II OSK 415/20

II OSK 415/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 348/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-09-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 14 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 348/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2019 r., nr 338/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 348/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", we Wrocławiu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 5 października 2014 r., nr PINB.7355-34-14/13, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Lubinie, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr [...] w R., bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W ocenie PINB, na podstawie okoliczności, że nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można stwierdzić aby decyzja ta nie została nigdy wydana. Nie można więc stwierdzić, że ww. budynki zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ uznał także, że brak podstaw do żądania od obecnego właściciela obiektów udowodnienia legalności wykonania przedmiotowych robót. Wobec braku dowodów stanowiących przesłankę do stwierdzenia, że przedmiotowe budynki inwentarskie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, PINB stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i orzekł jego umorzeniu.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca, w wyniku którego WINB wydał w dniu 29 grudnia 2014 r. decyzję kasatoryjną, którą prawomocnie uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 554/18 (choć międzyczasie w sprawie zapadały kolejno wyroki: WSA o sygn. akt II SA/Wr 151/15, NSA o sygn. akt II OSK 2219/15, WSA o sygn. akt II SA/Wr 426/17, NSA o sygn. akt II OSK 3237/17 dotyczące ww. decyzji kasatoryjnej).
W związku z ww. wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 554/18 Dolnośląski WINB wydał w dniu 11 marca 2019 r. zaskarżoną decyzję nr 338/2019, którą utrzymano w mocy ww. decyzję PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego.
W ocenie organu odwoławczego, PINB słusznie umorzył postępowanie administracyjne. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób pozwalający na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. W sytuacji niezachowania dokumentacji, dotyczącej obiektu powstałego przed 1995 rokiem, nie można uznać takiego obiektu za samowolę budowlaną, bowiem przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały obowiązku właściciela obiektu budowlanego archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to obecnie określa art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r. Dlatego fakt, że właściciel nie posiada obecnie pozwolenia na budowę nie wystarcza, aby przyjąć, że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę.
W przedmiotowej sprawie PINB podjął wszelkie próby zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowe obiekty (cztery budynki inwentarskie), zlokalizowane na ww. działce, powstały legalnie czy też nie. Ponadto WINB wskazał, że przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacja obiektu budowlanego, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentacji przez okres 5 lat. Dlatego z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego, nie można wyciągać wniosku jakoby obiekt taki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
W tych okolicznościach, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. słusznie umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe, bowiem organ I instancji nie stwierdził zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania przepisu prawa materialnego.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 170 oraz art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na wiążącą ocenę prawną zawartą w wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 627/13 i wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2219/15.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 348/19, oddalając skargę, wskazał, że nie można pominąć faktu, iż wybudowanie spornych obiektów budowlanych miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), co nie jest sporne w badanej sprawie. Sąd zaaprobował też ocenę organów obu instancji, że obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji przepisy Prawa budowlanego, tj. przed 1 stycznia 1995 r., nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Dlatego z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto kwestia upływu czasu od chwili zrealizowania inwestycji nie może stanowić podstawy domniemania samowoli budowlanej.
Słusznie więc organy nadzoru budowlanego uznały, że postępowanie w sprawie wybudowania opisanej wyżej inwestycji bez pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, w tym z przyczyny o charakterze przedmiotowym, kiedy brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ uprawniony jest do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącą argumenty nie pozwalają na uznanie, że przedmiotowe obiekty budowlane są samowolą budowlaną.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że skarżąca błędnie odczytuje uzasadnienie wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wr 627/13. Przede wszystkim Sąd nie badał w tamtym postępowaniu legalności wybudowania czterech budynków inwentarskich, lecz zajmował się sprawą zmiany sposobu użytkowania tych obiektów, dlatego też nie rozstrzygał i nie mógł rozstrzygać w przedmiocie stwierdzenia ewentualnej samowoli budowlanej, bądź jej braku. Przywołane przez skarżącą stwierdzenia zawarte w ww. wyroku wyrwane zostały z kontekstu całej sprawy i wypaczają ich sens. Sąd stwierdził bowiem, że "w sytuacji braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających uprzedni sposób użytkowania wręcz niemożliwym staje się przeprowadzenia prawidłowej i rzetelnej oceny w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń". To zaś skutkowało uznaniem, że postępowanie co do zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe i słusznie zostało umorzone.
Również w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2219/15, Sąd w żadnym miejscu nie przesądził, że cztery budynki inwentarskie powstały w ramach samowoli budowlanej. Sąd nie wypowiadał się w kwestiach merytorycznych, lecz badał, czy wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wr 151/15, uchylający decyzję WINB wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie naruszał prawa. NSA zwrócił uwagę, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ukształtowania. NSA stwierdził jeszcze, że nie jest rzeczą dopuszczalną dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, czy też powoływanie się na okoliczności nie wynikające z akt sprawy. W tych okolicznościach WINB nie naruszył ani art. 153 p.p.s.a., ani też art. 170 p.p.s.a., a kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 170 p.p.s.a. przez wydanie przez sąd administracyjny I instancji orzeczenia wbrew wcześniejszemu prawomocnemu wyrokowi WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 627/13), wydanemu w odniesieniu do tych samych budynków inwentarskich oraz w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, oraz dokonanie oceny tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w sposób odmienny niż we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu tego samego Sądu, co stanowi uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wobec mocy wiążącej wyroku wydanego wcześniej, Sąd powinien wydać rozstrzygnięcie pozostające w nim w zgodzie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie pod sygn. akt II SA/Wr 627/13 uznał, że kwestia samowoli budowlanej ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia. Ustalenie przez ww. Sąd faktu samowoli budowlanej determinowało stanowisko WSA we Wrocławiu, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Zatem WSA we Wrocławiu w oparciu o ten sam stan faktyczny już 2013 r. stwierdził, że budowę czterech budynków inwentarskich zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W związku powyższym Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie powinien uwzględnić ocenę prawną przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie pod sygn. akt II SA/Wr 627/13, a nie jedynie zarzucić skarżącej "wyrwanie z kontekstu" fragmentu uzasadnienia przedmiotowego wyroku;
2) art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji stanowiska NSA wynikającego z treści wyroku o sygn. akt II OSK 2219/15, aby w ramach oceny prawnej sprawy budowy czterech budynków inwentarskich bez wymaganego pozwolenia na budowę brać pod uwagę wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 19.11.2013 r.
W związku z powyższym Sąd I instancji nie powinien formułować nowych ocen prawnych i bezzasadnie nie uwzględniać treści wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 627/13, w którym Sąd Administracyjny stwierdził, że obiekty wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej. Uwzględnienie przez Sąd I instancji treści ww. wyroku nie skutkowałoby stwierdzeniem braku samowoli budowlanej, a w konsekwencji oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy decyzji PINB, umarzającej postępowanie;
3) art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w taki sposób, że Sąd I instancji przedstawił i ocenił stan sprawy w sposób oderwany od akt sprawy, tj. okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzenia oceny prawnej sprawy zostały rozważone tylko w części, a przez to Sąd I instancji doszedł do nieprawidłowych wniosków, co zarzutowało nieuchyleniem zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku poza zainteresowaniem Sądu I instancji były istotne okoliczności, a podnoszone przez skarżącą, jak i również zostały pominięte dowody zgromadzone przez PINB w Lubinie (np. został pominięty dowód w postaci pisma z 14.05.2012 r. Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu Delegatura w Legnicy, aktu notarialnego z dn. 30.01.2002 r., zostały pominięte wnioski, jakie można było ustalić z wyrysu z mapy ewidencyjnej według stanu z 2001 r., wypisu z rejestru gruntów według stanu z 2001 r.).
Sąd I instancji skupił się wyłącznie na jednej okoliczności, że w archiwach organów nie zachowała się decyzja o pozwoleniu na budowę, pomijając przy tym szereg innych okoliczności, twierdzeń i dowodów, które wskazywały na fakt niewydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższe uchybienie w sposób istotny miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji wyciągnięciem błędnych wniosków, co, w ocenie skarżącej, zarzutowało automatycznie na postawienie przez Sąd I instancji błędnej i bezpodstawnej tezy, że postępowanie w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z 105 § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ nie mógł on mieć w ogóle zastosowania w sprawie, gdyż w świetle prawa materialnego i zgromadzonego materiału dowodowego istniała możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie budowy ww. czterech budynków inwentarskich, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brak natomiast było podstaw do utrzymania decyzji PINB, umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Konsekwencją powyższego naruszenia było zastosowanie przez Sąd I instancji niewłaściwej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, tj. przepisu art. 151 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania.
W związku z zarządzeniem z dnia 24 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w wyrokach o sygn. akt II SA/Wr 627/13 i II OSK 2215/19 nie przesądzono, że przedmiotowe budynki inwentarskie powstały jako samowola budowalna, tj. bez pozwolenia na budowę.
Po pierwsze, w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 627/13, która dotyczyła innej sprawy bo samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków inwentarskich (na co trafnie wskazał Sąd I instancji), wskazano na ustalenie, zgodnie z którym w zasobach archiwalnych nie ma żadnych rejestrów dotyczących budownictwa w miejscowości Raszówka ani też samowoli budowlanej. Nie zachowały się nadto pozwolenia na budowę i użytkowanie. Ponadto wskazywano, że w tym zakresie także skarżąca nie pozostawała bezczynna i pomimo starań nie udało się jej dotrzeć do decyzji o pozwoleniu na budowę czy też o pozwoleniu na użytkowanie, które określałyby funkcję i objęty zamiarem inwestycyjnym sposób użytkowania obiektów. Dlatego też w sprawie tej wykluczono zastosowanie w ramach wszczętego postępowania przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ale z tą oceną, że niecelowym jest prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania, w którym najbardziej dolegliwą dla inwestora sankcją jest zobowiązanie do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w sytuacji, gdy sam obiekt wykonany został w ramach samowoli budowlanej. Należy zwrócić uwagę, że ta ocena została wypowiedziana w związku z tym, że to skarżąca twierdziła, że przedmiotowe budynki stanowią samowolę budowlaną; zaś organ nadzoru budowlanego wypowiedział ogólną ocenę, że w sytuacji gdy mamy do czynienia (potencjalnie) z samowolą budowlaną, a okoliczności tej sprawy wskazują na taki przypadek, należy najpierw przeprowadzić procedurę legalizacyjną. Stąd właśnie w sprawie II SA/Wr 627/13 Sąd w wyroku z 19 listopada 2013 r. zaakceptował ocenę, zgodnie z którą uprawnionym było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. obiektów, ponieważ kluczowe znaczenie ma konieczność ustalenia, czy przedmiotowe obiekty powstały w ramach samowoli budowlanej. Należy wskazać, że po wydaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. przez WINB postanowienia nr 1195/2013, PINB w związku z wnioskiem S. S. i K. S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy czterech budynków inwentarskich i to w niniejszej sprawie podjęto działania celem ustalenia czy ww. budynki zostały zrealizowane samowolnie, co poniekąd stanowiło realizację wskazań prawnych zawartych w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Wr 627/13.
Po drugie, w wyroku o sygn. akt II OSK 2219/15 NSA jako niezrozumiałe uznał wywody Sądu pierwszej instancji (zawarte w wyroku II SA/Wr 151/15) odnośnie rozbieżności stanowisk co do sposobu wszczęcia przez organ postępowania w sprawie samowoli budowlanej, zaistnienia w sprawie samego stanu samowoli, kwestii zmienności stanowisk zajmowanych przez organ oraz oceny co do sposobu zakończenia postępowania w świetle Prawa budowlanego z 1974 r. i 1994 r. Tą ocenę NSA wypowiedział akcentując, że ww. kwestie (a więc w tym zaistnienie samowoli), analizowane w oderwaniu do zaskarżonej decyzji (czyli decyzji kasatoryjnej), wykraczały poza granice kontroli sądowoaministracyjnej jako nieuprawnione i nie mogły także zostać ocenione w postępowaniu kasacyjnym. Jak trafnie wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2219/15 w żadnym miejscu nie przesądzono, że cztery budynki inwentarskie powstały w ramach samowoli budowlanej.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 170 i art. 153 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Po trzecie, w skardze kasacyjnej nie podważono oceny, zgodnie z którą przedmiotowe budynki powstały przed 1 stycznia 1995 r., tj. pod rządami Prawa budowanego z 1974 r., a wówczas obowiązujące przepisy nie wymagały od właściciela obiektu przechowywania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd skarżąca nie może w okolicznościach niniejszej sprawy skutecznie argumentować, że aktualny właściciel budynku nie przedstawił decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność budowy przedmiotowych budynków przed 1995 r. wynika chociażby ze wskazywanego przez organ odwoławczy zdjęcia lotniczego działki nr [...] w R. z 1984 r. z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Dlatego skarżąca za pomocą swoich twierdzeń nie podważyła skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że wybudowanie spornych obiektów budowlanych miało miejsce pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., co nie jest sporne w badanej sprawie. Ponadto w sprawie podjęto stosowne działania mające na celu uzyskanie informacji, czy dla przedmiotowych budynków zostało wydane pozwolenie na budowę. Jednak w tym zakresie właściwe podmioty udzieliły odpowiedzi, że nie posiadają dokumentów z okresu, odnoszących się do przedmiotowych obiektów. A zatem w omawianej kwestii nie mogą stanowić skutecznego przeciwdowodu dokumenty wskazane w skardze kasacyjnej, ponieważ jedynie potwierdzają wypowiedzianą w sprawie ocenę, zgodnie z którą z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, iż obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ocena ta została wypowiedziana w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, że podnoszone przez skarżącą argumenty nie pozwalają na uznanie, iż przedmiotowe obiekty budowlane są samowolą budowlaną.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższego wynika, że, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy uprawniał organy administracyjnego do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego, skoro nie udało się ustalić, że przedmiotem postępowania są budynki zrealizowane samowolnie. Kontrargumentu nie może stanowić samo wnioskowanie skarżącej, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy ukazywał fakt "brakowania" dokumentacji po upływie 5 lat, czyli procedurze mającej na celu zniszczenie dokumentacji niearchiwalnej, czyli takiej która nie zasługiwała na trwałe przechowywanie. A zatem aktualnie w okolicznościach niniejszej sprawy, z braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wydanie pozwolenia na budowę, nie można w sposób obiektywny, a więc uwzględniający zasadę postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. "prawdy obiektywnej", jednoznacznie stwierdzić, że ww. budynki powstały bez pozwolenia na budowę. Taka zaś ocena uprawniała Sąd I instancji do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi "zwykłej".
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z 105 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach nie orzeczono na rzecz uczestnika postępowania, do którego nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.