II OSK 411/18

II SA/Łd 8/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 4 pkt 16, pkt 17, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 157 ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 80, art. 84, art. 107 par. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 555
par. 55 ust. 2, par. 56 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 36 ust. 3, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant: asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 roku sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 października 2023 roku znak: SKO-4160.145.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 października 2023 r., znak: SKO-4160.145.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z 16 sierpnia 2023 r., znak: GGN.6725.2.2023 wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. ustalającą na rzecz Gminy Miasta G. jednorazową opłatę planistyczną w kwocie: 227 138,10 zł (słownie: dwieście dwadzieścia siedem tysięcy sto trzydzieści osiem złotych i dziesięć groszy) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą KW [...] spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta G. ograniczonego: linia kolejową B. - Ł., ulicami: [...], [...], [...], [...], [...] oraz drogą krajową nr [...] i rzeką [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z 26 kwietnia 2017 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Łódz. z 17 maja 2017 r. poz. 2494 w związku ze zbyciem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mocą umowy notarialnej Rep. A Nr [...] z [...] stycznia 2022 r. zawartej przed notariuszem A.J. w W. (pkt 1) oraz zobowiązującą P. S.A. z siedzibą w W. do wniesienia na rzecz Gminy Miasta G. ustalonej opłaty planistycznej poprzez wpłatę na rachunek bankowy Gminy Miasta G. (pkt 2).
Z akt sprawy wynika, że 26 stycznia 2022 r. do Burmistrza G. został przekazany akt notarialny Rep. [...] Nr [...] z [...] stycznia 2022 r. umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budowli – nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], zawartej pomiędzy sprzedającym: spółką P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., a kupującym: spółką L. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w siedzibą w J., powoływanym dalej jako: "Akt Notarialny". Cena sprzedaży prawa użytkowania wieczystego wymienionej powyżej nieruchomości została ustalona w umowie na kwotę: 2 500 000,00 zł. Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych [...] września 2022 r. urządził dla ww. nieruchomości księgę wieczystą KW [...], w której w dziale II jako użytkownika wieczystego nieruchomości wpisał – L. Spółka z o.o. Spółka komandytowa, zatem prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało skutecznie przeniesione.
Nieruchomość zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta G. ograniczonego: linią kolejową B. - Ł., ulicami: [...], [...], [...], [...], [...] oraz drogą krajową nr [...] i rzeką [...], zatwierdzoną Uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z 26 kwietnia 2017 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Łódz. z 17 maja 2017 r., poz. 2494, powoływanej dalej jako: "m.p.z.p. z 2017 r." usytuowana jest w terenach o funkcjach podstawowych: zabudowa usługowa, składy i magazyny oraz we fragmencie pod tereny komunikacji kolejowej oraz rozbudowę drogi publicznej kategorii powiatowej, o klasie "Z" zbiorcza, ulica [...] - oznaczonych symbolami planu: 5U, IK K i 4KDZ. Zmiana planu miejscowego weszła w życie 31 maja 2017 r.
Zgodnie z uprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z 25 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 244 z 28 sierpnia 2004 roku, poz. 2153), powoływanego dalej jako: "m.p.z.p. z 2004 r." do dnia wejścia w życie m.p.z.p. działka usytuowana była zgodnie z rysunkiem ww. planu na terenach przeznaczonych w funkcjach podstawowych pod tereny kolejowe, oraz drogę publiczną kategorii powiatowej o ustalonej w planie klasie "Z" zbiorcza ulica [...] - oznaczonych symbolami planu: B1KK, B3KS i 30KL.
P. S.A. z siedzibą w W. zbyła 19 stycznia 2022 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej na mocy notarialnej umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego Rep. [...] Nr [...]. Burmistrz G. pismem z 19 maja 2022 r. zawiadomił wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego, oznaczonej jako działka nr [...] obręb G. [...], a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego.
Postanowieniem z 19 maja 2022 r. Burmistrz G. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego dokonanej na wniosek złożony przez P. S.A. w ramach procedury zmiany planu. W sporządzonym przez M. L. operacie szacunkowym, powoływanym dalej jako: "operat Organu" został wykazany wzrost wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego w związku z uchwaleniem m.p.z.p. z 2017 r.
5 września 2022 r. P. S.A. przekazała uwagi i zastrzeżenia do ww. operatu szacunkowego. Ponadto Spółka załączyła kopię operatu szacunkowego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej G., Powiat [...] dz. ew. nr [...] oraz określenia wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego z 15 września 2020 r. wraz z klauzulą aktualności operatu szacunkowego na dzień 3 września 2021 r. sporządzonego przez Rzeczoznawcę Majątkowego N. M., powoływanego dalej jako: "operat P.".
4 listopada 2022 r. wpłynęła odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego M. L. odnośnie uwag P. S.A. do operatu Organu stwierdzając, że został on sporządzony poprawnie.
W piśmie z 23 listopada 2022 r. P. S.A. przekazała swoje stanowisko odnośnie wyjaśnień złożonych przez M.L. do operatu Organu.
M.L. 18 stycznia 2023 r. przekazała pismo wyjaśniające oraz Aneks korygujący z 12 stycznia 2023 r. do operatu szacunkowego z 4 lipca 2022 r. Rzeczoznawca podtrzymała również swoje wyjaśnienia, które przekazała w piśmie wyjaśniającym z 26 października 2022 r.
P. S.A. w piśmie z 3 lutego 2023 r. wniosła uwagę, która dotyczyła braku zajęcia stanowiska co do punktów: 1, 3 i 4 zawartych w poprzednim piśmie oraz wskazała omyłkę pisarską na stronie 3 aneksu korygującego do operatu, w pkt III (wyciąg z operatu szacunkowego). Rzeczoznawca Aneksem korygującym z 17 lutego 2023 r. do Aneksu korygującego z 12 stycznia 2023 r. do operatu szacunkowego z 4 lipca 2022 r. skorygowała ww. błąd pisarski.
Burmistrz G. 9 marca 2023 r. wydał decyzję znak: GGN.6725.2.2022 o ustaleniu opłaty planistycznej w kwocie: 227 138,10 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 24 kwietnia 2023 r. znak: SKO-4160.61.2023, uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzucając Burmistrzowi G. niedokonanie należytej oceny operatu P. i zlecając dokonanie oceny jego wartości dowodowego oraz przydatności jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie.
Pismami z 17 maja 2023 r. Burmistrz G. wystąpił do rzeczoznawców majątkowych: N. M. o przesłanie opinii, czy złożony w sprawie przez P. SA operat jej autorstwa, pozostawał aktualny na dzień zawarcia umowy przeniesienia praw użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania tj. na dzień 19 stycznia 2022 r. i czy powyższy operat może zostać wykorzystany w ponownym rozpatrzeniu sprawy o ustalenie opłaty planistycznej oraz M.L. o przesłanie opinii, czy sporządzony w sprawie operat jej autorstwa, pozostaje aktualny i może być wykorzystany w ponownym rozpatrzeniu sprawy o ustalenie opłaty planistycznej.
N.M. wskazała, że operat szacunkowy z 15 września 2020 r. wraz z klauzulą z 3 września 2021 r. był aktualny i może być wykorzystywany wyłącznie do celu dla którego został sporządzony. M.L. z kolei wskazała, że sporządzony przez nią operat szacunkowy z 4 lipca 2022 r. skorygowany aneksami z 12 stycznia 2023 r. oraz z 17 lutego 2023 r. pozostaje nadal aktualny, co wynika przede wszystkim z celu do jakiego operat został sporządzony, tj. ustalenia opłaty planistycznej. Wartość rynkową przedmiotu wyceny ze względu na cel wyceny określa się według cen z dnia zbycia nieruchomości tj. w przypadku tej nieruchomości – [...] stycznia 2022 r.
Pismem z 5 lipca 2023 r. powiadomiono o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym umożliwiającym merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz o możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. W wyznaczonym terminie Spółka nie wypowiedziała się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem.
Przywołaną na wstępie decyzją z 16 sierpnia 2023 r. Burmistrz G. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, w kwocie: 757 127,00 zł x 30% = 227 138,10 zł. i zobowiązał P. S.A. do jej wniesienia na rzecz Gminy Miasta G. poprzez jej wpłatę na rachunek bankowy Gminy Miasta G..
Burmistrz G. uznał że rzeczoznawca szczegółowo opisał zasadę przyjęcia do analizy rodzaje rynku nieruchomości dla określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny przed wejściem w życie zmiany planu (str. 12, 13) oraz rynku nieruchomości po zmianie planu (str. 20). Do analizy w opisach nad tabelami przedstawiającymi wykazy wytypowanych transakcji określa jednoznacznie przeznaczenie analizowanych nieruchomości (str. 14, 21). Na str. 14 i 21 użyła zwrotu: "Przyjęte do analizy nieruchomości nie odbiegają od przedmiotu wyceny przeznaczeniem w planie miejscowym, stanem prawnym oraz rodzajem transakcji", ale według organu biorąc pod uwagę wyliczenie wartości rynkowej gruntu na str. 18 i 23 zapis ten wskazuje, że stan prawny przywołanych w wykazach transakcji nieruchomości do analizy, to nieruchomości będące przedmiotem prawa własności. Powyższe rzeczoznawca potwierdziła poprzez skorygowanie Aneksem z 12 stycznia 2023 r., w którym stwierdziła, że: "Przyjęte do analizy nieruchomości stanowią przedmioty prawa własności, natomiast nieruchomość będąca przedmiotem wyceny stanowi przedmiot prawa użytkowania wieczystego i w związku z tym w dalszej części procedury wyceny zastosowano współczynnik korygujący, wynikający z § 30 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatów szacunkowych", powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM". Organ zgodził się z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie rzeczoznawcy dotyczącymi przyjętych cech oraz ich wag dla nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym i usługowym oraz przyjętych metod wyceny. Ponadto wskazana nieprawidłowość polegająca na tym, że "Wymienione na str. 17 w tabeli nr 3 i 4 cechy nie odpowiadają kolejności tych przyjętych w tabeli u dołu str. 17" nie ma żadnego wpływu na prawidłowość dokonanej wyceny. Przyjęte wagi dla poszczególnych cech rynkowych w poddanych analizie nieruchomościach są zgodne z wagami przyjętymi na str. 15 operatu. Według organu zastosowanie dwóch różnych metod w podejściu porównawczym jest dopuszczalne przez przepisy § 4 Rozporządzenia RM, a według rzeczoznawcy zostało to wymuszone przez stan rynku nieruchomości w przywołanych jego sektorach.
W ocenie organu I instancji złożona przez P. S.A. przy piśmie z 24 sierpnia 2022 r. niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia operatu szacunkowego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej G., powiat [...], dz. nr ewid. [...] oraz określenia wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego z 15 września 2020 r. wraz z niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią klauzuli z 3 września 2021 r. dotyczącą aktualności ww. operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego N. M. zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. nie może być uznana za kontroperat w postępowaniu, bowiem w pkt 2 operatu: CEL WYCENY (str. 4) rzeczoznawca N. M. jednoznacznie wskazała, że operat został sporządzony do celu sprzedaży.
Ponadto organ stwierdził, że pomimo, że ww. operat szacunkowy pozostawał aktualny na dzień wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej (w związku z zastosowaniem art. 156 ust. 4 u.g.n.), transakcje służące do celów określenia wartości działki o nr ewid. [...] obręb G. [...], przedstawione w operacie pochodzą z lat: 2017 - 2020, natomiast zbycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło 19 stycznia 2022 r., to również z tego względu operat ten nie może być brany pod uwagę. Wobec powyższego organ stwierdził, że P. S.A. nie podważyła operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.L. jako dowodu w sprawie, co potwierdziła także rzeczoznawca N.M. w przesłanym piśmie z 2 czerwca 2023 r.
Wobec powyższego organ stwierdził, że operat Organu zmieniony aneksami z 12 stycznia 2023 r. oraz z 17 lutego 2023 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.L. jest jedynym dopuszczonym dowodem w niniejszym postępowaniu. Aktualność operatu (wraz z wymienionymi aneksami) została potwierdzona przez rzeczoznawcę pismem z 26 czerwca 2023 r.
Następnie organ stwierdził, że operat zawiera wszystkie wynikające z przepisów § 56 rozporządzenia RM elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia jest spójna i logiczna. Operat sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określoną w nim wartość gruntu nie można uznać, ani za zaniżoną przed uchwaleniem planu, ani za zawyżoną po jego uchwaleniu. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości.
Działka była przeznaczona pod tereny komunikacji kolejowej oraz w bardzo niewielkiej części pod usługi związane z obsługą komunikacji i drogi - takiego charakteru grunty sporadycznie, a nawet praktycznie wcale nie są przedmiotem obrotu wolnorynkowego - na terenie miasta G. jak również w innych pobliskich miastach w okresie analizy nie odnotowano żadnej transakcji dotyczącej kupna sprzedaży nieruchomości o takim przeznaczeniu, dlatego też dla określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny rzeczoznawca zdecydował się przywołać rynek nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Analizując strukturę gruntów przyległych stwierdzono, że w głównej mierze są to grunty o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz produkcyjno-usługowej, magazynów i składów. W przypadku przedmiotu wyceny przywołano rynek terenów produkcyjno-usługowych, magazynów i składów, gdyż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w sąsiedztwie linii kolejowej to rozwiązanie mało atrakcyjne, a sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy ma na uwadze optymalny sposób wykorzystania nieruchomości. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotu wyceny zlokalizowane są nieruchomości o charakterze produkcyjno-usługowym, a także powierzchnia gruntu nieruchomości ponad 10.000 m2 przemawia również za wyborem rynku nieruchomości o charakterze produkcyjnym-usługowym, magazynowo-składowym. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a powołany rzeczoznawca spełnia warunki określone w u.g.n. Operat wraz z aneksami pozostaje nadal aktualny z uwagi na treść art. 37 ust. 1 u.g.n. Aktualność operatu (wraz z aneksami) została potwierdzona przez rzeczoznawcę pismem z 26 czerwca 2023 r.
Z operatu szacunkowego wynika, że: wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb G. [...]) przed uchwaleniem zmiany m.p.z.p., według stanu z dnia wejścia w życia planu miejscowego tj. 31 maja 2017 r., a cen z dnia zbycia nieruchomości tj. 19 stycznia 2022 r. wynosi: 623 931,00 zł.; wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb G. [...]), po uchwaleniem zmiany m.p.z.p., według stanu z dnia wejścia w życia planu miejscowego, a cen z dnia zbycia nieruchomości, wynosi: 1 381 058,00 zł; wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany m.p.z.p., ustalony dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej, określony jako różnica ww. wartości, wynosi: 757 127,00 zł. Zgodnie z treścią § 31 m.p.z.p. wartość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości ustalono w wysokości 30% dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. S.A. nie zgadzając się z jej treścią.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium po przywołaniu treści art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 u.p.z.p. wskazało, że istota obowiązku stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1. zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; 2. zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego; 3. wzrost wartości nieruchomości, w związku ze zmianą (bądź uchwaleniem) planu zagospodarowania przestrzennego; 4. w uchwale rady gminy (rady miasta) o zmianie, bądź uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego określona została stawka procentowa, (nie może być ona wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości); 5. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty jednorazowej w terminie 5 lat od dnia, w którym, plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca. W ocenie Kolegium wszystkie wymienione warunki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej należy uznać za spełnione.
Zgodnie z uprzednio obowiązującym m.p.z.p. z 2004 r. działka usytuowana była zgodnie z rysunkiem ww. planu na terenach przeznaczonych w funkcjach podstawowych pod tereny kolejowe oraz drogę publiczną kategorii powiatowej o ustalonej w planie klasie "Z" zbiorcza ulica [...] oznaczonych symbolami planu: B1KK , B3KS i 30KL.
Po uchwaleniu m.p.z.p. z 2017 r. uległo zmianie przeznaczenie tego terenu i nieruchomość znalazła się na obszarze o funkcjach podstawowych: zabudowa usługowa, składy i magazyny oraz we fragmencie pod tereny komunikacji kolejowej oraz rozbudowę drogi publicznej kategorii powiatowej, o klasie "Z" zbiorcza, ulica [...] – oznaczonych symbolami planu: 5U, 1 KK i 4KDZ.
Oznacza to, że w wyniku określenia przeznaczenia nieruchomości w nowym planie na cel korzystniejszy inwestycyjnie od poprzedniego następuje wzrost wartości nieruchomości uprawniający do naliczenia opłaty planistycznej. Bezspornym pozostaje, że 19 stycznia 2022 r. aktem notarialnym Rep. [...] Nr [...] nastąpiło przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budowli. Tym samym spełnione zostały przesłanki nr 1 i nr 2.
Wzrost wartości działek na skutek uchwalenia planu wynika ze sporządzonego 4 lipca 2022 r. operatu szacunkowego (wraz z aneksem korygującym z 12 stycznia 2023 r. oraz z 17 lutego 2023 r.) przez rzeczoznawcę majątkową M.L. co stanowi o spełnieniu trzeciej przesłanki dopuszczalności ustalenia opłaty planistycznej.
Przywołując treść § 31 m.p.z.p. organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt spełnienia czwartej przesłanki ustalenia tej opłaty, tj. obowiązującej stawki procentowej. Ponadto decyzja została wydana w terminie 5 lat od dnia w którym plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana stała się obowiązująca. M.p.z.p. wszedł w życie 1 czerwca 2017 r., a termin zgłoszenia roszczenia przez organ administracji publicznej miał miejsce 22 maja 2022 r.
Następnie Kolegium wskazało, że istotę sporu między stronami stanowi wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia m.p.z.p. z 2017 r. wobec przedłożenia w toku postępowania operatu szacunkowego sporządzonego 15 września 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkową N.M.. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji odmawiającym mu mocy dowodowej z uwagi na fakt, że nie został sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej lecz dla potrzeb sprzedaży. Przytaczając treść art. 156 ust. 3 u.g.n. organ stwierdził, że operat szacunkowy może być wykorzystany jedynie do celu dla którego został sporządzony co oznacza, że organ przed włączeniem operatu w poczet materiału dowodowego winien ustalić, czy operat ten sporządzony został dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej oraz czy może być użyty w tym postępowaniu. Bez znaczenia pozostaje jednocześnie fakt czy został on poświadczony za zgodność z oryginałem czy nie.
Dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez M.L. organ stwierdził, że nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień rzeczoznawczyni co do formułowanych przez skarżącą Spółkę zarzutów zawartych w pismach z 26 października 2022 r. oraz z 12 stycznia 2023 r. jak i dwóch aneksów korygujących.
Kolegium przywołało treść art. 149 u.g.n. art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia RM i stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania. Operat zawiera także pozostałe wymagane elementy. W ocenie Kolegium przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna, a operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną.
Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, powierzchnia działki i dostępność komunikacyjna), wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat zawiera także dokładny opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania. Operat nie zawiera wad, które dyskwalifikowałaby go jako skuteczny dowód dający podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W ocenie Kolegium wycenie nie można skutecznie zarzucić ani zaniżenia wartości działek przed zmianą planu, ani zawyżenia ich wartości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca wskazał także na podstawy prawne sporządzenia operatu szacunkowego, przedstawił zastosowany w operacie tok rozumowania i proces dochodzenia do wartości nieruchomości, a także wskazał na znane mu prawa i zasady funkcjonujące na rynku nieruchomości. Opinia w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że zmiana przeznaczenia terenu spowodowała oczywisty wzrost jego wartości. Operat odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego zarzucając naruszenie:
1. art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem części materiału dowodowego, tj. operatu P. oraz części uwag zgłaszanych, które dotyczyły operatu Organu w sytuacji gdy obowiązkiem organu było wydanie decyzji na podstawie całokształtu akt sprawy;
2. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji, która nie została podpisana w sposób prawidłowy bowiem na końcu decyzji znajdują się jedynie podpisy bez wskazania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osób, które złożyły podpisy w sytuacji gdy przepis wprost określa, że każda decyzja administracyjna może być uznawana za podpisaną po łącznym zamieszczeniu wszystkich elementów, wskazanych w jego treści natomiast braki w tym zakresie stanowią istotną wadę każdej decyzji;
3. art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię oraz w rezultacie niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez organ, że operat P. został sporządzony do innego celu niż operat Organu, w sytuacji gdy przedmiotem operatu P. jak również operatu Organu jest określenie wartości działki (przedmioty obydwu operatów faktycznie pokrywają się);
4. art. 6 w zw. z art. 8 § i § 2 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez odmienne odniesienie się do operatu P., które wyrażało się w szczególności na określeniu w treści decyzji organu z 24 kwietnia 2023 r. znak: SKO-4160.61.2023 oraz treści zaskarżonej decyzji w której organ wskazał, że operat P. nie może być wykorzystany i faktycznie pozbawienie strony skarżącej możliwości brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, bowiem tkwiła w przekonaniu, że operat P. będzie wykorzystany sprawie (o czym zapewnił organ w treści decyzji z 24 kwietnia 2023 r.), dlatego brak wzięcia pod uwagę operatu P. należy kwalifikować jako działanie bezprawne;
5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które polegało na nieuprawnionym pominięciu przez organ operatu P. w sytuacji gdy jego prawidłowość została potwierdzona przez N.M., natomiast zgodnie z prawem organ był zobowiązany do orzekania na podstawie całokształtu materiału dowodowego;
6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału dowodowego polegającego na uznaniu, że operat P. nie był wykorzystywany do jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, dlatego nie istnieje przesłanka, która uniemożliwiałaby jego wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym;
7. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w spawie które polegało, w szczególności na pominięciu części uwag zgłaszanych przez stronę oraz treści operatu P. w sytuacji gdy organ powinien wydawać decyzję z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych;
8. art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków zmierzających do wyjaśnienia błędów i nieprawidłowości wskazanych przez stronę skarżącą w treści operatu Organu w sytuacji gdy spółka przedstawiła operat P. oraz jednoznacznie wskazywała na błędy i nieprawidłowości w operacie Organu, w szczególności M.L. nie odniosła się do błędów wskazywanych przez P., które dotyczyły m.in. strony 16 i 17 operatu Organu.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony skarżącej.
W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że organy obu instancji niesłusznie pominęły przy wydawaniu swoich decyzji operat P. oraz uwagi dotyczące operatu Organu do części których biegły w ogóle się nie odniósł. Organy nie mają racji twierdząc, że operat P. nie może być wykorzystany do postępowania, ponieważ został wydany w innym celu. Zarówno operat P. jak i operat Organu określały wartość rynkową Działki. Wartość ta w przypadku operatu P. została wykorzystana do celów sprzedaży natomiast w przypadku operatu Organu do ustalenia opłaty planistycznej. Bez względu na powyższe celem każdego z nich było określenie wartości rynkowej działki, dlatego nic nie stoi na przeszkodzie, aby operat P. był włączony do materiału dowodowego sprawy oraz stanowił podstawę do wydania nowej decyzji.
Następnie wyjaśniono, że pismem 24 sierpnia 2022 r. wskazała zastrzeżenia do operatu Organu, które są istotne dla możliwości uznania go za prawidłowy. M.L. nie odniosła się do większości zastrzeżeń, natomiast organy nie podejmowały jakichkolwiek czynności zmierzających do ich weryfikacji. W piśmie z 2 lutego 2023 r. oraz odwołaniu ponownie wskazano, że nie dokonano weryfikacji zastrzeżeń, które dotyczą istotnych kwestii związanych z prawidłowością operatu Organu, dlatego powinny zostać rozstrzygnięte przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej analizy poprawności operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę oraz wydawania rozstrzygnięć w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń, gdyż w przeciwnym razie naruszałoby to zasadę określona w treści art. 156 ust. 1 u.g.n. Organ tym samym nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy, a pomijanie części lub całości wniosków, zarzutów, uwag, oświadczeń czy zastrzeżeń wiąże się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.
Następnie strona skarżąca stwierdziła, że decyzja została podpisana bez wskazania imienia i nazwiska oraz podania stanowiska służbowego, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., bowiem brak występowania wszystkich elementów wskazanych w treści powołanego przepisu powoduje stanowi istotną wadę decyzji.
Zdaniem skarżącej Spółki celem sporządzenia operatu P. oraz operatu Organu było ustalenie wartości rynkowej działki. Po uzyskaniu informacji o wartości rynkowej wykorzystały uzyskaną wartość do ustalenia wartości ceny przy sprzedaży oraz do ustalenia podstawy opłaty planistycznej. Zatem jedynym celem sporządzenia obu operatów było określenie wartości rynkowej działki, dlatego argumentacja organu, która wskazuje, że cel sporządzenia tych dwóch operatów jest różny nie może spotkać uznania.
Skarżąca spółka stwierdziła, że organy uchybiły zasadom wyrażonym art. 8 k.p.a. wskazując na dysonans pomiędzy rozstrzygnięciem wskazanym w wydanych decyzjach organu II instancji. W pierwszej decyzji organ zapewniał o tym, że nie można się zgodzić z działaniami Burmistrza, które sprowadzają się do wykluczenia z akt sprawy operatu P., natomiast w treści zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że operat P. nie może być wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym. Organy nie poinformowały strony skarżącej o tym, że zgłaszane dowody nie będą mogły stanowić podstawy do wydania decyzji czym naruszyły dyspozycję art. 9 k.p.a. Skarżąca spółka po hipotetycznym uzyskaniu informacji o tym, że operat P. nie może zostać wykorzystany do prowadzonego postępowania bezzwłocznie uzyskałaby kolejny operat, którego tytuł stanowiłby powtórzenie tytułu operatu Organu. Zdaniem Spółki zamiarem organów nie było prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy k.p.a. lecz prowadzenie sądu kapturowego, co jest niedopuszczalne.
Końcowo strona skarżąca stwierdziła, że organ prowadząc postępowanie administracyjne jest związany zasadami koncentracji materiału dowodowego oraz wydawania rozstrzygnięcia w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Organ nie sprostał tym obowiązkom, co doprowadziło do wydania decyzji, która w sposób rażący narusza słuszny interes strony. W szczególności organ pominął fakt zgłoszenia konkurencyjnego operatu szacunkowego oraz części zgłaszanych uwag i zastrzeżeń w stosunku do operatu Miasta. W jej ocenie organy pragną utrzymać nałożoną znacznie zawyżoną opłatę planistyczną, dlatego też nie zostały podjęte przez te podmioty jakiekolwiek czynności zmierzające do weryfikacji operatu Organu. Wysokość wartości rynkowej działki, która została wskazana w treści operatu P. oraz operatu Gminy jest diametralna, dlatego fakt ten powinien obligować organ do podjęcia czynności zmierzających do dokonania stosownej i bezstronnej weryfikacji w tym zakresie. Organ nie sprostał ciążącym na nim obowiązkom w zakresie koncentracji materiału dowodowego co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu co uzasadnia oddalenie skargi w całości.
Oceniając legalność zaskarżonych decyzji sąd uznaje, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. ustalająca jednorazową opłatę planistyczną w kwocie 227 138,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. dz. nr [...] obr. G. [...], spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta G. ograniczonego: linia kolejową B. - Ł., ulicami: [...], [...], [...], [...], [...] oraz drogą krajową nr [...] i rzeką [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2017 r., powoływanego dalej jako: "m.p.z.p. z 2017 r." w związku ze zbyciem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mocą umowy notarialnej Rep. [...] Nr [...] z 19 stycznia 2022 r.
Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem analizy jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny wzrostu wartości nieruchomości w kontekście zebranego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego oraz w konsekwencji ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej.
W kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził, że jedynym dopuszczonym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.L., powoływany dalej jako: "operat Organu". Zawiera wszystkie wynikające z przepisów prawa elementy. Określoną w nim wartość gruntu nie można uznać, ani za zaniżoną przed uchwaleniem planu, ani za zawyżoną po jego uchwaleniu. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które mają wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Odnosząc się zaś do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego N.M. i przedłożonego przez P. S.A., powoływanego dalej jako: "operat P." stwierdził, że nie może być uznany za kontroperat bowiem został sporządzony do celu sprzedaży. Ponadto pomimo, że pozostawał aktualny na dzień wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej, transakcje służące do celów określenia wartości działki pochodzą z lat: 2017 - 2020, natomiast zbycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło 19 stycznia 2022 r. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję potwierdzając brak mocy dowodowej operatu P. z uwagi na fakt, że nie został sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej lecz dla potrzeby sprzedaży. Dokonując oceny operatu Organu stwierdził, że nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień rzeczoznawcy i dwóch aneksów korygujących co do formułowanych przez Spółkę zarzutów. W ocenie organu przedstawiona opinia jest spójna i logiczna, a operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną.
Problematyka rozważanej na gruncie rozpatrywanej sprawy opłaty planistycznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.".
Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W świetle przytoczonego przepisu możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej w okolicznościach niniejszej sprawy została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek: 1. uchwalenia lub zmiany m.p.z.p. obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości; 2. wzrostu jej wartości wywołanego uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p.; 3. zawarcia w uchwalonym lub zmienionym m.p.z.p. ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.
Ponadto w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest jeszcze, aby: 4. do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana stały się obowiązujące.
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z uprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z 25 czerwca 2004 roku (Dz. Urz. Woj. Łódz. nr 244 z dnia 28 sierpnia 2004 r. poz. 2153), powoływanym dalej jako: "m.p.z.p. z 2004 r. działka usytuowana była zgodnie z rysunkiem ww. planu na terenach przeznaczonych w funkcjach podstawowych pod tereny kolejowe oraz drogę publiczną kategorii powiatowej o ustalonej w planie klasie "Z" zbiorcza ulica [...] oznaczonych symbolami planu: B1KK, B3KS i 30KL. Po uchwaleniu m.p.z.p. z 2017 r. uległo zmianie przeznaczenie tego terenu i nieruchomość znalazła się na obszarze o funkcjach podstawowych: zabudowa usługowa, składy i magazyny oraz we fragmencie pod tereny komunikacji kolejowej oraz rozbudowę drogi publicznej kategorii powiatowej, o klasie "Z" zbiorcza, ulica [...] — oznaczonych symbolami planu: 5U, 1KK i 4KDZ. Bezspornym pozostaje także, że 19 stycznia 2022 r., aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] nastąpiło przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budowli. Zgodnie z treścią § 31 m.p.z.p. z 2017 r. wartość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości ustalono w wysokości 30% dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie. M.p.z.p. z 2017 r. wszedł w życie 01 czerwca 2017 r. zatem biorąc pod uwagę termin zgłoszenia roszczenia przez organ administracji publicznej, który miał miejsce 22 maja 2022 r, stwierdzić należy, że 5 letni termin do ustalenia opłaty planistycznej został w sprawie zachowany.
Sporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje zatem kwestia ziszczenia przesłanki dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem zmiany m.p.z.p., tj. prawidłowości oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym.
W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że istota obowiązku uregulowanego w przytoczonym na wstępie przepisie sprowadza się zatem do obowiązku uiszczenia przez właściciela nieruchomości w sytuacji jej zbycia opłaty w razie wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ratio legis wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty na rzecz gminy z tego tytułu stanowi zatem swoistą partycypację tej jednostki samorządu terytorialnego w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym.
Kluczowym elementem podlegającym ustaleniu celem ewentualnego nałożenia opłaty planistycznej staje się ustalenie okoliczności wzrostu wartości danej nieruchomości oraz jego rozmiar wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie podstawowego znaczenia nabiera regulacja prawna przewidziana w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (pkt 1) lub faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu (pkt 2).
Powyższy przepis przewiduje dwie sytuacje związane z określeniem wzrostu (obniżenia) wartości nieruchomości. Pierwsza dotyczy zmiany planu miejscowego i wówczas należy brać pod uwagę wartość terenu przy uwzględnieniu jego przeznaczenia określonego w planie miejscowym przed jego zmianą oraz w planie miejscowym zmienionym, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Druga związana jest z uchwaleniem planu miejscowego w przypadku braku takiego plan (sytuacja ta nie zachodzi w sprawie).
Skupiając się zatem na pierwszej z ww. sytuacji godzi się wskazać, że w takiej sytuacji wzrost wartości nieruchomości należy oceniać uwzględniając przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu planu miejscowego oraz przeznaczenie terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Jak już wyżej wskazano na skutek zmiany planu miejscowego uległo zmianie przeznaczenie terenu nieruchomości.
Przywołane przepisy kształtują metodykę postępowania w celu ustalenia ewentualnego wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikająca ze specyfiki tego postępowania. Natomiast kwestie związane z technicznym określeniem wartości nieruchomości na podstawie ww. przepisu, rozstrzygane powinny być w oparciu o stosowne przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." przy uwzględnieniu odrębności wynikających z u.p.z.p. o czym wprost stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p. zgodnie z którym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się u.g.n., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.
W związku z tym w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wartość nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV u.g.n. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM" z uwzględnieniem unormowań u.p.z.p..
Według definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17).
W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Kluczowym dowodem w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.
Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia RM operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 pkt 1 rozporządzenia RM).
Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Z kolei art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania. Operat szacunkowy to dokument zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, zatem nie jest rolą organów ani Sądu merytoryczne badanie zasadności opinii rzeczoznawcy, z uwagi na brak dysponowania wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego powinna być jednak dokonana pod względem normatywnym, oraz formalnym, tj. należy zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
W konsekwencji zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18, z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19 oraz z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Jeśli zatem strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji, chyba że istotne wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu wpływające na ustaloną wartość szacowanej nieruchomości dostrzeże organ. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionując operat Organu nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o jego ocenę, natomiast przedstawiła kontroperat, który jednakże w rozpoznawanej sprawie nie mógł stanowić dowodu i być podstawą ustalenia opłaty planistycznej.
Następnie godzi się wyjaśnić, że zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.
W kontekście powyższego przepisu i w odniesieniu do podstawowego zarzutu zawartego w skardze w ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości, że operat P. nie mógł zostać uwzględniony przez organ i stanowić dowodu w sprawie z uwagi na to, że został sporządzony w innym celu niż ustalenie opłaty planistycznej. Powyższa okoliczność ma również istotne znaczenie, że z uwagi na to, że został sporządzony dla potrzeb sprzedaży, brak jest w nim oceny wartości nieruchomości przed zmianą m.p.z.p., a w konsekwencji – brak możliwości ustalenia wzrostu (obniżenia) wartości nieruchomości. Ponadto cel wyceny ma wpływ na wybór właściwego szacowania nieruchomości i w konsekwencji może wpływać na wynik wyceny. Ustawodawca wskazał cel dokonywanej wyceny, jako element od którego zależy podejście, metody i techniki szacowania nieruchomości. Przyjęta na podstawie szacowania wartość nieruchomości stanowi bowiem podstawę dla dokonania czynności o różnym charakterze (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 48/08, CBOSA). Sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca określa zatem, zgodnie z jednoznaczną treścią art. 156 ust. 4 u.g.n., w sposób jednoznaczny cel dla którego jest on sporządzany. Nie można z przytoczonego przepisu również wywodzić, że celem sporządzenia operatu mogłoby być ogólnikowe "określenie wartości rynkowej" albowiem w takiej sytuacji art. 156 ust. 3 u.g.n. mówiący o "wykorzystaniu do celu, dla którego został sporządzony" byłby martwy. Ponadto nie jest możliwym oszacowanie wartości nieruchomości "w każdym celu" z uwagi na fakt, że ustawodawca domaga się określenia celu wyceny. Przyjmuje się, że w zależności od celu wyceny wyniki oszacowania nieruchomości mogą być różne. Cel wyceny ma niewątpliwy wpływ na dobór odpowiednich czynników. W konsekwencji tego, że wycena ma być wykorzystywana tylko do celu, dla jakiego została sporządzona, to wskazanie jednego konkretnego celu sporządzenia wyceny nieruchomości uzależnionego np. od czynności prawnej jaka ma zostać wykonana bądź przeznaczenia nieruchomości jest nieodzowna i wywiera konsekwencje związane z możliwością jego wykorzystania.
Mając na względzie powyższe rozważania wyjaśnić należy, że operat P. został sporządzony dla potrzeb sprzedaży co wynika z pkt 2 operatu (str. 4), natomiast celem operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania było ustalenie opłaty planistycznej. Nie może ujść również uwadze, że sam autor operatu P., rzeczoznawca majątkowy N.M. dwukrotnie podkreśliła, tj. w piśmie z 2 czerwca 2023 r. oraz w klauzuli 3 września 2021 r. dotyczącej aktualności operatu, że operat może być wykorzystany wyłącznie do celu, dla którego został sporządzony. Ponadto uwadze strony skarżącej uszedł również fakt, że przedłożony operat nie zawiera wyceny nieruchomości przed zmianą planu miejscowego, a jedynie określa jej wartość po zmianie, tj. na dzień 14 września 2020 r., zatem nie pozwala na obliczenie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, czego wymaga art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie budzi zatem wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie w operacie P. określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla potrzeb sprzedaży, a nie w celu ustalenia opłaty planistycznej. Zatem powoływanie się na operat sporządzony w innym celu nie może wywrzeć żadnego wpływu na niniejsze postępowanie i nie może zostać uznane za skuteczną metodę podważenia wniosków operatu organu.
Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego aktualności operatu P. wskazać należy, że wobec stwierdzenia, że ww. operat nie ma w niniejszej sprawie żadnej mocy dowodowej, kwestia badania jego aktualności staje się bezprzedmiotowa. Jednakże na marginesie godzi się wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zakresie aktualności operatu nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zbycia nieruchomości po uchwaleniu/zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p.
W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej powinien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1225/11, z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 69/13; z 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15; z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 314/17 oraz z 17 marca 2022r., sygn. akt II OSK 390/22, CBOSA).
Przytoczony przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. ustala zasadę, która doznaje odstępstwa w myśl art. 156 ust. 5 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Do takich szczególnych przepisów należą przepisy u.p.z.p. dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie wysokości opłaty planistycznej dokonywane jest przy uwzględnieniu wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży. Dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie w kontekście aktualności operatu na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.
W kontekście powyższego stwierdzić należy, że nawet w sytuacji uwzględnienia operatu P. jako dowodu w sprawie, co oczywiście nie może mieć miejsca w rozpoznawanej sprawie, jego aktualność również budziłaby uzasadnione wątpliwości wobec tego, że określona w nim wartość nieruchomości ustalona została na 14 września 2020 r., natomiast z aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...] wynika, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego oraz własności budowli miało miejsce 10 stycznia 2022 r., a więc niespełna 16 miesięcy później. Powyższej kwestii nie rozwiązywałaby również klauzula z 03 września 2021 r. o aktualności operatu na ten dzień i możliwości jego wykorzystania w kolejnych 12 miesiącach z dwóch powodów. Po pierwsze i kluczowe – potwierdzenie aktualności miało miejsce ponad 4 miesiące przed zawarciem aktu notarialnego, zatem również nie można byłoby tu mówić o ustaleniu wartości nieruchomości, a w konsekwencji wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na dzień sprzedaży zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., Po drugie z uwagi na przyjęte wyżej stanowisko art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w zakresie aktualności operatu nie mają zastosowania, zatem stwierdzenie o możliwości jego wykorzystania w kolejnych 12 miesiącach pozostawałoby bez wpływu na wynik postępowania. Stąd też zarzut dot. aktualności operatu szacunkowego P. również nie mógł zostać uwzględniony.
Nie sposób ponadto uwzględnić zarzutu pominięcia części uwag zgłaszanych przez stronę skarżącą dotyczących operatu Organu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na szczególną rolę jaką pełni w postępowaniu dowodowym przed organem administracji publicznej operat szacunkowy. W orzecznictwie akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i następne u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia RM (por. wyroki NSA: z 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11 oraz z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt. I OSK 557/19, CBOSA). Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj przede wszystkim o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny. Kluczowe znaczenie ma to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2833/21, CBOSA).
Sąd podziela dokonaną przez organy obu instancji ocenę dowodu w postaci opinii biegłego M.L. tj. operatu Organu jako sporządzonego prawidłowo, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z przepisów u.g.n. i rozporządzenia RM oraz dającego podstawę do przyjęcia jego ustaleń jako podstawy wydanej decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Operat jest jasny i rzeczowy, zawiera wszystkie wymagane elementy i nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Zauważyć również należy, że w toku postępowania P. S.A. pismami z 24 sierpnia, 23 listopada 2022 r. i 3 lutego 2023 r. składała zastrzeżenia do operatu sporządzonego na zlecenie organu. Rzeczoznawca majątkowy M.L. dwukrotnie odnosiła się pisemnie do stawianych zarzutów, dokonała również dwukrotnie zmiany operatu poprzez sporządzenie aneksów korygujących 12 stycznia 2023 r. oraz 17 lutego 2023 r. W ocenie Sądu wyjaśnienia rzeczoznawcy wraz z aneksami korygującymi są wyczerpujące, a stawiane zarzuty nie mogły wywrzeć wpływu na ważność operatu. Ponadto zarzuty kierowane przez P. S.A. w części były ogólnikowe i nieodnoszące się do konkretnych okoliczności.
W ocenie Sądu w świetle informacji zawartych w operacie szacunkowym oraz złożonych wyjaśnieniach i aneksach korygujących operat odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa i ciężko mu odmówić wiarygodności w szczególności mając na względzie, że stanowisko strony skarżącej jest w dużej mierze polemiką nie stanowiąc merytorycznej argumentacji. Operat organu jest kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpującą argumentację wynikających z niego wniosków. Rzeczoznawca dokonał prawidłowego i wyczerpującego opisu nieruchomości oraz przedstawił analizę i charakterystykę rynku lokalnego nieruchomości rolnych i przeznaczonych pod zabudowę. Operat zawiera także przekonujące uzasadnienie dokonanego wyboru transakcji sprzedaży nieruchomości według stanu nieruchomości przed i po uchwaleniu planu.
Należy jednocześnie zaznaczyć, że szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Sąd zgadza się ze stroną skarżącą, że oceny poszczególnych cech przyjętych w operacie Organu na stronach 16 i 17 nie są częściowo ze sobą skorelowane, tj. w tabeli na str. 16 w cesze rynkowej "Lokalizacja ogólna" przyjęto oceny: "dobra" i "średnia", a w cesze "Dostęp do uzbrojenia" przyjęto oceny: "pełny" i "niepełny", natomiast w tabeli nr 3 na str. 17 w charakterystyce Cmax wskazano lokalizację ogólną: "bardzo dobra", a w dostęp do uzbrojenia: "podstawowy". Jednakże powyższy brak spójności nie budzi wątpliwości Sądu do prawidłowości dokonanych obliczeń i nie może mieć wpływu na podważenie prawidłowości operatu Organu. Również w uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca Spółka nie wskazała jaki wpływ na ewentualną prawidłowość dokonanych ustaleń mają ww. rozbieżności. Ponadto wyjaśnić należy, że kwestie te, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli skarżąca Spółka uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, mogła zakwestionować prawidłowość jego wykonania przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania administracyjnego wystąpiła o taką ocenę. Nie przedłożyła również kontroperatu, który mógłby stanowić dowód w sprawie i pozwoliłby w obiektywny sposób zakwestionować dokonany sposób wyceny nieruchomości. W przypadku zaś gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok WSA w W. z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07, CBOSA). W konsekwencji nie ma podstaw do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie i należy uznać sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat Organu za wiarygodny i wystarczający dowód dla określenia wysokości opłaty planistycznej.
Sąd jednocześnie nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej jakoby decyzja nie została podpisana w sposób prawidłowy. Godzi się zatem w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Pod pojęciem podpisu rozumie się znak ręczny określonej osoby, który umożliwia dzięki jego indywidualnym cechom identyfikację danej osoby. Podpis pod decyzją musi być własnoręczny, nie musi przy tym w tym miejscu obejmować pełnego imienia i nazwiska oraz wskazywać zajmowanego stanowiska służbowego pracownika organu. Co więcej nie musi być nawet czytelny (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 45/18, WSA w W. z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 777/17 i WSA w Łodzi z 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 766/20, CBOSA).
Opisane powyżej okoliczności mają miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem na końcu treści decyzji znajdują się trzy własnoręczne podpisy pracowników organu upoważnionego do wydania decyzji. Zestawienie ww. podpisów ze wskazaniem w treści komparycji decyzji składem orzekającym zawierającym szczegółowe dane w zakresie imienia i nazwiska oraz statusu w składzie pozwalają stwierdzić, że wypełniony został element decyzji wskazany w treści art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Zamieszczone na decyzji dane w pełni pozwalają na identyfikacje osób biorących udział w jej wydaniu. Z jej komparycji jasno i ewidentnie wynika jakie osoby wymienione z imienia i nazwiska zasiadały w składzie tego organu, a decyzja zawiera podpisy wszystkich trzech osób wchodzących w skład organu kolegialnego. Nadmienić należy, że zarzut podpisania decyzji przez osobę nieuprawnioną byłyby uzasadniony nie wówczas, gdy podpis jest nieczytelny i nie można go przypisać określonej osobie, ale wówczas, gdyby zostało co najmniej uprawdopodobnione, że podpis złożyła osoba niewskazana w petitum decyzji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 661/09, CBOSA), co nie znalazło odzwierciedlenia w skardze.
Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym aktualnie przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18, z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17, z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17, oraz z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 841/19, CBOSA).
W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Skarżąca spółka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania pismem z 19 maja 2022 r. Z kolei pismem z 5 lipca 2023 r. doręczonym 12 lipca 2023 r. organ poinformował P. S.A. o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie, z czego Spółka nie skorzystała, a w konsekwencji wydał decyzje 16 sierpnia 2023 r. Ponadto skarżąca Spółka w toku postępowania wnosiła zarzuty i uwagi co do sporządzonego operatu na które na bieżącą zostały udzielane odpowiedzi i były one doręczane Spółce, P. S.A. wniosła również skutecznie odwołanie i tym samym mogła w postępowaniu odwoławczym ponownie odnieść się do zebranych w sprawie dowodów oraz przedstawić swoją argumentację.
Nie sposób również zgodzić się z argumentacją Spółki wskazującą, że tkwiła ona w przekonaniu, że opera P. będzie wykorzystany w sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 24 kwietnia 2023 r., znak: SKO-4160.61.2023 nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie podlega ocenie, jednakże wskazać należy, że nie wynika z niej obowiązek uwzględnienia operatu przedstawionego przez P., a jedynie obowiązek dokonania jego oceny w uzasadnieniu decyzji. Tym samym organy rozpoznające sprawę miały nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat w szczególności pod względem zgodności ze stosownymi przepisami. Organ zatem w oparciu o art. 80 k.p.a. dokonał oceny przedstawionego przez P. S.A. operatu szacunkowego i prawidłowo stwierdził, że nie może on stanowić dowodu na okoliczność określenia wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na powyższe zarzut niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nie mógł odnieść skutku. W rozpoznawanej sprawie podniesione w skardze zarzuty okazały się zatem nieuzasadnione.
Reasumując sąd stwierdza zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie sądu skonstruowane zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. odpowiada prawu. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły zarówno stanowiska jak i operatu skarżącej Spółki. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. W ocenie Sądu organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami strony skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji zobowiązany był oddalić skargę.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.