II OSK 404/24

II OSK 404/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Kr 741/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-15
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 741/23 w sprawie ze skargi A.T. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. nr 23/2011 w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku – willi [...] do gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność czynności; 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz A.T. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 741/23, oddalił skargę A.T. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku – willi [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Miasta Zakopane w dniu 14 lutego 2011 r. włączył do gminnej ewidencji zabytków willę [...] znajdującą się przy ul. [...] w Z.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.T., współwłaścicielka tej nieruchomości, zarzuciła, że obiekt nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), a włączenie do ewidencji odbyło się bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podniosła, że organ nie zawiadomił właścicieli o dokonanej czynności.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że kwalifikacji spornego obiektu jako zabytku dokonał na podstawie karty adresowej obiektu, sporządzonej w 1998 r. na potrzeby wojewódzkiej ewidencji zabytków ówczesnego województwa krakowskiego (budynek został wtedy wskazany do ujęcia w tej ewidencji) oraz karty adresowej sporządzonej w 2008 r. Zaznaczył też, że prawodawca nie przewidział konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów czy możliwości wnoszenia przez właściciela uwag (zarzutów) co do zasadności wpisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organ miał podstawy do ujęcia willi [...] w gminnej ewidencji zabytków, albowiem z karty adresowej sporządzonej w 2008 r. wynikało, że budynek powstał ok. 1905 r., reprezentuje styl zakopiański i jest zachowany niemal w pierwotnej formie. Sąd stwierdził, że zasadność pozostawienia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków została zweryfikowana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismem z 28 maja 2021 r.). Znajduje też potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy opracowaniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem z dnia 5 czerwca 2023 r.
Skargę kasacyjną złożyła A.T., zaskarżając wyrok w całości. Podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
1. art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków pomimo niespełnienia ustawowych wymogów do dokonania takiej czynności materialno-technicznej, w dniu 14 lutego 2011 r. obiekt nie był wpisany do rejestru zabytków, nie znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie uzyskano również porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków;
2. art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niespełnienie kryteriów ustawowych zakwalifikowania obiektu jako zabytek;
3. art. 64 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewyważenie interesu indywidualnego skarżącej z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności i arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności;
4. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP (nie wskazano, na czym polega naruszenie tych przepisów).
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie wyroku i stwierdzenie bezskuteczności kwestionowanej czynności, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się rozprawy.
Pismem z 21 lipca 2024 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała skargę kasacyjną. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym stwierdzono, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podniosła, że wyrok TK usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę i zastosować jako formę stosowania Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
2. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. P 12/18, w którym stwierdzono, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Skutki wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem Trybunału nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach.
Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami został zatem uznany za niekonstytucyjny w określonym zakresie (wyrok zakresowy, interpretacyjny) i wobec tego, niekonstytucyjne jego rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Wskazać należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). W art. 190 ust. 4 Konstytucji wyrażono zatem zasadę, że w odniesieniu do wyroków, decyzji i innych rozstrzygnięć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wywołują skutki wstecz. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania takich aktów Konstytucja pozostawiła ustawom. Mając zatem na uwadze, że po wyroku TK o niekonstytucyjności przepisu powstaje podstawa do wznowienia postępowania, to sąd administracyjny nie powinien takiego przepisu stosować, choćby tylko dla zakończenia toczącej się przed sądem sprawy. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu – pierwotnie niewadliwej – decyzji administracyjnej. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest zaś stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.). W tej sytuacji konieczne jest zastosowanie bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnienie wyroku Trybunału (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).
W konsekwencji powyższego, uznać trzeba, że Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia willi [...] w gminnej ewidencji zabytków, zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, albowiem uniemożliwił czynny udział właścicieli tego obiektu w postępowaniu. Nie mogli kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ ich prawa własności. Nie jest sporne, że skarżąca nie została powiadomiona o ustaleniach organu, a o włączeniu obiektu do ewidencji dowiedziała się dopiero po kilku latach. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, uwzględniając treść norm prawnych również w oparciu o wyrok TK z 11 maja 2023 r. Powinien zadbać, aby właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować.
4. W świetle zaistnienia uchybień procesowych dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków, przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania nie stanowi przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego, zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie uznać należy za przedwczesne. Zaznaczyć jedynie trzeba, że z akt sprawy nie wynika, że włączenie obiektu do gminnej ewidencji zabytków odbyło się w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, stosownie do art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, zostało sporządzone 10 lat po włączeniu obiektu do ewidencji. Zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy jest w tym względzie słuszny.
5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stwierdził bezskuteczność czynności organu w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a.
6. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.