II OSK 415/23

II OSK 415/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Roman Ciąglewicz
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Łd 256/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-10-19
II OZ 400/22 - Postanowienie NSA z 2022-07-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 256/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie)
na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w [...] (dalej WINB) z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyrokiem
z 19 października 2022 r. o sygn. II SA/Łd 256/22, oddalił skargę.
Sąd I instancji przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy i stwierdził, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę konieczne jest uzyskania pozwolenia
na użytkowanie obiektu budowlanego. Konsekwencje zaniechania powyższemu obowiązkowi określa art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."), stanowiąc, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zgodził się z prezentowanym w toku postępowania poglądem, że brak legalnej definicji pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym, gdzie użytkowanie oznacza używanie obiektu, korzystanie z niego, eksploatację obiektu. Jednakże to, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie
do użytkowania, będzie zależało od ustaleń w każdej konkretnej sprawie, bowiem ocena spełnienia tej przesłanki uzależniona jest od indywidualnych cech każdej sprawy. (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 499/09, II OSK 1042/09, dostępne
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA").
Zdaniem Sądu I instancji okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają pogląd organów o przystąpieniu do użytkowania zrealizowanej hali magazynowej jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. W stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 81a § 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r.
poz. 572; dalej "Kpa."), ponieważ na jej gruncie nie występują niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.
Stwierdzono ponadto, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek
o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie mają żadnego znaczenia dla ewentualnego powstania obowiązku zapłaty kary. W stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do podnoszenia zarzutu przedawnienia, jako że termin ten nie upłynął. Rozważano, czy hala była użytkowana w części czy w całości, bowiem
w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] lipca 2019 r. jest mowa
o przystąpieniu do użytkowania części hali, jednak biorąc pod uwagę ustalenia poczynione [...] sierpnia 2021 r., Sąd I instancji za zasadny przyjął wniosek, że hala jest użytkowana w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła spółka, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Pr.bud.
w zw. z art. 68 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
(t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej "Op.") przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decydujące do ustalenia początku biegu terminu przedawnienia kary za użytkowanie obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Pr.bud. jest powzięcie informacji przez organ, gdy w przypadku braku zgłoszenia powinien decydować moment przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa., poprzez niewydanie wyroku uchylającego postanowienie WINB nr [...] z [...] stycznia 2022 r., mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na naruszenie przez WINB ww. przepisów Kpa. poprzez niewyjaśnianie lub nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych, które stanowią podstawę dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w szczególności dotyczących rzeczywistego momentu przystąpienia do użytkowania budynku hali magazynowej w [...] przy ul. [...], przypisanego skarżącej przez organy obydwu instancji, a w konsekwencji brak wyjaśnienia zagadnienia przedawnienia się w niniejszej sprawie uprawnienia do nałożenia kary za samowolne przystąpienie
do użytkowania obiektu,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 81a § 1 Kpa. poprzez jego niezastosowanie, gdy z uzasadnienia skarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie były w stanie jednoznacznie ustalić, czy jeżeli rzeczywiście doszło do nielegalnego użytkowania ww. budynku hali magazynowej, to w jakim momencie skarżąca spółka przystąpiła do nielegalnego użytkowania tego budynku (a w konsekwencji, czy możliwość wymierzenia kary pieniężnej nie uległa przedawnieniu) a zatem w tym zakresie zachodzą nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej spółki,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak zajęcia przez Sąd jakiegokolwiek stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów skargi dotyczących niezgodności zaskarżonych decyzji administracyjnych z prawem.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na przejawy długotrwałego użytkowania hali, w postaci m.in. wytartych do "gołego betonu" pasów koloru żółtego, co oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie mogła przystąpić do jej użytkowania [...] lipca 2019 r. Przyjęcie przez organy, że przystąpiono do użytkowania hali w danym dniu, jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Sąd I instancji zaś nie dokonał prawidłowej weryfikacji ustaleń organów. Zasadnicza dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność – moment przystąpienia do użytkowania – pozostaje niewyjaśniona. W konsekwencji nie wyjaśniono również kwestii ewentualnego przedawnienia kary za samowolne użytkowanie. Nawet jeżeli uznać, że spółka przystąpiła do użytkowania hali przed [...] lipca 2019 r., czemu zaprzecza, to z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, którą datę uznano za moment przystąpienia do użytkowania i na jakiej podstawie organy stwierdziły, że w niniejszej sprawie do przedawniania nie doszło, a Sąd I instancji to nieprawidłowe stanowisko zaaprobował.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie organy zaniechały przeprowadzenia analizy pod kątem zastosowania art. 81a § 1 Kpa., Sąd I instancji zaś nie odniósł się do tego zarzutu w żadnym zakresie. Brak możliwości zinterpretowania, co Sąd miał na myśli, uznając zarzut naruszenia danego przepisu za bezzasadny, oraz na jakiej podstawie stwierdził, że w sprawie nie występują wątpliwości co do stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny z kolei nie będzie w stanie poprawnie odtworzyć procesu myślowego, przeprowadzonego przez Sąd I instancji i przesłanek, jakimi kierował się wydając zaskarżony wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Wobec sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak mu usprawiedliwionych podstaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut w tym zakresie może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (tak: uchwała NSA o sygn. II FPS 8/09; wyrok NSA o sygn. II FSK 568/08; dostępne w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadniczo odniósł się do okoliczności sprawy i prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.
W tej podstawie kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami Kpa. oraz niezastosowanie
art. 81a § 1 Kpa., wobec braku możliwości ustalenia, czy jeżeli rzeczywiście doszło
do nielegalnego użytkowania, to w jakim momencie skarżąca kasacyjnie przystąpiła do niego, a w konsekwencji, czy możliwość wymierzenia kary pieniężnej nie uległa przedawnieniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są bezzasadne. Brak było podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji postanowień z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 81a § 1 Kpa..
Jak wynika z art. 7 Kpa., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania.
Przypomnienia wymaga, że zadaniem Sądu I instancji było między innymi ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano materiał dowodowy, a następnie czy dokonano jego oceny zgodnie z przepisami postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji badał, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz oceniał proces ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia, a nadto został oceniony w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami postępowania administracyjnego.
Z materiału dowodowego wynikało, że hala magazynowa była użytkowana już [...] lipca 2019 r., kiedy to przeprowadzono w trybie art. 81a Pr.bud. czynności kontrole, potwierdzające jej użytkowanie. Zwrócono się do pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o wskazanie daty, z którą rozpoczęła użytkowanie hali. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. spółka podtrzymała twierdzenie, że hali dotychczas nie użytkowała, nie mniej twierdzeniom tym Sąd I instancji zasadnie nie dał wiary, gdyż w skardze podniesiono argumenty co do przedawnienia opierające się na twierdzeniu, że hala jednak była użytkowana znacznie wcześniej i termin do wymierzenia kary uległ przedawnieniu. Jak wynika zaś z wpisów w dzienniku budowy, [...] sierpnia 2016 r. przeprowadzono kontrolę robót budowlanych. Nie stwierdzono w tej dacie użytkowania hali. Kolejna kontrola miała miejsce [...] lipca 2019 r. i wykazała użytkowanie hali magazynowej. Potwierdzenie jej użytkowania miało miejsce [...] sierpnia 2021 r. Jak podał Sąd I instancji, ustaleń co do daty rozpoczęcia użytkowania obiektu nie można również podważyć biorąc pod uwagę korespondencję prowadzoną z właściwym naczelnikiem urzędu celno-skarbowego. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby wskazywać na niewiarygodność poczynionych w powołanym zakresie ustaleń. Nie wykazała też, by organ dokonując ustaleń faktycznych uchybił kryteriom oceny dowodów, tj. regułom poprawności logicznej, zasadom doświadczenia życiowego, właściwemu powiązaniu faktów i prawdopodobieństwu przyjętej wersji.
Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa. organ administracji publicznej jest obowiązany
w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza rozważenie, wzięcie pod uwagę, przeanalizowanie, zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym czego wyrazem jest uzasadnienie, które sporządzono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Ustalenia organu wynikały z dowodów, zaś wyciągnięte na ich podstawie wnioski były logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego.
Sąd I instancji podzielił ustalenia organów o przystąpieniu do użytkowania zrealizowanej hali magazynowej jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie.
Rozstrzygnięcie miało zatem podstawy w ustaleniach faktycznych wywiedzionych ze wskazanych w uzasadnieniu środków dowodowych. Skarżąca kasacyjnie zaś nie wykazała, by dokonując ustaleń faktycznych uchybiono kryteriom oceny dowodów, tj. regułom poprawności logicznej, zasadom doświadczenia życiowego, właściwemu powiązaniu faktów i prawdopodobieństwu przyjętej wersji. Należy również zauważyć, iż w kwestii przystąpienia do użytkowania obiektu (co jest niewątpliwe) skarżąca kasacyjnie nie zgłaszała żadnych dowodów a wręcz zaprzeczała okoliczności przystąpienia do użytkowania obiektu, co podtrzymała również w skardze kasacyjnej.
Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie tej nie miał zastosowania przywoływany przez skarżącą kasacyjnie art. 81a § 1 Kpa., gdyż, jak stwierdził,
na gruncie kontrolowanej sprawy nie występują niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane
w art. 80-81 Kpa. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Przepis nie może mieć zastosowania m.in. w sytuacji, gdy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na te interesy (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 3031/19, dostępny w CBOSA).
Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Pr.bud. i art. 68 § 1 i § 2 Op..
O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionowała ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego, aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W rozpatrywanej sprawie o błędzie subsumcji nie można mówić.
Fakt przystąpienia do użytkowania zrealizowanej hali magazynowej (w części) jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie znalazł potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wobec czego organ nadzoru budowlanego, stosownie do znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 Pr.bud., w warunkach stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 danego aktu, winien był wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania danego obiektu.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak
w sentencji wyroku.