II OSK 403/24

II OSK 403/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 517/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-10-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, 141, 145, 151, 174, 182, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1, 2, 10, 15, 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 517/23 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 18 października 2023r., sygn. akt II SA/Ke 517/23, oddalił skargę X Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 18 listopada 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie wpłynął wniosek spółki X sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...], obręb [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].
Postanowieniem z 12 grudnia 2022 r. Starosta Jędrzejowski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] część południowo – zachodnia (zwanego dalej m.p.z.p.) oraz załączenie rozwiązań projektowych dotyczących przyłącza energetycznego.
Przy piśmie z 5 kwietnia 2023 r. inwestor przedłożył wyjaśnienia – co do których organ I instancji stwierdził, że nie usunięto ww. nieprawidłowości w odniesieniu do braku zgodności lokalizacji przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej z ustaleniami m.p.z.p., o czym zawiadomił inwestora w piśmie z 17 kwietnia 2023 r.
W piśmie z 27 kwietnia 2023 r. inwestor wyjaśniając powyższą kwestię, oparł się na art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.), podkreślając że na podstawie tego przepisu od 30.10.2021 r. dopuszczono możliwość realizacji elektrowni wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW oraz elektrowni o mocy zainstalowanej nie większej niż 1000 kW, na określonych klasach użytków rolnych, bez obowiązku uwzględniania ich w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z 8 maja 2023 r. Starosta Jędrzejowski, działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję organ wskazał na niezgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27.06.2007 r. W tym zakresie wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja przeznaczona jest do realizacji na terenie oznaczonym symbolem R na rysunku m.p.z.p., oznaczającym tereny upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych oraz dróg dojazdowych do pól. Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu wskazano doskonalenie produkcji rolnej, sadowniczej i ogrodniczej oraz możliwość zachowania istniejącej zabudowy siedliskowej w granicach ich aktualnych działek. Jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano lokalizację obiektów kubaturowych integralnie związanych z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą, towarzyszącą funkcji podstawowej oraz obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast elektrownia fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową. Realizacja zabudowy przemysłowej nie jest przewidziana na terenach oznaczonych symbolem R. Zabudowa panelami fotowoltaicznymi została określona jako zabudowa przemysłowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Przepis § 3 ust. 1 pkt 57 tego rozporządzenia stanowi bowiem o "zabudowie przemysłowej, w tym zabudowie systemami fotowoltaicznymi". Ponadto okoliczność, że elektrownia fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Decyzją z 5 lipca 2023 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty. Wskazał, że działka inwestora znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje wskazany w decyzji Starosty Jędrzejowskiego m.p.z.p. i leży w całości na terenie oznaczonym symbolem R na rysunku m.p.z.p., określonym w jego § 6 jako teren upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując że zgodnie z ustaleniami szczegółowymi m.p.z.p., dotyczącymi terenu R, ujętymi w § 40, dla terenu R, jako przeznaczenie podstawowe ustalono doskonalenie produkcji rolnej, sadowniczej i ogrodniczej oraz zachowanie istniejącej zabudowy siedliskowej w granicach ich aktualnych działek, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano lokalizację obiektów kubaturowych integralnie związanych z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą (gospodarstw rolnych) towarzyszących funkcji podstawowej i infrastruktury technicznej. Organ przywołał art. 35 P.b., zwracając uwagę że zgodnie z przedstawionym projektem zagospodarowania terenu przedmiotowa elektrownia fotowoltaiczna usytuowana jest w całości we wschodniej części działki nr [...]. Wojewoda Świętokrzyski potwierdził zarazem ustalenia Starosty Jędrzejowskiego co do tego, że elektrownia fotowoltaiczna, jako obiekt wytwarzający energię ze źródeł odnawialnych, a więc służący działalności produkcyjnej, stanowi zabudowę przemysłową. W szczególności powyższe wynika z przywołanego przez organ I instancji przepisu § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stanowi o "zabudowie przemysłowej, w tym zabudowie systemami fotowoltaicznymi". Jednocześnie okoliczność, że elektrownia fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową, nie została zakwestionowana przez inwestora. Realizacja zabudowy przemysłowej nie jest przewidziana na terenach oznaczonych symbolem R na rysunku m.p.z.p. Z tych względów projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. – co przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli chodzi zaś o wskazane przez inwestora przepisy u.p.z.p., dające – jego zdaniem – podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., w istocie dotyczą planowania przestrzennego w gminie – to jest zasad sporządzania studium i tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – a więc czynności administracyjnych innych niż wydawanie pozwolenia na budowę.
Skargą inwestor zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; art. 35 ust. 1 P.b.; art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.; art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 6 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.; art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; art. 22 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z dnia 17.09.2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 873 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Sąd w pełni podzielił stanowisko organów, że treść miejscowego planu oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. nie pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Na terenie, na którym zaplanowano inwestycję, nie przewidziano bowiem możliwości sytuowania elektrowni fotowoltaicznych ani też żadnego rodzaju zabudowy przemysłowej. Taki zaś charakter posiada projektowana elektrownia fotowoltaiczna, na co wskazuje treść – obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy – § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Świadczy o tym również charakter inwestycji, która ma dotyczyć montażu 1139 paneli fotowoltaicznych i obejmować powierzchnię 9716,57 m², w tym powierzchnia stołów fotowoltaicznych – 2179,14 m². Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że realizacja wnioskowanej elektrowni fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w m.p.z.p. na tereny rolnicze doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na przemysłową. Zdaniem Sądu w żadnym razie nie można uznać, by realizacja tego rodzaju inwestycji mieściła się w przeznaczeniu podstawowym bądź dopuszczalnym przedmiotowego terenu, mogą one się bowiem wiązać wyłącznie z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą. Elektrowni fotowoltaicznej, stanowiącej odnawialne źródło energii, nie można zaliczyć także do infrastruktury technicznej, jaką przewidziano w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, a która także musi znajdować powiązanie z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą.
Sąd podkreślił, że na wyraźne rozróżnienie w zakresie pojęć urządzeń infrastruktury technicznej i instalacji odnawialnego źródła energii wskazał ustawodawca nowelizując art. 61 ust. 3 u.p.z.p., która to nowelizacja została dokonana w drodze ustawy z dnia 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 tej ustawy, zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29.12.2019 r., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20.02.2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z dnia 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Co więcej, w uzasadnieniu projektu powyższej ustawy zmieniającej podniesiono, że "Istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto podkreślono, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. W związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej". Jednocześnie należy zdaniem Sądu zauważyć, że wspomniana wyżej zmiana dokonana w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przesądza, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.
Nie można również, w ocenie Sądu, podzielić zarzutów skarżącej Spółki sformułowanych w oparciu o art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. – także w sytuacji gdy moc inwestycji nie przekracza 0,5 MW. Zgodnie z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z kolei art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, przy czym te tereny i ich strefy ochronne znajdują się w granicach obszaru, o którym mowa w art. 10 ust. 2a. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że powyższe przepisy są adresowane do uchwałodawcy lokalnego. Jak słusznie podkreślił WSA w Opolu w wyroku z dnia 10.07.2023 r., sygn. akt II SA/Op 151/23, jeśli inwestycja mieści się w wyłączeniu, o jakim mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (jak to jest w niniejszym przypadku), to okoliczność ta nie świadczy – niejako automatycznie – o zgodności takiej inwestycji z miejscowym planem, z pominięciem przeznaczenia danego terenu czy obszaru. Analogiczne stanowisko wyraził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 30.11.2022 r., sygn. akt II SA/Ke 510/22, podkreślając również, że organy architektoniczno-budowlane w toku postępowania o wydanie pozwolenie na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego nie są uprawnione do oceny prawidłowości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który podlega kontroli Sądu w odrębnej procedurze przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.).
Zdaniem Sądu w świetle powyższych rozważań zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności za wydaniem pozytywnej decyzji – wobec jej sprzeczności z uregulowaniami planu miejscowego – nie mógł przemawiać wyłącznie interes społeczny i zalety instalacji odnawialnego źródła energii. W tej sytuacji, wobec jednoczesnego braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną X Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego, a to norm ujętych w:
a. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (tj. z dnia 31 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, że realizacja wnioskowanej elektrowni fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w m.p.z.p. na tereny rolnicze doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na przemysłową pomimo, że 10 ust. 2a u.p.z.p. wprost umożliwia sytuowanie inwestycji takich jak projektowana na terenach o przeznaczeniu rolnym, wobec czego zaakceptowanie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach prowadziłoby do wniosku, że celem wybudowania projektowanej inwestycji konieczna byłaby zmiana przeznaczenia danego obszaru na przemysłową co czyniłoby ww. przepisy pustymi i pozbawionymi normy prawnej, wobec czego zarówno organy obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie uznały normy prawnej wynikającej z ww. przepisów, która ograniczyła władztwo planistyczne gmin;
b. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że norma wywodzona z ww. przepisów nie umożliwia sytuowania inwestycji takich jak projektowana, ponieważ ustanawia ona jedynie zasady uchwalania studiów planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych, a także, że nawet jeśli inwestycja mieści się w wyłączeniu o jakim mowa w art. 10 ust 2a u.p.z.p. (jak to jest w niniejszym przypadku), to okoliczność ta nie świadczy - niejako automatycznie - o zgodności takiej inwestycji z miejscowym planem, z pominięciem przeznaczenia danego terenu czy obszaru, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach pominął zarzuty skarżącej, choć nie dokonał badania czy przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy oraz ad hoc przyjmując, że dla sytuowania projektowanej inwestycji konieczna byłaby uprzednia zmiana studium i planu miejscowego, pomimo, że wobec podwyższenia górnej granicy mocy zainstalowanej z 100 kW na 500 kW wraz z wyjątkiem ustanowionym w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. odnośnie urządzeń fotowoltaicznych sytuowanych na określonych gruntach rolnych, uregulowanie sytuowania urządzeń OZE o mocy zainstalowanej do 500kW lub 1000 kW odnośnie urządzeń fotowoltaicznych sytuowanych na określonych gruntach rolnych jest całkowicie wyłączone z władztwa planistycznego gmin, wobec czego nie jest możliwym, aby inwestycja taka jak projektowana była sprzeczna z planem miejscowym dla miejscowości [...] a twierdzenie, że dla sytuowania inwestycji wymagana jest uprzednia zmiana przeznaczenia terenu jest wprost sprzeczne z brzmieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p.;
c. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. z dnia 10 marca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej P.b.) w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 czerwca 2007 r. (dalej jako: plan miejscowy) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projektowana inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej ani też obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie rolniczej, wobec czego nie jest zgodna z planem miejscowym, co uniemożliwia sytuowanie projektowanej inwestycji na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], obręb [...] [...], Gmina [...], pomimo, że skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie podnosiła takiego zarzutu i ww. norma nie stanowiła podstawy sytuowania projektowanej inwestycji, a wobec ograniczenia władztwa planistycznego gminy na zasadzie art. 10 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. sprzeczność projektowanej inwestycji z planem miejscowym nie jest możliwa;
d. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że dla sytuowania inwestycji wymagana jest uprzednia zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na przemysłowe co jest wprost sprzeczne z brzmieniem art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.;
e. art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedynie podstawę działania organów planistycznych, podczas gdy zgodnie z brzmieniem przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. określa również zakres przeznaczania terenów na określone cele, wobec czego ustawa określa zakres władztwa planistycznego gminy podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
f. art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie prowadzące do nieustalenia, że w zakresie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW oraz do 1000 kW na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Viz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne doszło do wyłączenia władztwa planistycznego gmin począwszy od dnia 30 października 2021 r.;
g. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że wywodzona norma ustanawia jedynie zasady uchwalania studiów planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych z pominięciem, że ww. norma prowadzi do ograniczenia zakresu władztwa planistycznego gminy wyłącznie do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW oraz do urządzeń wskazanych w art. 10 ust. 2a pkt 1 i 2 u.p.z.p., wobec czego władztwo planistyczne odnośnie ww. urządzeń do 500 kW włącznie oraz wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej do 1000 kW włącznie sytuowanych na określonych gruntach rolnych, a także urządzeń innych niż wolnostojące (montowane na budynkach) zostało całkowicie wyłączone co bezpośrednio uniemożliwia organom planistycznym uregulowania obszarów sytuowania ww. urządzeń wobec wzmiankowanego wyłączenia władztwa planistycznego gmin w tym zakresie, tj. wyłączenia ww. sytuacji z zakresu ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy;
h. art. 22 ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw z dnia 17.09.2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 873 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że nowelizacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p. weszła w życie odnośnie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego już dnia 30.10.2021 r. wobec czego, w związku z brzmieniem art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. władztwo pianistyczne gminy zostało w tym zakresie wyłączone, co prowadzi do nierozpoznania zarzutu 2e i stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. przepisów postępowania, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy:
a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i dokonanie subsumpcji względem tego, czy projektowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej lub urządzenie towarzyszące zabudowie rolniczej pomimo, że skarżąca nie podnosiła takiego zarzutu i zarazem poprzez pominięcie i nierozpoznanie zarzutów skargi nr 1c, 2a i 2b w przedmiocie wyłączenia władztwa planistycznego gmin oraz całkowite pominięcie powiązanej argumentacji przedstawionej wraz z powołanym orzecznictwem Sądów Administracyjnych jako dotyczą decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że przedstawiona tam wykładnia prawna odnosiła się również do niniejszego stanu faktycznego, tj. wskazano, że urządzenia takie jak projektowane nie wymagają rozmieszczenia w studium, są neutralne z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, a ponadto wyłączono możliwość ich sytuowania w studium, tj. wyłączono władztwo planistyczne gminy w tym zakresie, tj. w powołanych orzeczeniach dokonano również wykładni, która nie dotyczyła materii spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zarazem wskazywała na wyłączenie władztwa planistycznego gminy względem inwestycji takiej jak projektowana, co jednakże nie zostało zauważone ani też przeanalizowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach;
b. art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II instancji norm art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i właściwego załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie i całkowite pominięcie okoliczności, że interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności biorąc pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, tj.: powszechność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko, brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny i flory, redukcja zużycia paliw kopalnych, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska, wykorzystanie terenów uznanych za nieprzydatne rolniczo i nieużytki, brak negatywnego oddziaływania na krajobraz, brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otoczenie, a w konsekwencji brak własnych ustaleń organu odwoławczego w zakresie stanu faktycznego, co ewidentnie naruszyło zasadę zaufania do działania organów administracji publicznej, podważyło zasadę bezstronności i obiektywności organu i zaprzeczyło zasadzie równego traktowania w postępowaniu w wyniku czego pominięto, że projektowana inwestycja pozostaje zgodna nie tylko z brzmieniem przepisów art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., ale również pozostaje zgodna z treścią uzasadnienia do ustawy nowelizującej OZE;
c. art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II instancji norm art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a następnie poprzez oparcie rozstrzygnięcia na tak zebranym materiale dowodowym, w szczególności:
i. dokonanie ustaleń w przedmiocie niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] bez uwzględnienia aktualnego brzmienia art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.,
ii. stwierdzenie, że projekt zagospodarowania działki nie spełnia kryterium zgodności z przepisami zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w sytuacji, gdy działka nr ewid, [...], obręb [...] [...], której dotyczy projektowana inwestycja to grunt rolny stanowiący użytki rolne klasy V, VI i Viz, na których zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. mogą zostać posadowione wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, w wyniku czego błędnie ustalono, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z właściwym planem miejscowym;
d. art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II instancji norm art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, w tym w szczególności ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów - zarzutu, iż organ powinien był przeanalizować czy na terenie objętym inwestycją, tj. działce rolnej klasy V i VI w oparciu o art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. możliwe było sytuowanie przedmiotowej inwestycji farmy fotowoltaicznej do 1000 kW wobec zastosowania odesłania z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w wyniku czego błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił uwzględnienia skargi;
e. art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II instancji norm art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami procesowymi, co było spowodowane iluzoryczną kontrolą zaskarżonej decyzji i było sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego wobec braku zakazu sytuowania przedmiotowej inwestycji oraz wobec zgodności z przepisami wydano decyzję odmowną dla zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo, że działka nr [...] to grunt rolny stanowiący użytki rolne klasy V, VI i Viz, natomiast nowelizacja u.p.z.p. weszła w życie już dnia 30 października 2021 r., również wobec art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do planu miejscowego, w wyniku czego błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił uwzględnienia skargi;
f. art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II instancji normy art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE (Dz.Urz.UE.L Nr 140, str. 16 ze zm., dalej jako: Dyrektywa 2009/28/WE), jak również ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, w wyniku czego błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił uwzględnienia skargi;
g. art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II Instancji normy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i z tego względu powinna zostać uchylona;
h. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd Administracyjny wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego doszło do zarzucanych naruszeń, wobec czego był to błąd mający istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku czego błędnie skarga została oddalona;
i. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa uzasadniające uchylenie decyzji organu I i II instancji, wobec czego był to błąd mający istotny wpływ na wynik sprawy,
- co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2023 r. X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniosła o skierowanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na zagadnieniu zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność rozwiązań projektowych objętych zamierzeniem z planem miejscowym jest bowiem warunkiem sine qua non zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika wyraźnie i jednoznacznie z dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Oznacza to, że organ powinien dokonać analizy i oceny, czy objęte projektem budowlanym rozwiązania projektowe dla zamierzonej zabudowy i zagospodarowania terenu we wszystkich aspektach prawnie reglamentowanych są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonując tej samodzielnej oceny zamierzenia budowlanego organ architektoniczno – budowlany obowiązany jest również dokonać wykładni postanowień planu miejscowego, z uwzględnieniem przyjętych zasad wykładni przepisów prawa. W razie uchybień w zakresie zgodności z planem, które stanowią przeszkodę do zatwierdzenia projektu, organ zobowiązany jest wykorzystać dyspozycję art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązując inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, po bezskutecznym upływie którego wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy prawidłowo odczytały treść obowiązującego na obszarze objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i słusznie stwierdziły brak zgodności planowanego zamierzenia z jego ustaleniami, co w związku z nieusunięciem przez inwestora tej nieprawidłowości musiało skutkować odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zwrócenia uwagi wymaga, że teren objęty projektowaną inwestycją polegającą na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 0,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...], objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 czerwca 2007 r. nr [...]. Teren inwestycji na rysunku planu oznaczony jest symbolem R. Zgodnie z § 40 ust. 1 planu miejscowego tereny kategorii R to tereny upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych oraz dróg dojazdowych do pól, przewidziane do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu. Podstawowe przeznaczenie tych terenów to doskonalenie produkcji rolnej, sadowniczej i ogrodniczej oraz zachowanie istniejącej zabudowy siedliskowej w granicach ich aktualnych działek (§ 40 ust. 2). Przeznaczenie dopuszczalne – lokalizacja obiektów kubaturowych integralnie związanych z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą (gospodarstw rolnych) towarzyszących funkcji podstawowej i infrastruktury technicznej (§ 40 ust. 3). Niewątpliwie realizacji przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej nie można powiązać z podstawowym przeznaczeniem spornego terenu pod produkcję rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą. Elektrownia ta byłaby jednak zgodna z planem miejscowym, gdyby stanowiła urządzenie infrastruktury technicznej, o którym mowa w § 40 ust. 2 planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów co do tego, że projektowana elektrownia fotowoltaiczna nie jest obiektem infrastruktury technicznej, które jest dopuszczone na terenie oznaczonym symbolem R. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Powyższa kwestia była już niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, uznał, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego – instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Inwestycja taka, polegająca na zabudowaniu działki stanowiącej użytek rolny obiektem w postaci elektrowni słonecznej – systemu fotowoltaicznego składającego się z paneli słonecznych, osadzonych na konstrukcji metalowej oraz drewnianej lub kompozytowej, nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, gdyż prowadzi do zmiany zastanej funkcji terenu jako użytku rolnego na użytek przemysłowy. W wyroku z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając rozbieżność poglądów w zakresie kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych, przychylił się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, według której elektrownie fotowoltaiczne (farmy fotowoltaiczne) nie zaliczają się do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Stwierdził, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych na funkcję przemysłową i ta okoliczność wyklucza kwalifikowanie elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podniósł, że za taką kwalifikacją przedmiotowych obiektów przemawia również § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zastąpiony § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r.), zgodnie z którym zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W omawianym wyroku NSA doszedł także do wniosku, że budowy elektrowni fotowoltaicznych służących celom produkcyjnym nie można utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, definiowaną w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wyraźnie bowiem wynika, że urządzenia infrastruktury technicznej wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. odpowiadają pojęciu "uzbrojenie terenu". Tym samym błędne jest powiązanie obiektów wytwarzających energię elektryczną z kategorią infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., jak też w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zaznaczając ponadto, że również w doktrynie do inwestycji infrastrukturalnych nie zalicza się urządzeń służących do produkcji energii elektrycznej, a jedynie urządzenia służące do zaopatrywania w nią, tzw. media (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, LEX Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 231), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu, na mocy której instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.
Podzielając powyższe stanowisko co do niemożności uznania farmy fotowoltaicznej za urządzenie infrastruktury technicznej i uznając, że przedstawiona wyżej argumentacja ma zastosowanie również w niniejszej sprawie, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Wyrażonego wyżej stanowiska nie mogły podważyć podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty powiązane z art. 10 ust. 2a czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Przede wszystkim rację w tym zakresie ma Sąd pierwszej instancji, że przepisy te adresowane są do lokalnego uchwałodawcy a nie do organu architektoniczno-budowlanego rozpoznającego wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto nie mają one charakteru normy prawa miejscowego. Rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie ma zatem przywołana powyżej treść § 40 obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że przywołane powyżej przepisy u.p.z.p. w żadnym razie nie stanowią o możliwość realizacji tego typu inwestycji jak w niniejszej sprawie w dowolnym miejscu w oderwaniu od postanowień obowiązujących aktów prawa miejscowego.
Również wskazany w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie uzasadnia twierdzenia, że regulacje zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. pozwalały na wydanie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej na terenach rolniczych. Należy zauważyć, że art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie może być podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem celem tego postępowania jest ustalenie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a nie ustalanie zakresu przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy w oderwaniu od obowiązujących w tym zakresie aktów prawa miejscowego.
Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew prezentowanemu przez skarżącą kasacyjnie stanowisku, Sąd pierwszej instancji, nie dopatrując się naruszenia przepisów postępowania w czynnościach wyjaśniających podejmowanych w sprawie przez organy architektoniczno - budowlane, nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom kształtującym zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Wbrew tezom skarżącej, materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest wyczerpujący i został rozpatrzony w sposób obiektywny, co znalazło swe odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu, wyjaśniającym przesłanki, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przede wszystkich organ odwoławczy wykazał brak zgodności spornej inwestycji z postanowieniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po bezskutecznym umożliwieniu inwestorowi w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego usunięcia tej nieprawidłowości wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji.
Całkowicie chybiony w realiach tej sprawy jest także powołany w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. II GSK 1044/10). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż Sąd Wojewódzki nie wydał wyroku uwzględniającego skargę, lecz skargę oddalił w trybie art. 151 p.p.s.a. Zatem skoro oddalono skargę to nie było podstaw prawnych do stosowania powołanej wyżej normy art. 135 p.p.s.a. Poza tym, jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w przepisie art. 135 p.p.s.a. uprawnień nie może stanowić podstawy do podniesienia zarzutu naruszenia prawa przez sąd-.patrz wyrok z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2738/17.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 lipca 2023 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznymi.
Niezasadny jest także podniesiony w pkt 2 lit. i skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Nadto, jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10; z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako 2 lit. i przepisy art. 151 i art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie zostały powiązane z innymi przepisami, co oznacza nieskuteczność tak skonstruowanego zarzutu.
Reasumując stwierdzić należy, iż podniesione nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, nie uzasadniały eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.