II OSK 410/06

II OSK 410/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Krystyna Borkowska
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 963/05 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-09-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 25 ust.2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2007 nr.2 poz.48
Tezy
1. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć.
2. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jedności działania władzy publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Krystyna Borkowska Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 963/05 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 25 maja 2005r., nr XXXII/485/2005 w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 września 2005 r.(III SA/GL 963/05) oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 25 maja 2005 r. Nr XXXII/485/2005 w przedmiocie skargi organu nadzorczego na uchwałę rady gminy w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.
W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że uchwałą podjętą na podstawie art.25 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 Nr 142,poz.1591 ze zm.) Rada Miasta Racibórz, po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Caritas Diecezji Opolskiej, nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Miasta Racibórz M. W., zatrudnioną na stanowisku Dyrektora.
Wojewoda Śląski w skardze na tę uchwałę podniósł, że z dostarcz zonach mu dokumentów nie wynika z jakich powodów Rada odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, zatem merytoryczna ocena legalności uchwały stała się niemożliwa. Powołując się na wyrok NSA z 6 maja 2003 r.(II SA/Kr 363/03 Wojewoda wskazał, że uchwała w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jego brak dowodzi że uchwała została podjęta bez przeanalizowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Rada Miasta Racibórz wnosiła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając oddalenie skargi powołał przepis art.25 u.s.g. wskazując, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga zgody rady, której jest członkiem. Ani ten przepis ani żaden inny nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W żadnym razie obowiązek ten nie wynika z powołanego wyroku, który miał znaczenie tylko w rozstrzygniętej nim sprawie. Skoro zatem nie było obowiązku, wynikającego z przepisów prawa to nie można stwierdzić że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Pełnomocnik Wojewody Śląskiego zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 25 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez błędną wykładnię. Wojewoda uznał za błędny pogląd iż na gruncie art. 25 ust.2 u.s.g. rada gminy ma pełną swobodę w podejmowaniu uchwały o wyrażeniu bądź nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym a jedynym ograniczeniem jest zdanie drugie pow. przepisu. Zdaniem Wojewody tylko w przypadku tam określonym Rada może odmówić wyrażenia zgody a inna wykładnia stanowiłaby nadużycie prawa przez przyznanie radzie nieograniczonego niczym władztwa, dającego uprawnienie do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym w każdej sytuacji.
Wojewoda nie zgodził się także z poglądem, że w sytuacji gdy żaden przepis nie nakłada takiego obowiązku rada nie musi uzasadniać uchwały w omawianym przedmiocie. W demokratycznym państwie prawnym istnieje obowiązek opierania rozstrzygnięć na prawie i po rozważeniu całego materiału w sprawie. Brak uzasadnienia ogranicza możliwość stwierdzenia czy wszystkie ważne kwestie zostały. Również rozstrzygnięcia uznaniowe nie mogą być arbitralne, uzasadnienie muszą zawierać projekty aktów prawa miejscowego i decyzje administracyjne. Okoliczność, że wyrażanie zgody bądź nie na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy do uprawnień rady nie zwalnia jej z obowiązku uzasadnienia. Wojewoda jest zobowiązany do badania legalności uchwała rady a brak uzasadnienia przedmiotowych uchwał takie badanie uniemożliwia. nie można także podzielić poglądu Sądu ze w sytuacji gdy brak uzasadnienia i nie wynika ono także z protokołu z sesji rady to decydujące znaczenie będzie miała argumentacja pracodawcy zawarta we wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy .Istotnie , z żadnego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wykładnia przepisu art. 25 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 20.,Nr 142,poz.1591 ze zm .)musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadą zaufania do Państwa(art.2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.
Rację ma Wojewoda iż brak uzasadnienia uchwały, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, uniemożliwia ocenę jej legalności .Przepis art. 25 ust.2 u.s.g. stanowi, że "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy ,której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Powołany przepis reguluje dwie sytuacje, o różnym charakterze. Co do zasady, wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy zależy od woli rady. Jeśli jednak podstawę rozwiązania stosunku pracy miałyby zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu – odmowa zgody jest obligatoryjna. Taka regulacja potwierdza obowiązek uzasadnienia uchwały w rozważanym przedmiocie . Brak uzasadnienia nie pozwala bowiem ocenić czy sytuacja określona w zdaniu drugim miała rzeczywiście miejsce ,a przecież wiąże się ona z określonymi skutkami.
Ma również rację Wojewoda ,że protokół z sesji oraz uzasadnienie wniosku pracodawcy nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do oceny motywów podjętej uchwały . Nie można w rozpoznawanej sprawie podzielić stanowiska Sądu , że protokół z sesji na której podjęto uchwałę wystarczająco wyjaśnia motywy jakimi kierowała się rada.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)należało orzec jak w sentencji.