II OSK 408/07

II OSK 408/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 53/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust 3 i 4, art. 37
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 53/06 w sprawie ze skargi G. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 53/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 15 651 zł, do której uiszczenia zobowiązani zostali skarżący w związku ze zbyciem nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 5 217 m², których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie wystąpiły wszelkie przesłanki ustalenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.). Również sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, jak podniósł Sąd, nie budzi zastrzeżeń i nie został przez strony zakwestionowany.
Sąd I instancji nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu, iż brak jest tożsamości miedzy działkami [...] i powstałymi po jej podziale działkami [...], [...], [...], [...] i [...], będącymi przedmiotem obrotu w niniejszej sprawie, podnosząc, iż plan miejscowy ustala przeznaczenie danego terenu i nie ma znaczenia, czy na tym terenie znajdują się wydzielone ewidencyjnie działki w ilości jedna czy pięć. Bez względu bowiem na podziały i scalenia, które mają miejsce na tym terenie po uchwaleniu planu, wszystkie wydzielone działki będą miały przeznaczenie takie, jakie określono w planie dla tego terenu. Plan miejscowy, wskazał Sąd, rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentruje się natomiast na granicach ewidencyjnych.
Za błędne uznał Sąd I instancji stanowisko skarżących, iż nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest część nieruchomości i w konsekwencji powyższego przyjął, iż wskutek przeznaczenia i wydzielenia części dotychczasowego gruntu rolnego pod budownictwo jednorodzinne w planie miejscowym, wzrasta wartość tej nieruchomości, a także nowych, wyodrębnionych działek gruntu pod budownictwo
jednorodzinne i że zbycie nawet jednej z tych działek uzasadnia ustalenie jednorazowej opłaty.
Sąd wskazał, wbrew stanowisku skarżących, iż obowiązkiem uiszczenia opłaty planistycznej obciążony jest podmiot, który dokonał zbycia nieruchomości. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji, rozpatrując przedmiotową sprawę, prawidłowo nie zastosowały przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), lecz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli G. S. i A. S., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:
1. a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwana p.p.s.a.) w związku z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej i art. 165 § 2 i 4 Ordynacji podatkowej i art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie; ewentualnie zarzucając
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 165 § 2 i 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – przez ich niezastosowanie
2. naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.:
- w związku z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez to, że pomimo tego, iż skarga zawierała zarzut naruszenia art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało zawarte spełniające wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie nieuwzględnienia tego zarzutu;
- w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez niewyjaśnienie braku uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia tego przepisu przez jego zastosowanie do skarżących, mimo tego, iż przepis ten nie określa osoby obowiązanej do poniesienia opłaty planistycznej;
- w związku z art. 191 Ordynacji podatkowej i art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 165 § 2 i 4 Ordynacji podatkowej przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych w zakresie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości; w szczególności w zakresie wzrostu ich wartości w ślad za ustaleniami dokonanymi przez organy administracji, pomimo, iż wskutek braku wszczęcia postępowania poprzez wymagane Ordynacją podatkową doręczenie postanowienia o wszczęciu, ustalenia organów administracyjnych nastąpiły bez przeprowadzenia dowodów;
- w związku z art. 2, 84 i 217 Konstytucji RP w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji;
- poprzez uznanie, iż zarzuty co do braku tożsamości między działkami [...] i działkami [...], [...], [...], [...] i [...] nie są trafne;
3. naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi odnoszącego się do tego, że powołany przepis nie określa osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty planistycznej;
4. naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez prowadzącą do nieuwzględnienia zarzutu skarżących błędną wykładnię art. 36 ust. 4 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest też część nieruchomości, a następnie błędne zastosowanie tego przepisu w związku z § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek [...], [...], [...] i [...] – mimo braku tożsamości działek objętych zakresem działania planu miejscowego i działek zbytych przez skarżących.
W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi.
Po pierwsze wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawach dotyczących ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opłaty planistycznej) nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 2 §
1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Opłata planistyczna posiada podstawowe cechy opłaty w rozumieniu Ordynacji podatkowej, gdyż jest świadczeniem publicznoprawnym, przymusowym, ekwiwalentnym i bezzwrotnym, wprowadzonym w drodze ustawy na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i pobieranym przez organ podatkowy, tj. wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Jednak, wbrew dyspozycji art. 6 Ordynacji podatkowej, obowiązek jej uiszczenia nie został ustanowiony w ustawie podatkowej.
W myśl art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ustawy podatkowe to ustawy dotyczące podatków, opłat oraz nieopodatkowanych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje praw i obowiązków organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ponadto wskazanie w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. trzydziestoprocentowej górnej granicy opłaty nie jest równoznaczne z określeniem stawki podatkowej. Zatem u.p.z.p. nie może zostać uznana za ustawę podatkową w rozumieniu powołanego przepisu Ordynacji podatkowej.
Poza tym, ustawodawca, chcąc nadać opłacie planistycznej status opłaty w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost bądź poprzez zobowiązanie do stosowania w sprawach dotyczących tej opłaty przepisów Ordynacji podatkowej. Skoro w przepisach u.p.z.p. ustawodawca nie zmieścił powyższych regulacji, przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, iż przepisy k.p.a. mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, iż w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem k.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej.
W związku z powyższym, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze przepisami Ordynacji podatkowej uznać należy za chybione.
Stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów k.p.a. wyrażone zostało w doktrynie (J. Stelmasiak, W. Falczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK/520/04, OSP 2005/7 – 8/91), oraz szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 935/06, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1322/06, z dnia 21 września 2005 r., II OSK 28/05), które odnosiły się wprawdzie do przepisów poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w związku z tym, iż regulacja dotycząca opłaty planistycznej nie uległa zmianie, zachowały aktualność na gruncie obowiązującej u.p.z.p.
Analogiczny pogląd wyrażony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 12 – 13 uzasadnienia), przy czym, jak podnieśli skarżący, uzasadnienie tego poglądu poprzez ograniczenie się do powołania orzecznictwa sądowego nie spełnia wymogów uzasadnienia z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak uchybienie to, w ocenie Sądu II instancji, nie wpływa na prawidłowość wydanego orzeczenia.
Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skarżących odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez niewyjaśnienie braku uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia tego przepisu przez jego zastosowanie do skarżących, mimo tego, iż przepis ten nie określa osoby obowiązanej do poniesienia opłaty planistycznej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej jest zbywca nieruchomości, tj. jej właściciel lub użytkownik wieczysty, który odpłatnie przenosi swoje prawo do nieruchomości na inny podmiot. Podobnie, na podstawie analogicznej pod względem językowym regulacji art. 36 ust. 3, w razie spełnienia się wskazanych w tym przepisie przesłanek, tylko właściciel bądź użytkownik wieczysty domagać się może zapłaty od gminy odszkodowania. W obu tych wypadkach chodzi wyłącznie o podmiot, który był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dacie uchwalania bądź zmiany planu miejscowego. Wynika to z zasady, iż w ramach wykładni jednego przepisu stosuje się takie same kryteria wykładni. Skoro zatem art. 36 ust. 1 u.p.z.p. zakłada tożsamość osoby właściciela, zarówno w chwili uchwalenia lub zmiany planu, jak i w dacie żądania odszkodowania, to nie ma podstaw, by przyjmować, że taka zasada nie obowiązuje w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006 r., II OSK 955/05, LEX nr 275481).
Skoro skarżący byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego w dacie jego uchwalenia i zbyli ją w okresie pięciu lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący, to są osobami
zobowiązanymi do poniesienia opłaty planistycznej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 12 uzasadnienia).
Po trzecie, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez prowadzącą do nieuwzględnienia zarzutu skarżących błędną wykładnię art. 36 ust. 4 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest też część nieruchomości.
Wbrew stanowisku skarżących, nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest także część gruntu należąca do tego samego właściciela objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Powyższe wskazuje, iż pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości, o ile oczywiście zostaną spełnione pozostałe przesłanki z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Inna wykładnia pojęcia "nieruchomość", obejmująca jedynie całość gruntu należącego do jednego właściciela, w praktyce czyniłaby martwym przepis dotyczący opłaty planistycznej. Właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości składających się np. z kilku działek, przy zbyciu nieruchomości zostawiłby sobie jedną działkę, którą następnie mogliby zbyć po upływie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, co pozwoliłoby im na uniknięcie opłaty planistycznej. Zatem, w zakresie interpretacji pojęcia "nieruchomość" w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. pierwszeństwo należy przyznać wykładni celowościowej, nie zaś wykładni językowej (K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 286, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OPK 17/98, ONSA 199/4/121, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2085/06, LEX nr 316753).
Po czwarte, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek [...], [...], [...] i [...] z uwagi na brak tożsamości działek objętych zakresem działania planu miejscowego i działek zbytych przez skarżących.
Sąd II instancji w pełni podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż plan miejscowy ustala przeznaczenie danej nieruchomości bez
względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta podzielona jest ewidencyjnie. Mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, wszystkie wydzielone działki mają przeznaczenie takie, jakie ustalono w planie dla tej nieruchomości. Plan miejscowy, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentruje się natomiast na granicach ewidencyjnych.
W okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniu skarżących, nie mają zastosowania przepisy dotyczące opłaty adiacenckiej, tj. opłaty nakładanej fakultatywnie na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość. W niniejszej sprawie wzrost wartości nieruchomości nastąpił bowiem wskutek uchwalenia planu miejscowego, nie zaś w wyniku podziału nieruchomości.
Po piąte, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu skarżących odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 191 Ordynacji podatkowej oraz art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 165 § 2 i 4 Ordynacji podatkowej przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych w zakresie stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości. W szczególności dotyczyło to wzrostu ich wartości w ślad za ustaleniami dokonanymi przez organy administracji, pomimo, iż wskutek braku wszczęcia postępowania poprzez wymagane Ordynacją podatkową doręczenie postanowienia o wszczęciu, ustalenia organów administracyjnych nastąpiły bez przeprowadzenia dowodów.
Postępowanie w sprawie opłaty planistycznej wszczynane jest z urzędu w oparciu o przepisy k.p.a., w związku z czym, za datę tę uznać należy pierwszą czynność organu prowadzącego postępowanie wobec stron postępowania, którą może być powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie wysokość opłaty ustalona została, zgodnie z art. 37 u.p.z.p. w związku z art. 150 – 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który przy wycenie działek zastosował w sposób prawidłowy podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, uregulowane w art. 151, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w
sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 1492 ze zm.). Operat szacunkowy, stanowiący podstawę określenia opłaty planistycznej nie budzi zastrzeżeń zarówno od strony merytorycznej, jak i formalnej, stąd niezasadny jest zarzut skargi, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe.
Po szóste, wprawdzie podzielić należy stanowisko skarżących, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 2, 84 i 217 Konstytucji RP, jednak, z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przepisów Konstytucji, powyższe uchybienie nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia.
Z tych względów, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.