VII SA/WA 778/19

VII SA/Wa 778/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 410/20 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 81 c ust .2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak ( spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi "D." sp.j. K. J., R. G. z/s w Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2018 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w P. (dalej: PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 81c ust. 2
i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) nałożył na właściciela D. sp. j. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe, zlokalizowanej na działkach
nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] na osiedlu K. w ulicach: B.i N. w K., gmina P. Opracowanie powinno odnieść się i wyjaśnić następujące kwestie:
1) czy kanalizacja sanitarna wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe jest zaprojektowana zgodnie z powszechnie dostępną wiedzą techniczną, przepisami prawa i normami, ze szczególnym naciskiem na dobór wielkości zbiorników bezodpływowych do obsługi zamierzenia inwestycyjnego w kontekście zużycia wody do celów bytowych przez założoną/realistyczną ilość przyszłych mieszkańców,
2) czy sieć kanalizacji sanitarnej jest wybudowana z odpowiednich materiałów,
3) czy materiały te zostały wbudowane zgodnie ze sztuką budowlaną
z odniesieniem się do: - posadowienia rur na odpowiedniej podsypce, - wykonania prawidłowej grubości i zagęszczenia obsypki, - nieprawidłowego połączenia rur
z powodu zjawiska: owalizacji rur, wypchnięcia uszczelek do wewnątrz, nieodpowiedniego doboru rodzaju uszczelek lub ich braku, pęknięcia połączeń elementów w trakcie montażu lub w wyniku naprężeń - zwłaszcza trójników, niedociśnięcie rur do dna kielicha, przemieszczeń poprzecznych rur, wgnieceń punktowych rurociągu,
4) czy sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej jest szczelna.
W związku z tym należy: - przebadać sieć na całej długości metodą telewizyjną, udokumentować to w postaci zdjęć wszystkich połączeń, - przeprowadzić badanie szczelności zgodnie z normą metodą wodną lub powietrzną.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że 8 maja 2018 r. wpłynęło zawiadomienie Wójta Gminy P. przekazujące pismo właścicieli nieruchomości, położonych na osiedlu O., stanowiące prośbę o kontrolę szczelności osiedlowej sieci kanalizacyjnej, usytuowanej w ul. B. i w ul. N.
Na podstawie przeprowadzonych przez PINB w dniu 9 sierpnia 2018 r. oględzin ustalono, że na osiedlu wybudowana została zamknięta sieć kanalizacji sanitarnej. Inwestor złożył stosowne wyjaśnienia oraz przedłożył formalno-prawne dokumenty związane z procesem budowy. Ponadto stwierdzono, że inwestycja w całości została zrealizowana i nie są prowadzone już żadne roboty budowlane na ww. działkach.
Następnie pismem z dnia 4 października 2018 r. organ I instancji wszczął, na wniosek mieszkańców osiedla K., postępowanie administracyjne w sprawie braku szczelności ww. sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości płynne.
Zdaniem PINB sporządzenie ekspertyzy jest niezbędne w celu ustalenia, czy obiekt jest zrealizowany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jedynie specjalistyczna ekspertyza sporządzona przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wydanie we właściwym trybie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, zgodnie z art. 104 k.p.a.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł D. spółka jawna z siedzibą
w Z. (dalej: strona, skarżący, inwestor), zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. poprzez przyjęcie, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skarżący przesłał 14 sierpnia 2018 r. pracownikowi PINB, który uczestniczył w oględzinach, sprawozdanie z badań szczelności sieci kanalizacyjnej w K. Ze sprawozdania wynikało, że
w okresie od listopada 2017 r. do maja 2018 r. na prośbę mieszkańców osiedla zostały przeprowadzone przez skarżącego badania i obserwacja sieci kanalizacyjnej. W trakcie badań zostały zebrane i przeanalizowane wszystkie dane historyczne od 2014 r., tj. odczyty wodomierzy w budynkach i ilość wywiezionych ścieków. Nawet przyjmując błąd pomiaru na wyjściu, uzyskane dane wskazały, iż poziom infiltracji wód zewnętrznych do sieci kanalizacyjnej w Kędzierówce wynosi około 10%, podczas gdy jak wynika
z danych uzyskanych z Internetu i z sąsiednich gmin (P. i L.) -
w sieciach gminnych poziom ten kształtuje się na poziomie około 40%. Tak szczegółowo sporządzone i przekazane dane pozwalały wykluczyć wszelkie wątpliwości odnośnie do jakości materiałów i robót, a także stanu technicznego sieci.
W ocenie skarżącego PINB nie zapoznał się z ww. sprawozdaniem, co skutkowało
w konsekwencji brakiem odniesienia się do kluczowego dla postępowania wniosku
z badań, że sieć jest wyjątkowo szczelna.
Strona podniosła, że w Polsce nie ma normy określającej wymagany poziom szczelności sieci kanalizacyjnej. W tej sytuacji jedynym uzasadnieniem dla dalszego zajmowania się tą siecią byłoby uzasadnione podejrzenie, że sieć jest relatywnie nieszczelna, to znaczy znacznie bardziej nieszczelna, niż porównywalne sieci. Wszystkie dostępne dane, łącznie z oświadczeniem przedstawiciela mieszkańców osiedla, wskazują na stan odwrotny.
Według skarżącego kluczowe wymagania zaskarżonego postanowienia, tj. "przeprowadzenie badania szczelności zgodnie z normą, metodą wodną lub powietrzną" jest wewnętrznie sprzeczne i niemożliwe do wykonania. Norma jednoznacznie nakazuje przeprowadzenie tych prób przed zasypaniem instalacji.
Z inżynierskiego punktu widzenia wszystkie wymagania organu należy zatem uznać za całkowicie bezzasadne i drugorzędne wobec wyników pomiarów doświadczalnych przeprowadzonych w naturze na pracującej instalacji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, [...]WINB) postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść art. 81c ust. 1 i 2 p.b. oraz orzecznictwo wskazujące, iż postanowienie wydane na jego podstawie ma charakter dowodowy. Jego wydanie jest możliwe w sytuacji, w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń co do rodzącego wątpliwości stanu technicznego budynku, a przedłożona dokumentacja i przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie zezwalają w tej mierze na sformułowanie niezbędnych ocen, od których uzależnione jest wydanie przez organ rozstrzygnięć kończących co do istoty postępowanie główne. Zdaniem [...]WINB sytuacja wskazana w niniejszej sprawie występuje z uwagi na szczególny charakter inwestycji, jaką jest sieć kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe. Mieszkańcy osiedla K. podnoszą problem nieszczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz przecieku wód gruntowych do zbiorników, co w ich ocenie prowadzi do przepełniała zbiorników,
a w konsekwencji wybijania nieczystości. Ponadto ilość zbiorników może być niewystarczająca dla obsługi ilości podłączonych do niej domów (do 4 zbiorników podłączonych jest 58 lokali, a do 1 zbiornika - 6 lokali).
Organ powiatowy, jako fachowy pion administracji publicznej, w tym konkretnym przypadku nie posiada uprawnień do stwierdzenia, czy wykonana sieć kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe została wykonana prawidłowo, tj. m.in. czy jest szczelna. Sieć kanalizacji sanitarnej jest rozprowadzona pod nawierzchnią drogową i w związku z tym organ nie ma możliwości dokonania oceny tej sieci samodzielnie na kontroli. Dopiero sporządzona ekspertyza budowlana dotycząca stanu technicznego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia pozwoli ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną
i przepisami szczególnymi.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia [...]WINB wskazał, że w omawianej sprawie występują uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe, stąd nałożenie ekspertyzy technicznej było prawidłowe. Przedstawione "Sprawozdanie z badań szczelności sieci kanalizacyjnej w K." jest dokumentem sporządzonym na zasadzie obserwacji i analizy odczytów wodomierzy, która nie może stanowić o wykonaniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, będącej dokumentem opracowanym przez eksperta bądź grupę ekspertów w szerokim zakresie, w którym oprócz zaangażowania intuicji i doświadczenia eksperta bądź grupy ekspertów występują elementy obiektywnych badań, np. materiałów i koniecznych obliczeń. Postawiona diagnoza jest w ten sposób uwiarygodniona obiektywnymi badaniami, pomiarami czy obliczeniami, które są sprawdzalne. Ekspertyza jest opracowaniem, które nie tylko odpowiada na pytanie dotyczące faktycznego stanu obiektu, ale również szuka przyczyn i wskazuje sposób postępowania.
Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. poprzez przyjęcie, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, jak również art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Mając to na uwadze domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, uzasadniając swoje zarzuty w sposób tożsamy jak w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego, stanowił art. 81c ust. 2 p.b., według którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia
w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen
i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Skarżąca kwestionuje wystąpienie w sprawie niniejszej uzasadnionych podstaw do nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 p.b. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.
Nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy ma za zadanie dostarczenie materiału dowodowego, które zostanie wykorzystywany w postępowaniu dotyczącym oceny stanu technicznego określonego obiektu i podjęcia ewentualnych działań naprawczych (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2009 r., II OSK 1324/08, publ. CBOSA). Obowiązek ten może zostać nałożony wtedy, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, m.in. co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych jak i stanu technicznego obiektu. Nie jest jednak tak, jak zdaje się to upatrywać skarżący, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego
i że tylko i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 81c ust. 2 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2511/18, publ. CBOSA).
Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych organ I instancji przeprowadził w dniu 9 sierpnia 2018 r. oględziny sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze zbiornikami na nieczystości ciekłe, zlokalizowanej przy ul. B.i ul. N.
w K. Z protokołu oględzin wynika, że na osiedlu "K." zbudowana jest sieć kanalizacyjna zamknięta, składająca się z 5 zbiorników każdy
o pojemności 10 m3. Do 4 zbiorników podłączonych jest 58 lokali, a do 1 zbiornika – 6 lokali. W trakcie oględzin inwestor przedstawił projekt zamienny osiedla K. wraz z projektem zagospodarowania terenu działki nr [...], [...] i [...], stanowiących załącznik do decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. oraz dokumentację dotyczącą zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przedłożono także dokumentację dotyczącą żelbetonowego zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne z płytą najazdową o pojemności 10 m3, w tym projekt budowlany, atesty, deklaracje zgodności wydane przez PPHiU "W." W. P. (por. załącznik 6 akt administracyjnych). Obecna na oględzinach pełnomocnik mieszkańców podnosiła, że cała instalacja została wykonana w sposób uciążliwy, wadliwy z powodu częstego wybierania, opróżnienia. Jej zdaniem ilość zamontowanych szamb jest niewystarczająca w stosunku do ilości domów, ponieważ w okresach większych opadów szambo napełnia się znacznie szybciej niż w innych obiektach na osiedlu.
Z kolei przedstawiciel inwestora twierdził, że nie ma żadnych danych potwierdzających, że kanalizacja pracuje nieprawidłowo lub została niewłaściwie zaprojektowana. Wiadomością e-mail z 24 sierpnia 2018 r. do organu przesłane zostało nadto zdjęcie studzienki kanalizacyjnej, która otoczona jest wodą. Według nadawcy wiadomości, fotografia stanowi odzwierciedlenie opisywanej przez mieszkańców sytuacji.
W tych okolicznościach prawidłowo ocenił PINB, a ocenę tę podzielił [...]WINB, że w sprawie niniejszej istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego kontrolowanego obiektu budowlanego, w tym prawidłowości jej zaprojektowania, których organy nadzoru nie mogą samodzielnie rozwiać.
Zdaniem Sądu, przedstawienie dokumentacji projektowej obiektu budowlanego nie świadczy o bezzasadności żądań mieszkańców osiedla. Kontroli obiektu budowlanego nie wyklucza również skutecznie zawiadomienie o zakończeniu budowy (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., II OSK 2827/15, publ. CBOSA). Dokumentacja te nie dowodzi, że sposób konstrukcji i wykonania kanalizacji gwarantują szczelność kontrolowanego obiektu. Również przedłożone do akt sprawozdanie z badań szczelności kanalizacji nie może podważać rozstrzygnięcia organu odwoławczy, bowiem ekspertyza ta nie została sporządzona przez podmiot fachowy, tylko przez zainteresowanego inwestora na podstawie obserwacji, analiz odczytów wodomierzy oraz danych z internetu. Poza tym wątpliwość budzi subiektywne przekonanie inwestora, zawarte w sprawozdaniu, że problem nieszczelności szamba w K. nie jest problemem technicznym, ale psychologicznym, ludzkim.
Konieczne jest zatem wykonanie ekspertyzy przez uprawniony do tego podmiot, mając w szczególności na uwadze, że kontroli podlega sieć kanalizacji sanitarnej, która jest rozprowadzona pod powierzchnią drogową. Organ nadzoru budowlanego nie ma więc możliwości rozwiać wszystkich wątpliwości co do stanu technicznego tej inwestycji jedynie w oparciu o kontrolę na miejscu.
Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 6 grudnia 2018 r., wydanym w sprawie II OSK 111/17 (publ. CBOSA), że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawców na podstawie art. 81c ust. 2 p.b.
Taka właśnie sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Z uwagi na charakter kontrolowanego obiektu budowlanego (szczelność sieci kanalizacji sanitarnej ze zbiornikami na nieczystości, ilość tych zbiorników oraz zasięg problemu), dokonanie oceny wymaga posiadania głęboko specjalistycznej wiedzy fachowej oraz odpowiedniego sprzętu diagnostycznego, którymi organy nadzoru budowlanego nie dysponują. O szerokim i specjalistycznym zakresie ekspertyzy świadczy lista pytań zawartych w zaskarżonym postanowieniu, jakie sformułował PINB, a organ odwoławczy utrzymał je w mocy, dotyczących wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych oraz stanu technicznego kontrolowanego obiektu budowlanego. Nie został więc w ocenie Sądu naruszony przepis art. 81c ust. 2 p.b., a wskazane w skardze wyroki sądów administracyjnych dotyczą nieporównywalnych do przedmiotowej sprawy przypadków (np. konstrukcja ogrodzenia – wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2018 r., VII SA/Wa 557/18, publ. Lex CBOSA, rozbiórka części budynku – wyrok WSA
w Gdańsku z 18 września 2019 r., II SA/Gd 258/19, publ. CBOSA, usytuowanie budynku mieszkalnego – wyrok WSA w Gliwicach z 25 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 134/18, publ. CBOSA).
Organy administracji nie naruszyły również przepisów postępowania: art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Powołane przepisy obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ dążyć ma do ustalenia prawy obiektywnej, nakazującej wyczerpująco zbadać wszelkie okoliczności konkretnej sprawy, tak aby uzyskać rzeczywisty ogląd zaistniałego stanu faktycznego i móc prawidłowo odnieść do niego przepisy prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 57). Wyjaśnieniu sprawy w sposób niebudzący wątpliwości służyć ma właśnie zlecona przez organ ekspertyza.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.