznaczonymi do rozbiórki).
Prezydent wymienił warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, wymagania nadzoru na budowie (obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, nadzór archeologa przy pracach ziemnych), a także zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Za obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane Prezydent uznał nieruchomość nr 27/7, 27/8, 27/9, 26/1, 27/2, 25, 24, 23/3, 22, 20 obr. 62 Śródmieście.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazał, że inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dołączył ostateczne pozwolenie konserwatorskie z dnia 29 stycznia 2009r.
Prezydent uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także wymaganiami ochrony środowiska, zaś projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Prezydent podkreślił, że na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury (postanowienie z dnia 26 marca 2009r. znak: AU-01-3-GGO.0717-39/09) udzielił zgody na odstępstwo od warunków technicznych umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku dydaktyczno - naukowym "B" zlokalizowanym na działkach budowlanych nr ew. 27/9 i nr ew. 27/8 obr. 62 Śródmieście bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. 23/3 i nr ew. 22 obr. 62 Śródmieście, przy ul. Krupniczej w Krakowie. Odnośnie usytuowania pozostałej części budynku "B" w granicy działek sąsiednich, Prezydent powołał się na § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis stanowi, że jeżeli na sąsiedniej działce: bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (...), dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany.
Zdaniem Prezydenta projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Odnosząc się do wniesionych zastrzeżeń organ I instancji wskazał, że celem uzupełnienia materiału dowodowego nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia analizy przesłaniania i nasłonecznienia dla budynków projektowanych i sąsiednich oraz oceny technicznej stanu obiektów istniejących stwierdzającą ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania z uwzględnieniem oddziaływania budowy wnioskowanych obiektów. Przedłożona przez inwestora analiza wykazała, iż warunek dotyczący doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach został spełniony. Zgodnie z § 13 rozporządzenia odległość projektowanych budynków od istniejących budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Badane budynki przy ul. Czystej posiadają naturalne oświetlenie - spełniony jest warunek § 13 warunków technicznych - odległość pomiędzy budynkami istniejącymi, a budynkiem przesłaniającym jest większa niż wysokość przesłaniania. Tym samym udowodniono zgodność planowanej inwestycji z wymogami dotyczącymi nasłonecznienia. Prezydent wskazał też, że zgodnie z przedłożoną przez inwestora oceną stanu technicznego istniejących budynków projekt zakłada wykonanie ścianek szczelinowych wzdłuż styków budynków istniejących z nowoprojektowanym. Ścianka zostanie wykonana na głębokość utrzymującą pod względem statycznym, a także zapewni bezpieczne użytkowanie budynków istniejących. W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących likwidacji nasłonecznienia i oświetlenia zadrzewionej przestrzeni ogrodów, jak też w odniesieniu do prośby o analizę zacienienia istniejącej roślinności, organ wyjaśnił, że § 13 i 60 obowiązujących warunków technicznych mówią wyłącznie o przesłanianiu i zacienianiu budynków, nie ma zaś przepisów ograniczających odległości projektowanych obiektów od istniejących terenów zielonych. Zdaniem Prezydenta "budowa w granicy w oparciu o art.144 kc oraz obniżenie wartości nieruchomości może być rozpatrywana wyłącznie w kontekście przepisów prawa cywilnego, a decyzja nie może rozstrzygać w oparciu o te przepisy. Na drodze administracyjnej sprawdzono i zapewniono zgodność z przepisami prawa budowlanego i obowiązującymi warunkami techniczno - budowlanymi". Stwierdził więc, że nie można mówić o przekroczeniu wysokości projektowanego budynku w stosunku do istniejących budynków niższych (garaży), ponieważ zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień złożenia wniosku przez inwestora różnica wysokości nie jest ograniczona.
Odwołania od powyższej decyzji do Wojewody Małopolskiego wnieśli M. Z., B. Z., J. K. i L. P.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 30 grudnia 2009r. znak: WI.I.KP.7119-3-76-09, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony przez organ I instancji oraz uzupełniony w ramach postępowania odwoławczego materiał dowodowy był wystarczający do udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Wojewoda wyjaśnił, że organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, zaś zakres ich kontroli określony został w art. 35 ust.1 prawa budowlanego. Wskazał też, że zgodnie z obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ściana nowoprojektowanego budynku, który ma być przybudowany do zlokalizowanej w granicy ściany budynku istniejącego nie musi być tej samej szerokości i wysokości. Warunkiem wybudowania budynku w granicy jest jedynie istnienie w tej granicy ściany, do której może nastąpić dobudowa. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 26 lipca 2007r. dopuszcza wysokość gzymsu lub attyki projektowanego budynku na poziomie 18m, zaś budynek B ma wysokość nieprzekraczającą 18m. Również wysokość obiektu, oznaczonego jako budynek A nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej w decyzji z 4 czerwca 2004r. wynoszącej 28m.
Odnośnie zasadności udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych w zakresie lokalizacji obiektu w granicy działki Wojewoda uznał, że procedura uzyskania upoważnienia od ministra, a następnie udzielenia zgody na odstępstwo została przeprowadzona prawidłowo, wniosek o upoważnienie został złożony przed wydaniem pozwolenia na budowę, zawierał wymagane elementy, zaś samo upoważnienie Ministra Infrastruktury z 18 marca 2009r. nie zawierało żadnych dodatkowych warunków, które winny być spełnione w celu realizacji inwestycji w sposób inny aniżeli określono w przepisach techniczno - budowlanych.
Wojewoda nie zgodził z zarzutem, iż wyrażona przez Prezydenta zgoda na odstępstwo narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez naruszenie ponad przeciętną miarę uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ działki zlokalizowane przy ul. Czystej 8, 10, 12 i 16 zabudowane są budynkami mieszkalnymi, a inwestor przedłożył opracowanie związane z nasłonecznieniem pomieszczeń mieszkalnych budynków sąsiednich oraz naturalnym oświetleniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z opracowania tego wynika, iż w budynkach przy ul. Czystej pomieszczenia mieszkalne mają zapewniony wymagalny czas nasłonecznienia o którym mowa w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak również zapewnione niezbędne oświetlenie naturalne pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi o którym mowa w § 13 tego rozporządzenia.
W kwestii zgłaszanych w odwołaniu obaw dotyczących utrudnień w zabudowie działki nr 23/3 obr. 62 Wojewoda wskazał, że odwołujący się nie skonkretyzował swoich planów w tym zakresie, a ponadto działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie w obecnym stanie prawnym wątpliwości budzi czy spełnia ona wymogi działki budowlanej określone art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto powstający w granicy działki obiekt ze ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych daje prawo właścicielom nieruchomości sąsiednich do dobudowania obiektów kubaturowych na zasadach określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Natomiast odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1d Prawa budowlanego Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie projekt budowlany spełnia te wymogi, bowiem rozwiązane w nim zostały zagadnienia dotyczące oświetlenia, kanalizacji, zaś odwołujący się nie skonkretyzował, jakie są jego obawy związane z powyższymi zagadnieniami. Organ odwoławczy wskazał, że z opracowania dotyczącego oceny stanu technicznego istniejących budynków przylegających do nowoprojektowanych i ich bezpiecznego użytkowania wynika, iż przyjęta technologia gwarantuje, że realizacja projektowanej inwestycji nie będzie wywoływać niekorzystnego wpływu na istniejące w sąsiedztwie obiekty.
Odnośnie zastrzeżeń dotyczących naruszenia stanu wody na gruncie związanych z głębokimi wykopami, Wojewoda wyjaśnił, że zagadnienie to można rozpatrywać albo w kontekście odprowadzenia wód opadowych lub wymagalności pozwolenia wodno - prawnego związanego z odwodnieniem wykopów. Projekt budowlany przewiduje odprowadzenie wód deszczowych z połaci dachu do sieci kanalizacji deszczowej, a posadowienie budynku powyżej określonego zwierciadła wody gruntowej sprawi, że nie będzie konieczności podczas realizacji inwestycji, stałego obniżania zwierciadła wody gruntowej, a zatem zasięg leja depresji nie będzie wykraczał poza granice terenu będącego własnością inwestora. Natomiast jeśli w trakcie budowy zaistnieje konieczność odwodnienia wykopów przy którym zasięg leja depresyjnego wykroczy poza granice terenu, którego inwestor jest właścicielem, zobowiązany on będzie do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ponieważ przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, inwestor nie jest zobligowany do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a ponadto w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego brak jest odrębnych przepisów, o których mowa w § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, z których wynikałby obowiązek wykazania, iż przyjęte w projekcie architektoniczno - budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne projektowanego obiektu budowlanego, ze względu na zapotrzebowanie wody, sposobu odprowadzania ścieków, ilości wytwarzanych odpadów, emisji hałasu itd., ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane.
Zdaniem Wojewody w sprawie nie miało miejsca naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ zakres uzupełnień, który był konieczny ze względu na wymogi przepisów oraz zgłaszane obawy skarżących, pozostawał bez wpływu na charakter inwestycji, zakres jej oddziaływania, jak i prawem chronione interesy osób trzecich, a stronom zapewniono czynny udział poprzez dostęp do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, jak i sporządzanie kserokopii z dokumentów. Wojewoda nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie wydanego pozwolenia na rozbiórkę.
Skargi na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B. Z., J. K., M. Z.i L. P.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. WSA w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 22 lipca 2010r. pełnomocnik Uniwersytetu Jagiellońskiego wniósł o oddalenie skarg, ponieważ w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ architektoniczno – budowlany dokonując, zgodnie z art.35 ust.1 prawa budowlanego, obowiązkowej kontroli projektu budowlanego, związany jest decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, w tym przypadku - decyzjami o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które przesądziły o dopuszczalności budowy na wskazanym terenie budynków dydaktyczno - naukowych Paderevianum II wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, określając ich parametry. Zgodnie natomiast z przepisem art.35 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, również w zakresie regulującymi sytuowanie budynku.
Regułą wynikającą z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych według stanu obowiązującego w dniu wydania decyzji było sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, przy czym taka sytuacja występuje w sprawie, gdyż budynek "B" jest budynkiem zwróconym ścianą bez otworów w stronę granicy z działkami skarżących. Wyjątkiem od powyższej reguły jest możliwość sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy granicy.
Zgodnie z § 12 ust 3 i 4 pkt 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy , jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiary działki, względnie jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, przy czym ściana projektowanego budynku ma przylegać do istniejącej ściany.
W przedmiotowej sprawie organy zatwierdziły projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę m.in. budynku "B" usytuowanego na dz. ewid. nr 27/9 i 27/8 (chociaż w decyzji II instancji omyłkowo wpisano nr 29/9 zamiast nr 27/9) w granicy z pięcioma działkami, w tym z działkami nr 22 i 23/3 na zasadzie odstępstwa od przepisów §12 ust.1 pkt 2 cyt. rozporządzenia udzielonego przez organ I instancji oraz działkami nr 20, 25 i 24 na podstawie § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia.
Niewątpliwym zdaniem Sadu pierwszej instancji jest, że skoro możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy ma charakter wyjątkowy, to każdy wypadek zastosowania takiego wyjątku wymaga szczegółowego uzasadnienia, w tym także wyjaśnienia, czy projektowana ściana przylega czy też nie przylega do ściany istniejącej. Ta ostatnia okoliczność, związana z dysproporcją w wielkości ścian istniejących garaży i projektowanego budynku "B" była przedmiotem licznych zarzutów skarżących, do którego organy, z naruszeniem art. 107 kpa, nie ustosunkowały się wyczerpująco.
Dokonując analizy zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi w kwestii odległości od granicy z działką sąsiednią organy miały obowiązek dokładnego ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania szczególnego rodzaju usytuowania projektowanego obiektu, czy też przesłanki takie nie zachodzą i zastosowanie powinny znaleźć ogólne zasady dotyczące sytuowania obiektów względem granicy z sąsiednią nieruchomością podczas gdy w przedmiotowej sprawie organy uzasadniły zastosowanie wyjątku i odstępstwa od przepisów technicznych regulujących sytuowanie budynków (o ile w ogóle można uznać tą kwestię za uzasadnioną ) w następujący sposób:
Organ I instancji stwierdził, że "nie można mówić o przekroczeniu wysokości projektowanego budynku w stosunku do istniejących budynków niższych (garaży), ponieważ zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień złożenia wniosku przez inwestora różnica wysokości nie jest ograniczona", co do odstępstwa – że zostało wydane na podstawie stosownego upoważnienia, a rozważając usytuowanie obiektu budowlanego w granicy nie należy brać pod uwagę przepisu art.144 kc .
Również organ II instancji nie dokonał wykładni przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie doprowadzającej go do zajętego stanowiska, że zgodnie z obowiązującym, w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, ww. przepisem ściana nowoprojektowanego budynku, który ma być przybudowany do zlokalizowanej w granicy ściany budynku istniejącego nie musi być tej samej szerokości i wysokości. Nie dokonał też żadnych ustaleń faktycznych pozwalających mu na stwierdzenie, że " powstający w granicy obiekt ze ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych daje prawo właścicielom nieruchomości sąsiednich do dobudowania obiektów kubaturowych na zasadach określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ". Wojewoda nie uzasadnił też w żaden sposób celowości zastosowanego odstępstwa, ograniczając się jedynie do oceny kwestii proceduralnych.
Ograniczając "uzasadnienia" do powyższych sformułowań bez dokonania szczegółowych ustaleń faktycznych co do wpływu projektowanej inwestycji na działki sąsiednie, znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz wykładni § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szczególnie w kontekście zgłaszanych zarzutów właścicieli działek sąsiednich, organy naruszyły przepisy art.7, 77 i 107 § 3 kpa w związku z art. 35 ust.1pkt 2, art.4, art.5 ust.1 pkt 8 i 9 oraz art.9 ust.1 prawa budowlanego w związku z § 12 ust.4 pkt 2 ww. rozporządzenia w związku z art.140 i 144 kc. .
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, że rozważając usytuowanie obiektu budowlanego w granicy nie należy brać pod uwagę przepisu art.144 kc. Ugruntowane jest bowiem stanowisko, że pomimo, iż przedmiotem sprawy jest pozwolenie na budowę, to jednak unormowań prawych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa budowlanego, jak i przepisach prawa cywilnego tzw. prawa sąsiedzkiego. Sąd w całości podzielił to stanowisko. Podniósł, że w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. II OSK 1955/06, wskazano, iż należy zauważyć, że zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje na konieczność zachowania zasady konstytucyjnej równego traktowania obywateli wobec prawa /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/, podkreślając konieczność szczegółowego wyjaśniania spraw administracyjnych pod względem zachowania tej zasady. Wyrazem tej zasady jest też art. 7 k.p.a. wymagający badania każdej sprawy administracyjnej w aspekcie zachowania słusznego interesu obywateli, przez co należy rozumieć w szczególności, iż obywatele muszą być wobec prawa traktowani na zasadzie równości. Istotne znaczenie ma ta zasada przy ocenianiu interesów właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, czyli że w prawie sąsiedzkim musi być zachowane równoważenie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, właściwy organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy Konstytucji RP o ochronie własności.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 stwierdzono, że usunięcie z przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż sprawy, w których wnioskodawca zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych. Jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, będą tu miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, zaś w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego (ochrona osób trzecich).
Zdaniem Sądu organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, względem granicy której ma powstać obiekt budowlany, powinien więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej - Własność i inne prawa rzeczowe. Przepis art. 140 kc określa treść własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo, że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Wręcz przeciwnie, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy /lub w zbliżeniu do granicy/ sąsiedniej nieruchomości, z powołaniem się na art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. Niedopuszczalne jest całkowite lekceważenie interesów którejkolwiek ze stron /właścicieli sąsiednich nieruchomości/. Zarówno z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, iż pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości /w zbliżeniu do granicy/ może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego wymagającego zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 kc przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną.
Powyższych zasad nie można pominąć dokonując wykładni § 12 ust.4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem (o treści obowiązującej w czasie wydania kontrolowanych decyzji) jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zarówno z konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i ochrony prawa własności, jak również zasad wynikających z prawa budowlanego (art.4 - prawa do zabudowy i 5 ust.1 pkt 8,9 – ochrony interesów osób trzecich), jak również zasady, że wyjątków, nie wolno interpretować rozszerzająco należy uznać, że "wymóg przylegania do istniejącej ściany" nie może oznaczać, że wystarczające jest istnienie jakiegokolwiek obiektu budowlanego w granicy działek aby móc do istniejącego obiektu, nawet o minimalnych rozmiarach, dobudować obiekt o dowolnych rozmiarach, nawet kilkakrotnie przekraczających istniejący obiekt. Pomijając już, że w takich sytuacjach mielibyśmy do czynienie nie z przyleganiem ściany do ściany, ale jedynie częściową ich stycznością, to taka wykładnia przepisów zaprzeczałaby wszystkim wyżej omówionym zasadom. To, że ww. przepis nie określa szerokości i wysokości ścian, jak czyni to po nowelizacji obowiązującej od 8 lipca 2009 r., nie oznacza, że można zaaprobować stanowisko organów w tym zakresie. Nowelizacja, która weszła w życie w dniu 8 lipca 2009r. (która ze względu na postanowienie § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. Dz.U.09.56.461 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) potwierdza konieczność ścisłej, nie rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek polegający na usytuowaniu budynku w granicy działki ograniczono jedynie do zabudowy jednorodzinnej , a nadto określono, że musi on przylegać całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego lub projektowanego na sąsiedniej działce. Omawiany przepis pozwalający na budowę w granicy - dopuszczający sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy nie uzależniał tej budowy jedynie od istnienia na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, ale wymagał także, aby ściany tych budynków przylegały do siebie. W przedmiotowej sprawie ściana budynku "B" (o wys.18 m) w części przekraczającej rozmiary budynków garażowych (o wys.2,5 m) na działkach nr 20 i 24 nie przylega do ich ścian, a zatem nie zachodziła przesłanka do zastosowania powyższego przepisu rozporządzenia.
Jak stwierdzono już wyżej organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych pozwalających mu na stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "powstający w granicy obiekt ze ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych daje prawo właścicielom nieruchomości sąsiednich do dobudowania obiektów kubaturowych na zasadach określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury". Organ nie podał jakie ewentualnie obiekty można dobudować do ściany budynku "B". Sąd administracyjny nie może zastąpić organu w poczynieniu ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy – mając jednak na uwadze z jednej strony zastrzeżenia skarżących co do naruszenia ich prawa własności poprzez ograniczenie zabudowy, z drugiej – powyższe stwierdzenie organu, Sąd przeanalizował powołany przepis §12 rozporządzenia w aktualnym brzmieniu tj. po wspomnianej nowelizacji. Z treści ust. 2 wynika, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z ust. 3 wynika natomiast, że usytuowanie obiektu w granicy jest możliwe w zabudowie jednorodzinnej – rodzi się pytanie, czy i jaki obiekt będzie mógł być postawiony na działkach skarżących ścianą dobudowaną do obiektu użyteczności publicznej ? Ponadto z ust.6 §12 rozporządzenia wynika, że budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4. Nie przeanalizowano również, jak budowa w granicy, ze względu na zachowanie wymogów naturalnego oświetlenia, może wpłynąć na możliwość ewentualnego prawa do zabudowy (np. przez rozbudowę istniejących budynków) przez skarżących. Pamiętać należy, że z art. 4 prawa budowlanego wynika, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, przy czym inwestor i właściciel działki sąsiadującej powinni mieć równe prawa i korzystanie z prawa przez jednego z nich nie może ujmować prawa drugiego. Organy nie wyjaśniły powyższych kwestii. Owszem należy się zgodzić z organami, że zagadnienie obniżenia wartości działki ma charakter cywilny, podobnie, jak co do zasady, ochrona prawa własności, ale pamiętać należy, iż w przedmiotowym postępowaniu, to organ uznał za zasadne zastosowanie wyjątku i wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust.1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, a zatem to organ (a nie strony) powinien wyjaśnić, czy i z jakich względów jest ono możliwe ze względu na ochronę osób trzecich. Przez ochronę osób trzecich należy rozumieć także ochronę zapewniającą możliwość zabudowy działki stanowiącą własność osoby trzeciej w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu (tak m.in. J.Siegień Prawo budowlane Komentarz, wyd.C.H.Beck W-wa 2000 str.97-98).
W związku z powyższym Sąd stwierdził brak podstaw do zastosowania § 12 ust.4 pkt 2 ww. rozporządzenia i brak uzasadnienia w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej celowości zastosowanego odstępstwa od § 12 ust.1 pkt 2 tego rozporządzenia. Wprawdzie z uzasadnienia wniosku dotyczącego upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wynikają motywy takiego wniosku ( uzyskanie optymalnej powierzchni zabudowy, konstrukcja budynku, względy komunikacyjne, szczególnie usytuowanie drogi pożarowej, zachowanie odległości między budynkami ze względu na przepisy pożarowe, względy ładu przestrzennego), brak w nich jednak jakiejkolwiek wzmianki na wpływ, czy też brak wpływu na prawa właścicieli działek sąsiednich poprzez zbliżenie ściany budynku o 3 m (pamiętając, że chodzi o 3m wzdłuż granic działek w zwartej zabudowie śródmiejskiej), z wyjątkiem "izolacji hałasu od ul. Krupniczej" i wprowadzeniu zieleni pnącej zimozielonej na elewacji ściany w granicy. Organy nawet nie rozważyły (nie wezwały o to inwestora), czy nie ma możliwości innego, uwzględniającego zasadę wynikającą z art.32 ust.1 Konstytucji RP, usytuowania jednego z dwóch budynków objętych projektem.
Sąd w związku z powyższym nie podziela poglądu, że w wyniku "sprawdzenia na drodze administracyjnej zapewniono zgodność z przepisami prawa budowlanego i obowiązującymi warunkami techniczno – budowlanymi". Nie wykazano też, iż zgodnie z art.9 prawa budowlanego, istnieją szczególnie uzasadnione powody dla zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno budowlanych.
Dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że mimo, że utrzymuje ona w mocy decyzje I instancji, brak w niej orzeczenia co do nadbudowy kominów na działce nr 26/1, której dotyczyła również decyzja I instancji.
Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, uznając ustalenia i ocenę prawną organów za słuszną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Uniwersytet Jagielloński w Krakowie zaskarżając tenże wyrok w całości, i zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz w zw. z art. 140 i 144 k.c poprzez uchylenie decyzji w wyniku błędnego przyjęcia, iż organy administracji nie zawarły w decyzjach prawidłowych elementów uzasadnienia, tj. szczegółowych ustaleń faktycznych co do wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie, w szczególności na możliwość realizacji przez właścicieli działek sąsiednich prawa do ich zabudowy oraz ustaleń, jakie obiekty właściciele działek sąsiednich mogliby dobudować do planowanego budynku "B", podczas gdy decyzje odpowiadały w omawianym zakresie wymaganiom wynikającym z przepisów prawa;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji w wyniku błędnego przyjęcia, iż organy administracji nie zawarły w decyzjach prawidłowych elementów uzasadnienia, tj. szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących istnienia szczególnie uzasadnionych powodów dla zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisu § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002, nr 75, poz. 690, w brzmieniu ukształtowanym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 7 kwietnia 2004 roku, Dz.U. z 2004 roku, nr 109, poz. 1156), podczas gdy decyzje odpowiadały w omawianym zakresie wymaganiom wynikającym z przepisów prawa;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy, poprzez uchylenie decyzji ze względu na brak wskazania przez organy administracji uzasadnionych powodów dla zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisu § 12 ust. 1 Rozporządzenia, podczas gdy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych z dnia 26 marca 2009 roku, AU-01-3-GGO.07178-39/09, obowiązuje i wiąże organy architektoniczno-budowlane oraz przesądza o zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, a w konsekwencji wyklucza możliwość odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób zbyt szczegółowy, nieuzasadniony charakterem naruszeń zarzuconych decyzjom i który może utrudniać załatwienie sprawy zgodne z przepisami prawa;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a
1. § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest, aby budynek dobudowywany w granicy przylegał całą powierzchnią ściany do ściany budynku już w granicy istniejącego, a tym samym aby wysokość ściany budynku dobudowywanego odpowiadała wysokości ściany budynku istniejącego w granicy, podczas gdy przepis ten nie przewiduje żadnych ograniczeń co do powierzchni, jaką powinny do siebie przylegać budynek istniejący w granicy oraz budynek do niego dobudowywany;
2. art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że budowa w granicy lub w zbliżeniu do granicy ma charakter wyjątkowy, a pozwolenie na budowę może w takim przypadku być wydane wyłącznie gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, oraz poprzez przyjęcie, że organ rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w granicy działki na obowiązek badać, jakie obiekty można dobudować do obiektu objętego wnioskiem, w jaki sposób budowa ze względu na zachowanie wymogów naturalnego oświetlenia może wpłynąć na możliwość ewentualnego prawa do zabudowy (np. przez rozbudowę istniejących budynków) działek sąsiednich, podczas gdy ochrona interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania projektowanego budynku nie uzasadnia ograniczenia możliwości budowy w granicy (w zbliżeniu do granicy) do sytuacji wyjątkowych, jeżeli przepisy techniczno-budowlane dopuszczają realizację inwestycji w granicy działki;
3. art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i uchylenie decyzji pomimo ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg wniesionych na decyzję Wojewody. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli M. Z. i J. K., a także L. P.
M. Z. i J. K. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej. Tożsamy wniosek złożył L. P. wnosząc jednocześnie o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podlega uchyleniu.
Zasadnymi okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii lokalizacji budynku którego pozwolenie na budowę dotyczyło, w zakresie w jakim Prezydent Krakowa na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury udzielił zgody na odstępstwo od warunków technicznych umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku dydaktyczno - naukowym "B" zlokalizowanym na działkach budowlanych nr ew. 27/9 i nr ew. 27/8 obr. 62 Śródmieście bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. 23/3 i nr ew. 22 obr. 62 Śródmieście, przy ul. Krupniczej w Krakowie.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 5/10, zgodnie z którym kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.
Stanowisko takie znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98. Trybunał podkreślił, że ustawa Prawo budowlane w art. 7 ust. 1 wyraźnie określa, że za przepisy techniczno-budowlane uważa się przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W ocenie Trybunału, materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości nie należy do przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że delegacja określona w art. 7 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na uregulowanie warunków technicznych, a więc przepisów techniczno-budowlanych, nie zawiera natomiast, tak jak żaden inny przepis Prawa budowlanego, upoważnienia do jakiegokolwiek doprecyzowania, czy też uzupełnienia procedury określonej w art. 9 ustawy.
Nie ulega wątpliwości, że przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazujący na sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej, ogranicza natomiast konstytucyjne prawo własności. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw osób, nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Tymczasem, żaden z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wskazuje na ograniczenie prawa własności poprzez określenie odległości od granicy nieruchomości na której nie jest możliwe usytuowanie budynku. Takiego ograniczenia w szczególności nie zawiera ani art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w którym sformułowano delegację do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ani przepis art. 5 tej ustawy określający wymagania dotyczące inwestycji budowlanych. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, że naruszone zostały prawa sąsiedzkie w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 4 i 5 tej ustawy. Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na cel publiczny jaki przyświeca działalności Uniwersytetu, a także zadań jakie spełniał będzie przedmiotowy obiekt. Po zrealizowaniu inwestycji z budynków dydaktyczno – naukowych Uniwersytetu Jagiellońskiego korzystały będą w przyszłości liczne pokolenia studentów wielu kierunków studiów.
Właściciele nieruchomości sąsiednich mają przy tym możliwość obrony swoich praw wynikających z prawa sąsiedzkiego, jednak winno się to odbywać na gruncie postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wskazane we wniosku o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Jak wskazano we wniosku z punktu widzenia konstrukcji budynku, która została zaprojektowana, jako żelbetowa, jest niemożliwe odsunięcie budynku od granicy działki , gdyż w najwęższym miejscu, gdyby tak poczyniono, pozostałaby szerokość budynku 4 m, co w stosunku do wysokości budynku ok. 18 m. daje znikomą sztywność budynku, nie spełniającą wymogów normowych, co mogłoby mieć wpływ na bezpieczeństwo budowli i jego użytkowanie. Co więcej lokalizacja budynku bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi podyktowana została względami komunikacyjnymi na terenie przedmiotowej posesji, a przede wszystkim koniecznością usytuowania drogi pożarowej zapewniającej właściwe warunki ochrony przeciwpożarowej terenu inwestycji. Zdaniem projektanta realizacja budynku w granicy z działkami polepszać będzie komfort zamieszkania mieszkańców budynków na działkach sąsiednich. Zamknięcie wnętrza urbanistycznego jego zdaniem w znacznym stopniu poprawi również komfort akustyczny mieszkańców sąsiednich budynków izolując hałas uliczny od ul. Krupniczej
Przechodząc do kwestii usytuowania projektowanego budynku względem przylegających do niego budynków wskazać należy na trafność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002, nr 75, poz. 690, w brzmieniu ukształtowanym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 7 kwietnia 2004 roku, Dz.U. z 2004 roku, nr 109, poz. 1156).
Wówczas obowiązujący § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji literalna wykładnia tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że ściana nowo projektowanego budynku nie może wykraczać poza granicę ściany budynku istniejącego. Taki wymóg wynikał z poprzednio obowiązującej treści tego przepisu. Wówczas, jak stanowił § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia budynek mógł być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany.
Wskazać jednocześnie należy, że kolejna zmiana treści przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowiła z kolei doprecyzowania normy prawnej obowiązującej dla kontrolowanej decyzji tylko jej zmianę poprzez nałożenie kolejnego wymogu który daje podstawę do usytuowania budynku w granicy z nieruchomością sąsiednią. Obecnie obowiązująca norma stanowi mianowicie, że dopuszczalne jest sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych jedynie w zabudowie jednorodzinnej. Wymogu zabudowy jednorodzinnej nie można natomiast wywnioskować z zapisy przepisu § 12 obowiązującego na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Reasumując stwierdzić należy, że przepisy techniczno budowlane obowiązujące w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawierały ograniczenia które wymagałoby aby budynek sytuowany w granicy z nieruchomością sąsiednią i przylegający do ściany budynku na niej się znajdującego swymi rozmiarami odpowiadał maksymalnie ścianie przyległej budynku zrealizowanego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uwzględniając za zasadne jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargi, i uznając, że decyzja organu II instancji nie zawierała błędów skutkujących koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.