II OSK 414/06

II OSK 414/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Otylia Wierzbicka
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Lu 643/04 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-12-21
II OZ 585/05 - Postanowienie NSA z 2005-08-12
II OZ 1361/05 - Postanowienie NSA z 2006-01-06
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Wojciech Chróścielewski Otylia Wierzbicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komitetu Obrony Lokatorów w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 643/04 w sprawie ze skargi [...] Komitetu Obrony Lokatorów w L. na uchwałę Rady Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, 2. odrzucić skargę
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt IISA/Lu 643/04 po rozpoznaniu skargi [...] Komitetu Obrony Lokatorów w L. na decyzję Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Rada Miasta L. w dniu [...] lipca 2004 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Zespołu Opieki Zdrowotnej w L., samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w L., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, w związku z art. 36, art. 43 ust. 1 i 4, art. 53a ust. 2 i art. 60 ust. 3, 4b i 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm./.
W dniu 26 lipca 2004 r. do Rady Miasta L. wpłynęło wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podpisane przez ośmiu mieszkańców L. - pacjentów ZOZ z wnioskiem o naruszenie ich praw do równego i sprawiedliwego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Rada Miasta L. na sesji w dniu 2 września 2004 r. rozpatrzyła to wezwanie "/traktowane jako odwołanie Stowarzyszenia pod nazwą [...] Komitet Obrony Lokatorów w L. i oddaliła je jako bezzasadne.
W dniu 5 października 2004 r. wpłynęła do Rady Miasta L. skarga Stowarzyszenia "kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie" na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2004 r., w której wskazuje się, że zaskarżona uchwała narusza rażąco prawa mieszkańców - pacjentów do dostępnej opieki zdrowotnej, podnosząc, że przekazanie niektórych nieruchomości ZOZ "inwestorom zewnętrznym" byłoby wielką szkodą, niebezpieczeństwem i zagrożeniem dla zdrowia mieszkańców, zaś ujemny wynik finansowy ZOZ nie może być podstawą zaprzestania działalności tej placówki.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej odrzucenie "ze względu na niedopuszczalność jej złożenia", ewentualnie zaś o jej oddalenie. Wskazał, że do skargi nie dołączono pisemnej zgody jakichkolwiek mieszkańców do występowania w ich imieniu. Skargę do Sądu złożył Społeczny Komitet, natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, mieszkańcy podpisani pod tym wezwaniem, Społeczny Komitet wezwania o usunięcie prawa nie składał. W skardze nie wykazano też, aby został naruszony interes prawny lub uprawnienie stowarzyszenia. Stowarzyszenie w istocie służyło tylko adresem swojej siedziby dla korespondencji. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzedzającego skargę do sądu w odpowiedzi na skargę ocenia się jako powód do odrzucenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga została złożona przez Stowarzyszenie mające osobowość prawną, zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym - Rejestrze Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej prowadzonym przez Sąd Rejonowy w L. /dokumenty rejestrowe/.
Skarżący wezwany przez Sąd do złożenia wyjaśnienia, pismem z dnia 30 listopada 2004 r. wskazał jednoznacznie, że zarówno wobec Gminy jak i do Sądu występowało Stowarzyszenie. Mimo tego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wskazywało w sposób wyraźny, kto jest wnioskodawcą, zawierało podpisy "m. in. osób uprawnionych do reprezentowania Stowarzyszenia." Organ Gminy - Rada Miasta odpowiedź z dnia 9 września 2004 r. na wezwanie skierowała do Stowarzyszenia, co oznacza, ze Gmina L. nie miała wątpliwości co do tożsamości wnioskodawcy. Brak jest więc w ocenie Sądu podstaw do odrzucenia skargi.
Oceniając istnienie po stronie Stowarzyszenia interesu prawnego Sąd uznał, że wprawdzie w skardze wprost własnego interesu prawnego Stowarzyszenia nie wskazano, lecz interes członków Stowarzyszenia i innych "mieszkańców", to jednak Sąd stwierdził, że z istoty stowarzyszenia, polegającej na umożliwieniu obywatelom czynnego uczestniczenia w życiu publicznym i wyrażania zróżnicowanych poglądów oraz realizacji indywidualnych zainteresowań, wynika prawo zorganizowanego dochodzenia zbiorowych interesów członków skupionych w danym stowarzyszeniu. Interesem stowarzyszenia jest wiec wypadkowa sumy interesów jego członków, interesem prawnym członków zaś jest instytucjonalna kontrola realizacji ustawowego zadania samorządu terytorialnego polegającego na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty w zakresie opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym.
Aby jednak stwierdzić, czy tak rozumiany interes prawny został naruszony, konieczne jest zbadanie prawnej dopuszczalności likwidacji ZOZ w L. Stosownie do art. 60 ustawy z dnia 31 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, zwanej dalej "uzoz", samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy, zaś wynik ten nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty przez zakład samodzielnie, organ, który go utworzył, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Stwierdzając istnienie przesłanki nakazującej dalsze funkcjonowanie zadłużonego zakładu, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu /jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego/. Likwidacja zakładu powoduje, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa. Mimo więc ustalenia nie rokującego poprawy ujemnego wyniku finansowego zakładu, co jest niesporne, negatywną przesłanką uniemożliwiającą likwidację w świetle art. 60 ( 2 uzoz byłoby stwierdzenie, że dalsze istnienie jego jest uzasadnione celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. Nie jest zatem trafny zarzut skargi, że ujemny wynik finansowy ZOZ w L. nie może być podstawą zaprzestania jego działalności, gdyż jedynie brak możliwości odpowiedniego przejęcia jego zadań przez inny zakład wyłącza możliwość likwidacji i nakazuje restrukturyzację zakładu.
W ocenie organów Gminy zakład utracił płynność finansową, nie ma możliwości pokrycia przez organ prowadzący ujemnego wyniku finansowania własnego zakładu, a wszystkie stosowane dotychczas formy pomocy nie polepszyły jego sytuacji. Nie może ponadto aktualnie korzystać z pomocy publicznej udzielanej na podstawie obowiązujących przepisów prawa, gdyż limit tej pomocy został już wyczerpany.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 uzoz uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinna określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Zaskarżona uchwała została uzupełniona uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały poprzez dodanie w ( 3 ustępu 1a, zgodnie z którym w przypadku, gdyby nie doszło do przejęcia całości zadań wykonywanych przez zespół przez podmioty wymienione w załączniku do uchwały, zadania te zostaną przejęte przez inne, wskazane w uchwale z dnia 2 września 2004 r. jednostki. Możliwość realnego przejęcia zadań likwidowanego zakładu przez inne placówki była ponadto badana przez Wojewodę Lubelskiego, który w dniu 5 sierpnia 2004 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz uchwały ją zmieniającej i zwrócił się do organów Miasta L. o złożenie dodatkowych wyjaśnień. Została potwierdzona sytuacja finansowa zakładu oraz złożono oświadczenia podmiotów gotowych do realizacji świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej. Wojewoda stwierdził, że niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej deklarujące wolę świadczenia opieki zdrowotnej rozpoczęły już procedurę rejestracyjną przewidzianą w art. 12 i 13 uzoz. Na wypadek, gdyby niepubliczne podmioty nie uzyskały wymaganych prawem wpisów do rejestru, Prezydent Miasta wskazał istniejące i zarejestrowane zakłady opieki zdrowotnej, funkcjonujących na rynku usług medycznych i o określonej renomie, które zadeklarowały gotowość udzielania świadczeń zdrowotnych po zlikwidowanym zakładzie, gwarantując dostępność świadczeń zdrowotnych dla dotychczasowych pacjentów likwidowanego zakładu z zachowaniem dotychczasowych warunków udzielania świadczeń oraz dotychczasowego poziomu jakości tych świadczeń. Wojewoda umorzył w tej sytuacji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał jako bezprzedmiotowe. Sąd I instancji podziela tę opinię i nie widzi uzasadnienia dla prezentowanej przez skarżącego tezy o szkodliwości zaskarżonej uchwały wobec stwierdzonej niewydolności finansowej zakładu, wymagającej dla jego istnienia dotacji samorządu kosztem innych obowiązków Gminy, nieraz równie istotnych dla społeczności lokalnej, które nie są finansowane bezpośrednio z odrębnych funduszów /NDZ/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Komitet Obrony Lokatorów Związek Obywatelski w L., reprezentowany przez radcę prawnego T. P., zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy przez Sąd art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 2 - 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej,
2/ naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie art. 141 ( 4 i art. 106 ( 3 w związku z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na obowiązki gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 1-20 ustawy o samorządzie gminnym, których gmina nie może się wyzbyć jako zadań własnych. w niniejszej sprawie gwarantując równy dostęp mieszkańcom gminy do świadczeń opieki zdrowotnej, wiążący się z treścią art. 68 ust. 2 Konstytucji RP zapewniającego to prawo wszystkim obywatelom. W wyniku zaskarżonej uchwały zadania likwidowanego Zespołu zostały "przejęte" przez ponad 70 różnych jednostek niepublicznych, na które samorząd mieszkańców nie ma żadnego wpływu, przy czym niektóre z tych jednostek są również zagrożone likwidacją. Skutkuje to niewypełnieniem normy art. 43 ( 1 uzoz w sytuacji, gdy sam fakt ujemnego wyniku finansowego zakładu nie może przesądzić o jego likwidacji. Naruszenie art. 106 ( 3 ppsa w skardze kasacyjnej upatruje się w tym, iż Sąd nie skorzystał z możliwości uzupełnienia dowodów w zakresie sprawdzenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaskarżonej uchwały zwłaszcza poprzez zwrócenie się do jednostek wskazanych w uchwale, które miałyby przejąć zadania likwidowanego zakładu. Podkreśla się przy tym, iż "dodatkowa uchwała" z dnia 2 września 2004 r. miała charakter "awaryjny" i wskazywała jednostki ewentualnie przejmujące zadania zakładu; wydano ją w celu zapobieżenia uchyleniu zaskarżonej uchwały przez Sąd. Najwygodniejsze jest dla Gminy pozbycie się publicznych placówek ochrony zdrowia wbrew obowiązkom ustawowym, w sytuacji totalnej zapaści finansowej ochrony zdrowia, która rozpoczęła się w 1999 roku obniżeniem drastycznym nakładów na tę sferę i utworzeniem kas chorych a następnie jednostek NFZ.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną przed przystąpieniem do badania, czy skarga ta opiera się na usprawiedliwionych podstawach, dokonuje oceny czy skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą ten Sąd rozpoznał wydając zaskarżony wyrok, była dopuszczalna. Stosownie bowiem do art. 189 ppsa, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że warunkiem dopuszczalności skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przedmiotową uchwałę Rady Miasta L., było wezwanie do usunięcia naruszeń tą uchwałą dokonane przez podmiot, który w razie nie uwzględnienia tego wezwania, zamierzał wnieść skargę do sądu administracyjnego. Takie wezwanie zostało skierowane do Rady Miasta L., wskazano w nim jednak, że podmiotami dokonującymi tej czynności są mieszkańcy L., którzy złożyli podpisy pod wezwaniem. W wezwaniu został wskazany adres dla doręczeń określony jako skrót instytucji, na której adres należy kierować korespondencję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w związku z odpowiedzią na skargę Prezydenta Miasta L. zawierającą wniosek o odrzucenie skargi ze względu na to, że skarga nie pochodzi od podmiotu, który dokonał wezwania do usunięcia naruszeń a więc nie zapewnił sobie możliwości skorzystania z drogi sądowej - stwierdził, że w sytuacji, gdy korespondencja od Rady Miasta informująca o nie uwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszeń adresowana była do skarżącego, to tym samym jest jednoznaczne, że Rada Miasta nie miała wątpliwości co do tego, że to skarżący dokonał wezwania do usunięcia naruszeń.
Tego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie można podzielić przede wszystkim z tego względu, iż jak to słusznie podkreślał Prezydent Miasta L. w odpowiedzi na skargę, treść wezwania do usunięcia naruszeń bez żadnej wątpliwości wskazuje na to, że podmiotami dokonującymi tego wezwania są określone w nim osoby fizyczne a nie jakikolwiek inny podmiot /stowarzyszenie/. Okoliczność, iż w wezwaniu do usunięcia naruszeń wskazano adres dla doręczeń i pod adresem tym ma siedzibę skarżący podmiot będący stowarzyszeniem, w żaden sposób nie zmienia faktu, iż to nie skarżący dokonał określonej czynności /wezwania do usunięcia naruszeń przedmiotową uchwałą/. Możliwość wskazywania adresu dla doręczeń jest powszechnie znana i stosowana i nie jest możliwe przyjęcie i to za jednoznaczne, że skoro podmiot /podmioty/ wyraźnie pragnie z tej instytucji skorzystać, to ten, kto pod adresem dla doręczeń występuje, automatycznie jest traktowany jako strona, czyli mający interes prawny w określonych stosunkach.
Kolejną kwestią jest, czy można przyjąć, jak to czyni Sąd I instancji, iż to skarżący był uznawany przez Radę Miasta jako wnoszący wezwanie do usunięcia naruszeń, przy czym jest to "jednoznaczne". Otóż z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim z protokołu z posiedzenia Rady Miasta L., na którym rozpoznawane było owo wezwanie do usunięcia naruszeń wynika i to w sposób oczywisty, że Rada rozpoznawała wezwanie mieszkańców a nie wnoszącego skargę do Sądu I instancji stowarzyszenia i postanowiła nie uwzględnić wezwania mieszkańców. Termin "wezwanie mieszkańców" jest w tych materiałach wymieniony kilkakrotnie i nie ma tu miejsca na spekulacje, że doszło do omyłki, czy też miały miejsce wątpliwości i to o takim znaczeniu, że możliwe jest przyjście do przekonania, że Rada Miasta miała w istocie na myśli wezwanie do usunięcia naruszeń dokonane przez stowarzyszenie, które takiego wezwania nie złożyło.
Skoro zatem przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszeń i nie może budzić wątpliwości, iż tylko skarga tego samego podmiotu, który dokonał takiego wezwania, jest dopuszczalna, to wniesiona w niniejszej sprawie skarga Stowarzyszenia nie poprzedzona zachowaniem trybu z art. 101 ust. 1 ww. ustawy /a więc wezwaniem do usunięcia naruszeń zaskarżoną uchwałą/ w rozumieniu art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Rozpoznanie tej skargi przez Sąd I instancji pomimo jej niedopuszczalności i wydanie zaskarżonego wyroku ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był orzec stosownie do art. 189 ppsa.