II OSK 405/24

II OSK 405/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Kr 731/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 731/23 w sprawie ze skargi T. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 163/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2023 r., II SA/Kr 731/23, oddalił skargę T. z siedzibą w K. (dalej T.) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 19 kwietnia 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej PINB) z dnia 10 marca 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
T. wniosła skargę na powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że na działce nr [...] w Krakowie, w użytkowaniu wieczystym T., zlokalizowano halę o stalowej konstrukcji składanej z dachem dwuspadowym o wymiarach 15m x 20m i wysokości od 2,80m do 5,0m – dach, ściana północna oraz częściowo ściana zachodnia przekryte materiałem plandekowym. Obiekt usytuowany jest na fundamencie; słupy stalowe hali przymocowane są stalowymi kotwami do gruntu, podłogę stanowią drewniane deski. Obiekt znajduje się na działce co najmniej od 2015 r., o czym świadczy zdjęcie z ortofotomapy z 2015 r., na którym widoczny jest obiekt z charakterystycznym kolorowym dachem. Ustalono także, że inwestorem obiektu jest użytkownik wieczysty oraz że nie zostało wydane pozwolenie na budowę; inwestor nie dysponował także zgłoszeniem.
Pierwsza istotna kwestia, zdaniem Sądu, dotyczy tego, czy organy prawidłowo uznały, że obiekt wymagał pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, hala z uwagi na jej konstrukcję, rozmiary, przeznaczenie i "dokręcenie" do powierzchni oraz posadowienie na fundamentach i stalowych kotwach, jest trwale związana z gruntem, przy czym prawidłowo nie została uznana za obiekt tymczasowy, albowiem pozostaje usytuowana na działce nr [...] dłużej niż 180 dni (przynajmniej 8 lat). Niezależnie zatem od tego, że przedmiotowa hala jest trwale związana z gruntem, skoro stoi dłużej niż 180 dni, jej budowa wymagała pozwolenia na budowę, którego nie udzielono. Idea wyjątku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2023.682; dalej p.b.) była taka, aby uprościć postępowanie w stosunku do obiektów tymczasowych. Jeśli obiekt stoi 8 lat (przedstawiciele inwestora przyznali, że przynajmniej 4), nie można mówić o obiekcie tymczasowym w rozumieniu tego przepisu.
Druga kwestia, którą Sąd poruszył, to zagadnienie, czy użytkownik wieczysty, czyli T., winien być adresatem nakazu rozbiórki, skoro użytkownika wieczystego nie wymieniono w art. 52 ust. 1 p.b. W niniejszym przypadku roboty zostały zakończone, wobec tego obowiązki związane z rozbiórką powinno się nałożyć na właściciela lub zarządcę. W opinii Sądu, w sytuacji, gdy właściciel oddał grunt w użytkowanie wieczyste, obowiązki te powinno się nałożyć nie na właściciela, a na użytkownika wieczystego. Wyjaśnienia tej kwestii należy poszukiwać w rozwiązaniach cywilistycznych. Zgodnie bowiem z art. 233 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Wobec tego użytkownik wieczysty - podobnie jak właściciel - może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy (art. 233 k.c.). Jednak treść prawa użytkowania wieczystego gruntu jest ograniczona nie tylko przez ustawy i zasady współżycia społecznego, ale również przez umowę o sposobie korzystania z gruntu (art. 233 i 239 k.c.). Sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego może więc w zasadzie nie różnić się od sposobu korzystania przez właściciela (chyba że umowa stanowi inaczej). Co więcej, ze względu na przywołaną treść użytkowania wieczystego i jego konstrukcję prawną użytkownik wieczysty ma prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel. Ma więc (przede wszystkim on, a nie właściciel) roszczenia petytoryjne, do których odwołuje się art. 251 k.c. Zatem uprawnienia użytkownika wieczystego do korzystania i ochrony nieruchomości wyprzedzają prawa właściciela. Nie ulega więc wątpliwości, że art. 52 w części, gdzie mowa o właścicielu, odnosi się również do użytkownika wieczystego.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- przyjęcie, że będący przedmiotem postępowania administracyjnego namiot jest obiektem trwale związanym z gruntem, będącym własnością skarżącego oraz że to skarżący w zakresie jego ustanowienia podejmował czynności inwestorskie (był Inwestorem), gdy tymczasem żadna z tych okoliczności nie wynika z akt sprawy, a opiera się de facto na domniemaniach faktycznych poczynionych przez sąd,
- przyjęcie, iż obiekt decyzją rozbiórkową jest budynkiem lub przynajmniej budowlą, gdy tymczasem obiekt ten ani budynkiem ani budowlą nie jest,
- przyjęcie (jak to wynika z uzasadnienia wyroku), iż przedmiotowy obiekt jest "halą", gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż obiekt ten jest namiotem;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z:
- art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 - poprzez nakazanie rozbiórki obiektu (namiotu), którego posadowienie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia,
- art. 3 pkt 1 p.b. poprzez przyjęcie, iż przedmiotowy namiot stanowi obiekt budowlany,
- art. 3 pkt 2 i 3 p.b. poprzez przyjęcie, iż namiot (czy jak chce Sąd I instancji "hala") o parametrach odpowiadających obiektowi, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie stanowi budynek lub budowlę,
a) gdy tymczasem z treści art. 3 pkt 2 p.b. wynika jasno, że budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a zatem obiekt, który tych parametrów nie spełnia nie może zostać uznany za budynek,
b) z treści art. 3 pkt 3 p.b. wynika jasno, że budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową - i jest oczywiste, że namiot nie jest wymieniony wśród ww. obiektów,
- art. 52 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek rozbiórki można nałożyć w pierwszej kolejności na podmiot będący użytkownikiem wieczystym gruntu, gdy tymczasem obowiązek ten mógłby obciążać również inwestora lub właściciela terenu, a użytkownik wieczysty (jako zarządca terenu) mógłby być adresatem decyzji rozbiórkowej dopiero w przypadku uznania, że z jakichś względów nałożenie na inwestora lub właściciela terenu ww. nakazu jest niecelowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy obiekt, którego rozbiórkę nakazano zaskarżoną decyzją był obiektem budowlanym, na wzniesienie którego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia oraz czy strona skarżąca kasacyjnie mogła być adresatem kwestionowanej decyzji.
Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z materiału fotograficznego i treści protokołu z czynności kontrolnych z dnia 9 września 2021 r., przedmiotowy obiekt posiada konstrukcję stalową, ma wymiary 15m x 20m i wysokość od 2,8m do 5m, usytuowany jest na gruncie na fundamentach, a jego słupy stalowe przymocowane są do gruntu stalowymi kotwami. Jego podłogę stanowią drewniane deski, na których rozłożona jest zielona wykładzina. Obiekt ten wykorzystywany jest do gry w piłkę. Konstrukcja przedmiotowego obiektu, sposób jego powiązania z gruntem i opisane wyżej cechy świadczą jednoznacznie o tym, że jest to trwale związany z gruntem obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, a nie namiot. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że w sytuacji, gdy nie zostało wydane pozwolenie na budowę tego obiektu, ani też nie dokonano zgłoszenia przed jego realizacją, uznać należy, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Zarzuty naruszenia art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 2 i 3 p.b., a także art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b. (w skardze kasacyjnej nie podano, jakiej ustawy, ale z jej treści wynika, że niewątpliwie chodzi o Prawo budowlane) nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 52 ust. 1 p.b., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale regulującym postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Mając na uwadze treść tego przepisu oraz fakt, że strona skarżąca kasacyjnie niewątpliwie jest zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż w realiach niniejszej sprawy zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. T. już tylko z tego powodu mogła być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Słusznie zatem Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował, przy czym w motywach zaskarżonego wyroku należycie rozważył kwestię adresata kontrolowanej decyzji dochodząc do uzasadnionego wniosku, że art. 52 ust. 1 p.b. w części, gdzie mowa o właścicielu, odnosi się również do użytkownika wieczystego. Poczyniona przez WSA wykładnia tego przepisu była w pełni prawidłowa. Zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 p.b. nie jest więc zasadny.
Biorąc pod uwagę, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zgodnych z prawem rozstrzygnięć za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, poczynione przez organy ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zaakceptowane przez Sąd I instancji, znajdowały oparcie w treści zebranych w sprawie dowodów i nie były oparte na domniemaniach.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.