II OSK 404/25

II OSK 404/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2642/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 80, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 151a, art. 64b, art. 64d § 1, art. 141 § 4, art. 154a § 1 i § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp.j. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2642/24 w sprawie ze sprzeciwu E. sp.j. w N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2642/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw E. T. C. sp.j. w N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
E. T. C. sp.j. w N. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a:
a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 113 w związku z art. 133 p.p.s.a. przez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że organ administracji nie dokonał analizy wszystkich aspektów spraw)' w zakresie ustalenia warunków zabudowy czym dopuścił się naruszenia następujących przepisów:
- art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j.), przez przekroczenie przez organ administracji swobodnej oceny dowodów polegające na wydaniu decyzji bez odniesienia się do całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności przez bezpodstawne uznanie, że decyzja organu administracji pierwszej instancji była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;
- brak rozpoznania istoty sprawy, w tym dokonanie nieprawidłowej i niepełnej oceny zebranego materiału dowodowego na temat podstaw do wydania decyzji nr ... z dnia 29 sierpnia 2023 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;
b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyczerpujące uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie dlaczego dowodom zgłoszonym przez organ administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny dał wiarę i moc dowodową, zaś twierdzeń zgłoszonych przez Skarżącą Sąd nie uwzględnił;
c) naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego i stanu faktycznego jednoznacznie wynika, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej nie powinien był wydawać warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce o nr ew. ... w N., gmina N.;
2. w związku z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucam:
naruszenie prawa materialnego a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j.) przez bezpodstawne przyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była, obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, a tym samym nie mógł być uwzględniony wniosek strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku, którym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. uchylającej w całości decyzję Burmistrza N.a z dnia 26 marca 2024 r. oraz przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, konieczne jest szersze odniesienie do reguł proceduralnych obowiązujących przy rozpoznawaniu sprzeciwu wnoszonego do sądu administracyjnego na podstawie art. 64a p.p.s.a. stanowiącego, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć również trzeba, że według treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z kolei art. 151a p.p.s.a. stanowi w §1, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w myśl §2, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Zasadniczo w orzecznictwie akcentowane jest to, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd bowiem ocenia jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; natomiast nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2024 r. II OSK 241/24, 27 lutego 2024 r. II OSK 118/24).
Wskazać trzeba, że przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. obowiązujące przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyraźnie ograniczają kontrolę sądową do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem ocena sądu nie obejmuje przewidzianych w art. 138 § 2a k.p.a. wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie.
Takie rozwiązanie potwierdza, że wiążąca wypowiedź sądu w wyroku wydanym w następstwie sprzeciwu ograniczona jest do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61).
Podkreślenia wymaga to, że założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) przyjąć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2019 r. II OSK 2030/19, 16 grudnia 2020 r. II OSK 3076/20, 19 października 2023 r. II OSK 2336/23, 5 marca 2024 r. II OSK 151/24).
Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Powyższe uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych.
Uprawnione jest więc wnioskowanie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W konsekwencji bezskuteczny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na którym skoncentrowana jest zasadnicza część uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 4-19).
Jak wskazane zostało wyżej, stosownie do art. 64e p.p.s.a. istota zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Tymczasem w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów odnoszących się do powyższych przepisów, mianowicie art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.
W rezultacie nie została podważona ocena Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym, tak więc nie miały zastosowania w postępowaniu sądowym przepisy art. 113 w zw. z art. 133 p.p.s.a. powołane w podstawie skargi kasacyjnej.
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem nie został on w żaden sposób powiązany z podstawą faktyczną i prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji, zwłaszcza art. 138 § 2 k.p.a.
Całkowicie chybione było podniesienie zarzutu co do naruszenia art. 151 p.p.s.a., podczas gdy w sprawie rozpoznawanej w następstwie sprzeciwu przepis ten nie miał zastosowania.
Jak wynika wyraźnie z treści sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a.
Nieuprawniony okazał się także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wymienionego przepisu.
Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu wyroku do istoty sprawy, wyznaczonej przepisem art. 64e p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej, pomijając treść wymienionego przepisu i całości regulacji kształtującej ramy i odrębność postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., sformułował zarzuty nieadekwatne do przedmiotu rozstrzygniętego zaskarżonym wyrokiem.
Całkowicie mylnie wywiódł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta". W szczególności błędnie wskazano, że "badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powinien był wrócić do materialnego stosunku administracyjnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji".
Przytoczone twierdzenia pokazują, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają w ewidentnej sprzeczności z przepisami art. 64e i art. 154a § 1 i § 2 p.p.s.a.
Jeszcze raz należy zwrócić uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.
Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
7