II OSK 409/20

II OSK 409/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Łd 502/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-09-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7,  art. 8,  art. 77 par. 1,  art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 29 ust. 1 pkt 2,  art. 29 ust. 1 pkt 27,  art. 30,  art. 29 ust. 2 pkt 1,  art. 30 ust. 1 pkt 2a i 2b, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. i W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 502/19 w sprawie ze skargi J. H. i W. H. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr 102/2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynków gospodarczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 502/19, oddalił skargę J. H. i W. H. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr 102/2019, w przedmiocie nakazu rozbiórki budynków gospodarczych.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 grudnia 2018 r., nr 161/18, wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) – Prawo budowlane, nakazującą J. i W. H. dokonanie rozbiórki budynków gospodarczych (oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] i [...]) stanowiących w chwili obecnej jeden budynek gospodarczy usytuowany na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] (dz. nr ewid. [...], obręb [...]).
Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku złożyli J. H. i W.H, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania związanego z wniesieniem skargi kasacyjnej wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, w szczególności naruszenie "art. 1 ust. 2" ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu, że:
1) w postępowaniu przed organem I instancji oraz postępowaniu odwoławczym wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy podczas gdy organ nie poczynił ustaleń co do tego, czy przed przeprowadzonym remontem pokrycia dachowego budynków oznaczonych na szkicu sytuacyjnym [...] i [...] zostały one zrealizowane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem;
2) budynki [...] i [...] stanowią w istocie jeden budynek podczas gdy z dowodów zgromadzonych w toku postępowania wynika, iż: każdy z budynków posiada niezależne od siebie ściany, wejścia, konstrukcję i wymiary oraz że nie są one ze sobą w żaden sposób połączone - ergo są od siebie konstrukcyjnie i fizycznie odrębne;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 29 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż budynki [...] i [...] nie stanowią wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o których mowa w przywołanym przepisie, podczas gdy nimi są;
2) art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię i ustalenie, iż skarżących obciążał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub złożenia zgłoszenia w zakresie instalacji elektrycznych zamontowanych w budynkach gospodarczych objętych zaskarżoną decyzją;
3) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię i ustalenie, iż przeprowadzone na przestrzeni lat prace inwestorów związane z wymianą pokrycia dachowego budynków [...] i [...] wymagały uzyskania zezwolenia lub dokonania zgłoszenia - co tyczy się także dokonania ewentualnej przebudowy wzmiankowanych budynków;
4) art. 48 ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy okoliczności sprawy przemawiają za uznaniem, iż budowa budynków [...] i [...] nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz że ich budowa odbyła się zgodnie ze złożonym zgłoszeniem - co do którego właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu;
5) art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż ocena zgodności budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czyniona winna być przez pryzmat stanu prawnego "istniejący" w chwili jej dokonywania, podczas gdy ocena ta, ze względu na skuteczność dokonanego zgłoszenia oraz budowę budynków [...] i [...] zgodnie z załączonym projektem winna brać pod uwagę stan prawny z chwili dokonywania zgłoszenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli m.in., że ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego (w szczególności protokół oględzin z dn. 20.02.2019 r. oraz szkic sytuacyjny sporządzony w dn. 20.02.2019 r.) wynika, iż: - pomiędzy dachem budynku oznaczonym nr [...], a dachem budynku nr [...] istnieje prześwit o wymiarach od 0,06 m do 0,1 m, na całej długości ich krawędzi; - pomiędzy dachem budynku oznaczonym nr [...], a dachem budynku nr [...] istnieje prześwit o wymiarach 0,1 m, na całej długości ich krawędzi; - budynki nr [...], [...] i [...] nie posiadają żadnych wspólnych elementów konstrukcyjnych, są od siebie fizycznie oddzielone, nie wykorzystują w swojej konstrukcji elementów budynków sąsiednich, wykonane zostały przy wykorzystaniu innej metody konstrukcyjnej, z różnych materiałów, każdy z nich posiada niezależne wejścia oraz cztery ściany, z których każda stanowi oddzielenie jednocześnie tylko jednego budynku. Powyższe okoliczności, w ich ocenie, powodują, iż jako zupełnie bezpodstawne jawi się istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenie organu, iż budynki [...] i [...] nie są wolno stojącymi w myśl art. 29 cytowanej ustawy, a w konsekwencji, iż ich budowa dokonana powinna była być w trybie uzyskania zezwolenia na budowę, a nie w trybie zgłoszenia zamiaru budowy, a co za tym idzie, że zastosowanie winny mieć w przedmiotowej sprawie skutki wynikające z art. 48 tej ustawy. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że we wzmiankowanej mierze zarówno organy administracji jak i WSA w Łodzi zdają się opierać tylko na wizualnym wrażeniu płynącym z dokumentacji fotograficznej, jakoby omawiane budynki były ze sobą fizycznie połączone, jednak czynienie tak znamiennych dla sprawy ustaleń we wspomniany sposób i na przywołanej podstawie w żadnej mierze nie może zostać uznane za prawidłowe oraz stoi w jawnej sprzeczności z pomiarami, rysunkami oraz treścią ostatniego sporządzonego w sprawie protokołu oględzin. Strona stwierdziła, że szczegółowa analiza zgłoszenia dokonanego przez skarżących w dn. 25.04.2006 r. oraz załączonych do niego uproszczonych projektów pozwala na ustalenie iż: budynek [...] cechować miał się: - wymiarami 3,10 m x 6,90 m; - wysokością 2,30 m od strony spadku dachu i 2,70 m od strony wyższej budynku; - oddaleniem ściany północnej budynku od ściany południowej budynku nr 3 o ok. 1,4 m (4,5 m [szerokość budynku [...], którego ściana północna posadowiona miała być równolegle w linii prostej ze ścianą budynku 3] - 3,10 m [szerokość budynku [...]]); - konstrukcją szkieletową, drewnianą; - dachem jednospadowym, drewnianym, krokwiowym, z pokryciem dachu blachą trapezową; - posadzką w budynku z płyt chodnikowych na podłożu ze stabilizowanego piasku; budynek [...] cechować miał się: - wymiarami 5,55 m x 4,50 m; - wysokością 2,3 m od strony spadku dachu i 2,70 m od strony wyższej budynku; - posadowieniem ściany północnej budynku równolegle w linii prostej na względem ściany południowej budynku nr 3; - konstrukcją wykonaną ze słupków stalowych, profili zamkniętych; - dachem jednospadowym, krokwiowym, pokrytym blachą trapezową; - posadzką w budynku z płyt chodnikowych na podsypce z piasku. Do wspomnianego zgłoszenia budowy niewymagającej pozwolenia na budowę właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu w przewidzianym ustawą terminie i w związku z tym inwestorzy przystąpili do budowy oraz ją ukończyli. Protokół z oględzin przeprowadzonych w dn. 20.02.2019 r. przez przedstawicieli PINB wraz ze szkicem sytuacyjnym z przeprowadzonych oględzin pozwala na ustalenie, iż cechy budynków [...] i [...] odpowiadają tym, które przewidziane zostały dla nich w złożonym zgłoszeniu. W szczególności ustalono także, że budynki te nie posiadają części wspólnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Ł. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. "art. 1 ust. 2" ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., to autor skargi kasacyjnej wywodzi, że budynki oznaczone na szkicu sytuacyjnym [...] i [...] stanowią w istocie dwa odrębne obiekty budowlane. W rzeczy samej, podczas oględzin w 2019 r. stan faktyczny przedstawiał się w powyższy sposób. Prezentując takie stanowisko autor skargi pomija jednak, że w chwili wszczęcia postępowania stan faktyczny był odmienny. Organy przyjęły, że wykonano w istocie jeden budynek. Wniosek taki jest konsekwencją ustaleń, dokonanych podczas oględzin nieruchomości, przeprowadzonych 17 stycznia 2018 r. W protokole z tych oględzin stwierdzono, że budynki gospodarcze [...] i [...] były połączone ze sobą, nie posiadały ściany oddzielającej je, dodatkowo stanowiły dobudowę trzeciego budynku na tej nieruchomości, zajmując łącznie powierzchnię ponad 60 m2. Wskazuje na to również szkic nieruchomości, sporządzony w toku oględzin, a załączony do decyzji organu I instancji. Przy czym, same budynki [...] i [...] to powierzchnia 43,575 m2. W opisanym stanie faktycznym trafne było stanowisko organu, że doszło do realizacji zupełnie innej inwestycji, niż wskazywana w zgłoszeniu, bowiem powstał budynek o powierzchni 60m2, wyposażony w instalacje. Odnośnie twierdzenie, że organy nie ustaliły, czy przed remontem dachu budynki zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, to zauważyć trzeba, że organy prowadząc postępowanie skorzystały z wszelkich dostępnych dowodów. Inwestorzy w toku postępowania mając wiedzę jaki materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie winni przedstawić odpowiednie wnioski dowodowe wskazujące, że wykonali dwa obiekty budowlane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Stawianie na etapie postępowania gołosłownego zarzutu co do ustaleń faktycznych jest spóźnione.
Mając zatem na uwadze, że stan faktyczny w sprawie nie został skutecznie zakwestionowany należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż budynki [...] i [...] nie stanowią wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, o których mowa w przywołanym przepisie, podczas gdy nimi są. Na marginesie, należy zwrócić uwagę, że uchybienie powołanemu przepisowi, gdyby podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej co do ustaleń faktycznych, stanowiłoby błędne zastosowanie wymienionego przepisu w stanie faktycznym sprawy a nie błędną jego wykładnię. Także zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię i ustalenie, iż skarżących obciążał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub złożenia zgłoszenia w zakresie instalacji elektrycznych zamontowanych w budynkach gospodarczych objętych zaskarżoną decyzją, jest niezasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i uzasadnień organów orzekających w sprawie takiego wniosku nie można wyprowadzić. Wynika z nich jedynie, że zgodnie ze zgłoszeniem w planowanych budynkach nie była przewidziana instalacja elektryczna, natomiast zrealizowany obiekt został w nią wyposażony. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla podjętych rozstrzygnięć w sprawie.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego oraz art. 30 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2b tejże ustawy, poprzez błędną ich wykładnię i ustalenie, iż przeprowadzone na przestrzeni lat prace inwestorów związane z wymianą pokrycia dachowego budynków [...] i [...] wymagały uzyskania zezwolenia lub dokonania zgłoszenia - co tyczy się także dokonania ewentualnej przebudowy wzmiankowanych budynków, to również i on nie może odnieść zamierzonego skutku. To, czy konkretne roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy też wystarczy dokonanie ich zgłoszenia zależy od rodzaju zaplanowanych robót i ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie nie podlegają ocenie i rozważaniom roboty, jak twierdzą skarżący związane z przebudową budynku, czy wymianą pokrycia dachu. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem stanowi samowole budowlaną, którą można by ewentualnie zalegalizować. Podniesiony zarzut nie ma zatem znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy okoliczności sprawy przemawiają za uznaniem, iż budowa budynków [...] i [...] nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz że ich budowa odbyła się zgodnie ze złożonym zgłoszeniem - co do którego właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu. Otóż fakt, że uprawniony organ nie zgłosił sprzeciwu do budowy dwóch budynków gospodarczych w 2006 r., nie oznacza, że budowa jednego obiektu budowlanego zamiast dwóch nie wymagała pozwolenia na budowę. W sprawie, jak wyżej powiedziano, niezgodnie ze zgłoszeniem inwestorzy wykonali jeden obiekt budowlany, o powierzchni zabudowy przekraczającej powierzchnie określone w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast dwóch wolnostojących budynków o parametrach powierzchniowych określonych w powołanych przepisach. W świetle art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro zatem inwestorzy nie dysponowali stosownym pozwoleniem na budowę, organy prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Niewątpliwie także organy jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjęli, że w sytuacji wystąpienia samowoli budowlanej, następnie samodzielne przywrócenie przez inwestora obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem w trakcie trwającego postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości powstałych przy budowie obiektu, nie może prowadzić do sanowania zaistniałej samowoli budowlanej. Po stwierdzeniu faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę organ zobowiązany jest podjąć działania, o których mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Po wszczęciu tego postępowania nie może być już mowy o przywracaniu obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem tylko do stanu zgodnego z prawem, o czym stanowi art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Niezasadnym jest również ostatni z zarzutów dotyczący naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż ocena zgodności budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czyniona winna być przez pryzmat stanu prawnego "istniejący" w chwili jej dokonywania, podczas gdy ocena ta, ze względu na skuteczność dokonanego zgłoszenia oraz budowę budynków [...] i [...] zgodnie z załączonym projektem winna brać pod uwagę stan prawny z chwili dokonywania zgłoszenia. Stanowiska tego nie można zaakceptować. Od 2003 r., kiedy stworzono możliwość legalizacji samowoli budowlanych, lecz nie wszystkich i nie w każdych warunkach co wynika z brzmienia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, można zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności (pkt 1) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. a) albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. b) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku mieszkalnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie nie pozwala na legalizację wzniesionego przez skarżących kasacyjnie obiektu. Nie ma przy tym najmniejszych wątpliwości, że zgodność z prawem samowoli budowlanej należy oceniać według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnych na datę wydania orzeczenia w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Użycie określenia "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc użycie czasu teraźniejszego, wskazuje na plan obowiązujący w dacie stosowania tego przepisu. Takie jest też ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1156/19; z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1720/18; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/19.). Podkreślić jeszcze raz należy, że po stwierdzeniu samowoli budowlanej, powoływanie się w rozpoznawanej sprawie na skuteczne dokonanie zgłoszenia robót budowlanych jest nieuprawione.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.