II OSK 411/21

II OSK 411/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Rz 76/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-06-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 76/20 w sprawie ze skargi G. S. i Z. S. na decyzję [...] w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 76/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi G. S. i Z. S., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 19 grudnia 2019 r., nr OA.7721.25.5.2019. Decyzją tą organ odwoławczy, uchyliwszy pierwszoinstancyjną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr PINB.7355-5/8/05, nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...] .
Wydanie zaskarżonej decyzji było poprzedzone rozbudowanym postępowaniem.
Decyzją z dnia 8 lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm., dalej "P.b.") – nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Ustalono, że budynek objęty postępowaniem został zrealizowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 25 listopada 1989 r., znak BGK-8381/23/89, jednak zmieniono jego lokalizację poprzez zbliżenie go do granicy działki nr [...] (należącej do B. B. ) na odległość 2,0 m (dotyczy to murowanej ściany piwnicy) oraz 3,07 m (dotyczy to ściany parteru i poddasza z otworami okiennymi) (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Po rozpatrzeniu odwołania B. B. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 7 kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem kasacyjnej decyzji organu odwoławczego był między innymi brak w aktach projektu technicznego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 25 listopada 1989 r., a także brak analizy przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej (k. 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 6 listopada 2006 r. umorzył postępowanie administracyjne. Wyjaśnił, że do akt wpłynęła opinia dotycząca oceny zgodności wymagań stawianych przez ochronę przeciwpożarową w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] , sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Stwierdzono w niej, że odległość 10 m – pomiędzy budynkiem na działce nr [...] a budynkiem na działce nr [...] – spełnia kryteria dotyczące odległości minimalnych. Po wykonaniu nakazu rozbiórki przybudówki na działce nr [...] odległość pomiędzy budynkami na działkach nr [...] i [...] wynosić będzie 10,23 m i 11,30 m. Usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie będzie naruszać przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (k. 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Po rozpatrzeniu odwołania B. B. Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 4 stycznia 2007 r. ponownie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie wyczerpano trybu postępowania zmierzającego do doprowadzenia wybudowanego obiektu do zgodności z prawem, w szczególności nie zastosowano art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia 26 lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., nakazał Z. S. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia 25 listopada 1989 r. oraz nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy i budynku przed dostępem osób postronnych (k. 53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Następnie decyzją z dnia 12 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor ponownie nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (k. 54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Po rozpatrzeniu odwołania A. B. Wojewódzki Inspektor po raz kolejny decyzją z dnia 18 maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stwierdził, że opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdzająca, że lokalizacja budynków na działkach nr [...] i [...] w odległości powyżej 10 m od siebie spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, odnosi się do sytuacji, w której część budynku na działce nr [...] (przybudówka) byłaby rozebrana, podczas gdy tak nie jest, a sprawa rozbiórki jest również przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 5 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor umorzył postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego o konstrukcji murowano-drewnianej wybudowanego na działce nr [...] . Stwierdził, że w sprawie nie było wymagane wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, gdyż budowa budynku została zakończona w 1992 r. Nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), to jest zaniechania robót, gdyż zostały one zakończone. Powiatowy Inspektor nie znalazł podstaw do nakazania rozbiórki budynku, wskazując, że budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Nie znalazł również podstaw do nakazania rozbiórki jego części bądź doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, gdyż oznaczałoby to rozbiórkę budynku, jak również do wydania nakazu wykonania czynności czy robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (właściciel budynku zlikwidował otwory okienne zastępując je materiałem ściennym szklanym, wykonał impregnację ścian budynku od strony działki nr [...] środkiem trudnopalnym, doprowadzając ją do stopnia nierozprzestrzeniającego ognia) (k. 71 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 27 maja 2019 r. Wojewódzki Inspektor uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyjaśnił, że wedle zebranej dokumentacji budynek mieszkalny miał być usytuowany w odległości 10 m od drogi osiedlowej (obecny nr [...]) oraz 5,48 m od działki [...] (obecny numer [...]) usytuowanej po stronie zachodniej. Z planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 25 listopada 1989 r. wynika, że budynek mieszkalny miał być usytuowany w odległości 5,00 m od strony wschodniej, to jest od strony działki nr [...] . Organ odwoławczy stwierdził, że podczas realizacji inwestycji odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia, to jest zmieniono lokalizację budynku poprzez zbliżenie budynku do granicy działki nr [...] na odległość 2,0 m (ściana murowana piwnicy - pełna) i odległość 3,07 m (ściana parteru i poddasza z otworami okiennymi i drzwiowymi), co stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w zakresie określonym przez art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. (dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu). Wojewódzki Inspektor wskazał, że w takich okolicznościach Powiatowy Inspektor powinien wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.
Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 710/19, wydanym na skutek sprzeciwu G. S. i Z. S. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora. Wskazał, że naruszała ona art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Zdaniem Sądu możliwe było wydanie w sprawie przez organ odwoławczy orzeczenia co do istoty sprawy. W szczególności na przeszkodzie temu nie stał fakt, że decyzją Powiatowego Inspektora umorzono postępowanie. Sąd przypomniał, że od samego początku toczy się na podstawie tożsamej regulacji materialnoprawnej. Dodał, że organ pierwszej instancji poczynił na tyle obszerne i szczegółowe ustalenia faktyczne, że istnieje możliwość ich ostatecznej kwalifikacji prawnej oraz po ewentualnym dokonaniu uzupełniających ustaleń co do konieczności modyfikacji treści obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. – orzeczenia co do istoty sprawy (k. 68-87 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Zaskarżoną i opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor, uchyliwszy pierwszoinstancyjną decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 5 kwietnia 2019 r., nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] . W motywach decyzji organ odwoławczy ustalił, że wedle decyzji z dnia 25 listopada 1989 r. sporny budynek miał być usytuowany w odległości 10 m od drogi osiedlowej (działka nr [...]) oraz 5,48 m od działki [...] (obecnie nr [...]) po stronie wschodniej. Z planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik nr 1 do wymienionej decyzji wynika, że budynek mieszkalny miał być usytuowany także w odległości 5,00 m od strony zachodniej, to jest od strony działki posiadającej obecnie nr [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora w związku z ustaleniem, że budynek znajduje się w innym położeniu, należy stwierdzić, że został on wykonany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy i przepisami obecnie obowiązującymi dotyczącymi usytuowania budynku w stosunku do granic działki oraz w stosunku do budynku na sąsiedniej działce. Zaistniała wobec tego sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., to jest prowadzono roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach. Takie odstąpienie wymaga decyzji z art. 36a ust. 1 P.b. Wobec jej braku Powiatowy Inspektor na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzeniu robót. Następnie powinien wydać decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że organ pierwszej instancji pomimo to w ustalonych okolicznościach umorzył postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego w takich okolicznościach, uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 710/19, należało orzec reformatoryjnie i nałożyć na Z. S. obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wojewódzki Inspektor dodał, że projekt budowlany zamienny powinien zostać tak sporządzony, aby uwzględniał zmiany, jakie należy wprowadzić, aby obiekt był w stanie zgodnym z prawem, zwłaszcza w zakresie przepisów przeciwpożarowych.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 76/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. Zaznaczył, że Wojewódzki Inspektor nie uzupełnił postępowania dowodowego stosownie do wydanego wcześniej wyroku o sygn. akt II SA/Rz 710/19. W aktach sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że te ewentualne roboty (jeśli zostały faktycznie wykonane) w rzeczywistości doprowadziły do takiego stanu, że drewniana ściana budynku na działce nr [...] spełnia wymogi przepisów przeciwpożarowych. Znajdująca się w aktach opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych z 2006 r. po pierwsze w ogóle nie uwzględnia tych okoliczności, a więc jest nieaktualna, a ponadto nie została w ogóle oceniona stosownie do reguł wynikających z art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wywody z tej opinii dotyczące możliwości zastosowania § 14 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62, dalej "r.w.t.1980") są prawnie wątpliwe. W stanie faktycznym sprawy odległość dotyczy bowiem budynków mieszkalnych, a nie budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych od budynków niezabezpieczonych ścianą oddzielenia pożarowego, o których mowa w wymienionym przepisie. Organy powinny to zweryfikować, gdyż należy do nich obowiązek stosowania prawa i jego wykładni. Biegły w swojej opinii wypowiadać się powinien wyłącznie w zakresie dziedziny, w której ma wiadomości specjalne. Sąd dodał, że organ pominął milczeniem fakt, czy prawomocna decyzja o nakazaniu rozbiórki części budynku na działce nr [...] została wykonana i jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że z wyroku z dnia 10 września 2019 r. nie wynika, że organ odwoławczy miał rozstrzygnąć sprawę wyłącznie w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Braki w tym zakresie należało uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego w ramach, jakie stwarza przepis art. 136 K.p.a. Na możliwość aktualizacji opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 26 września 2006 r. w postępowaniu przed organem drugiej instancji wskazywał także Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 710/19. Kwestia spełnienia wymogów przeciwpożarowych jest tymczasem istotna w świetle treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. i ewentualnych możliwych rozstrzygnięć zdeterminowanych prawidłowym i pełnym stanem faktycznym sprawy. Bez rzetelnego ustalenia stanu faktycznego nie wiadomo, czy w ogóle możliwe jest dostosowanie istniejącego budynku do wymogów z tego zakresu.
Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że dotychczas zebrany materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż lokalizacja budynku na działce nr [...] odbiega od lokalizacji wynikającej z pozwolenia na budowę. Inne usytuowanie budynku na działce w stosunku do planu zagospodarowania działki nr [...], oraz w treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 25 listopada 1989 r., inna powierzchnia zabudowy, inne odległości także od dawnej działki nr [...], itp., zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie pozwalają na ustalenie, że odstępstwa z jakimi zrealizowano ten budynek nie są istotne w myśl art. 36a ust. 5 P.b.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono wymienione przepisy K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz od skarżących kosztów postępowania.
Motywując przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie miał wątpliwości, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (inna powierzchnia zabudowy). W takim wypadku powinien znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ zaznaczył – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że w sprawach dotyczących zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. obowiązkiem organu jest stwierdzenie wykonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego, natomiast przedmiotem kontroli sądowej jest to, czy organ zastosował właściwy tryb oraz prawidłowo zakwalifikował odstępstwa jako istotne.
W powyższym kontekście – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora – chybione są zarzuty Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i nie wyjaśnił, czy wykonane roboty budowane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 25 listopada 1989 r. możliwe są do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy w kontekście orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wojewódzki Inspektor między innymi zakwestionował potrzebę poszerzenia postępowania o takie zagadnienia, jak kwestia wykonania obowiązku zlikwidowania otworów okiennych, czy ocena opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych (w kontekście możliwości dostosowania istniejącego obiektu do wymogów z tego zakresu).
Wojewódzki Inspektor wywodził, że w jego ocenie argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest niezrozumiała. Nie zawiera żadnych konkluzji i wskazówek. W szczególności powstaje wątpliwość, czy stwierdzenie, że dostosowanie istniejącego budynku do wymogów ochrony pożarowej nie jest możliwe, uzasadnia odstąpienie od zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i orzeczenie rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest zasadny.
W sprawie administracyjnej będącej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ustalono – i Sąd w zaskarżonym wyroku się z tym zgodził – że budynek na działce nr [...] został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego decyzją z dnia 25 listopada 1989 r. projektu budowlanego. Budynek został bowiem zrealizowany w innej, niż pierwotnie zaprojektowana w projekcie zagospodarowania terenu, lokalizacji, w szczególności znajduje się znacznie bliżej działki [...] .
Jak zostało to przedstawione w części sprawozdawczej niniejszego wyroku, w toku postępowania administracyjnego wydawano liczne decyzje, a organy nadzoru budowlanego miały wątpliwości, jak należy prawnie zakwalifikować zastany stan zabudowy działki nr [...] . Finalnie, po tym jak Powiatowy Inspektor wydał decyzję umarzającą postępowanie, Wojewódzki Inspektor uchylił (kasacyjnie) zaskarżoną decyzję ze wskazaniem na potrzebę kontynuowania postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 710/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wprawdzie decyzję organu odwoławczego, ale z wyraźnym wskazaniem na konieczność merytorycznego załatwienia przezeń sprawy. Wprost wskazał, że "organ I instancji poczynił na tyle obszerne i szczegółowe ustalenia faktyczne, że istnieje możliwość ich ostatecznej kwalifikacji prawnej oraz – po ewentualnym dokonaniu uzupełniających ustaleń co do konieczności modyfikacji treści obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. – orzeczenia co do istoty sprawy".
W zaskarżonej obecnie decyzji – uchylającej pierwszoinstancyjną decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 5 kwietnia 2019 r. i nakładającej na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] – Wojewódzki Inspektor wykazał przesłanki do wydania orzeczenia z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w szczególności wyjaśnił na podstawie jakich dowodów i w czym upatruje stan istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. To ustalenie zresztą na stronie 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zaaprobował.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Inspektora – dotyczące zrealizowania budynku na działce nr [...] w warunkach opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. – są wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji o nałożeniu na Z. S. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wskazanego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Wojewódzki Inspektor trafnie zarzucił w skardze kasacyjnej, że na etapie postępowania naprawczego, w którym organ nadzoru budowlanego orzeka na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., zasadnicze znaczenie ma stwierdzenie, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Szczegółowe kwestie dotyczące takich zagadnień jak precyzyjne obliczenie odległości budynku od granicy, weryfikacja warunków położenia ściany z uwagi na istnienie bądź nie istnienie w niej ścianie otworów okiennych, czy zagadnienia dotyczące spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej stanowić mogą istotne zagadnienia na etapie sporządzania projektu budowlanego zamiennego, który przecież powinien nie tylko "uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych", ale też w razie potrzeby uwzględniać konieczność "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".
Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że organ przed wydaniem decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. powinien badać powyższe zagadnienia, takie jak dotyczące przebiegu granicy, kwestii otworów okiennych, czy wymogów ochrony przeciwpożarowej, jest zbyt daleko idące. Wszakże to właśnie na podstawie dokumentacji projektowej, którą musi dostarczyć inwestor, ustalone zostanie, czy obiekt budowlany odpowiada prawu, względnie czy i w jaki sposób może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
Końcowo można dodać, że obowiązek poszerzenia postępowania dowodowego nie wynika ze wskazań wyroku z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 710/19. Wyrok ten przede wszystkim wydano na skutek sprzeciwu i dotyczył on spełnienia przez Wojewódzkiego Inspektora przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazanego wyżej orzeczenia znajdujemy wprawdzie szerszy wywód dotyczący możliwego spektrum działań, także dowodowych, organu odwoławczego, niemniej wszystkie uwagi Sądu służyły wykazaniu tezy, że mimo wszystko organ mógł wydać decyzję co do istoty sprawy. W szczególności zaznaczono, że w ustalonych okolicznościach sprawy, po "ewentualnym" dokonaniu "uzupełniających ustaleń" Wojewódzki Inspektor będzie uprawniony do orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sąd zasugerował, że takie kwestie, jak dotyczące zabudowy na działce sąsiedniej (nie byłoby wskazane zawieszenie z tego powodu postępowania), czy ocena opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie uzasadniają wydania decyzji kasacyjnej. Przeciwnie więc do spostrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartych w zaskarżonym obecnie orzeczeniu, poprzedniego wyroku z dnia 10 września 2019 r. nie należy odczytywać jako nakazu rozszerzenia postępowania dowodowego. Przeciwnie, zawiera on wskazanie, że ujawnione w toku postępowania zagadnienia nie uzasadniają wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., natomiast zebrany materiał pozwala Wojewódzkiemu Inspektorowi orzekać co do istoty.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnie Wojewódzki Inspektor zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył wymienionych tu przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w administracji. Ustalenia dotyczące zaistnienia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego przejawiające się w znacząco odmiennym położeniu spornego budynku na działce nr [...] w stosunku do położenia zaprojektowanego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 listopada 1989 r. były wystarczające do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.
Wobec powyższego zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny – uznając przy tym, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona – rozpoznał jednocześnie skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekając o jej oddaleniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kwestie tam podniesione, to jest dotyczące oceny zgodności z prawem położenia budynku, na przykład z uwagi na odległość ściany (co do której skarżący zadeklarowali usunięcie otworów okiennych) od granicy działki, czy względem budynku na działce sąsiedniej, ocenione zostaną po przedłożeniu dokumentacji projektowej zamiennej.
Najistotniejszą kwestią była na obecnym etapie sprawy ocena, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak już wyjaśniono, pozostawało poza sporem, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został zrealizowany w znacząco innej lokalizacji aniżeli wstępnie zaprojektowano. W szczególności zrealizowano go bliżej granicy z działką nr [...] .
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny odnotował natomiast, że Sąd pierwszej instancji oceniając powyższe niewłaściwie powołał się na art. 36a ust. 5 P.b. Trzeba bowiem zauważyć, że sporny budynek mieszkalny zrealizowany został przed 1 stycznia 1995 r., wobec czego oceny charakteru odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę należy dokonać zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wykonywania robót budowlanych. Obowiązująca w czasie realizacji spornego budynku mieszkalnego ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b.1974") nie zawierała – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego P.b. – regulacji w zakresie ustalenia charakteru odstępstwa (art. 36 ust. 1 pkt 3 P.b.1974). Wobec braku definicji pojęcia istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w P.b.1974, ocena, z jakim odstępstwem mamy do czynienia uzależniona jest każdorazowo od konkretnych okoliczności danego przypadku.
Wiadomym jest, gdyż skarżący to wprost przyznali, iż zabudowa na ich nieruchomości powstała zanim działka sąsiednia, obecnie nr [...] , została zabudowana ("nasz budynek został postawiony zanim na działce nr [...] zostało cokolwiek zbudowane" – s. 2 skargi). Budynek zrealizowali w części obrysu ściany w odległości 2 m od granicy, dla najniższej kondygnacji, natomiast 3,07 m od granicy dla parteru i poddasza, z tym jednak, że na poziomie tych ostatnich kondygnacji wykonano otwory okienne i balkonowe. Powyższe oznacza, że w dacie wykonania budynku zrealizowano go z naruszeniem § 12 ust. 1 r.w.t.1980. Wyjątek z § 12 ust. 2 tego aktu prawnego nie znalazł zastosowania z uwagi na brak zabudowy na działce sąsiedniej. To wszystko uzasadnia konkluzję, że poważna zmiana lokalizacji budynku na działce nr [...] względem zatwierdzonego projektu budowlanego ma znamiona odstąpienia istotnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
W punkcie 2. wyroku Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zaistniał przypadek określony w art. 207 § 2 P.p.s.a.