II OSK 403/23

II OSK 403/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 417/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 37d ust. 9, art. 37a, art. 2 pkt 16a, 16c
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189f § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 i art. 80, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 417/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/536/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce "[...] Polska Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...]" wpisuje "[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]", 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 20 listopada 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-716(7)-2020-JR/AS; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 417/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Jankowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/536/21 utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku (zwanego dalej "Dyrektorem") z dnia 20 listopada 2020 r. nr GZDiZ-PU-70-716(7)-2020-JR/AS, wymierzającą spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie w dniach od 2 lipca do 20 listopada 2020 r. czterech tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej [...] m2 przy ul. [...] w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [...], niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska oraz nakładającą na spółkę obowiązek dostosowania tablic reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź ich usunięcia.
Zaskarżony wyrok wydano w następujących okolicznościach.
Podczas kontroli przeprowadzonej 29 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji stwierdził umieszczenie – przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku – czterech tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej [...] m2.
Pismem z 2 lipca 2020 r. Dyrektor zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na 4 sierpnia 2020 r. oględzinach.
Przeprowadzone oględziny oraz kolejna kontrola z 20 listopada 2020 r. ujawniły dalsze umieszczenie wymienionych tablic reklamowych.
Decyzją z dnia 20 listopada 2020 r. Dyrektor wymierzył [...] sp. z o.o. sp.k. karę pieniężną za umieszczenie wymienionych czterech tablic reklamowych uznając, że naruszają one uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 1034; zwaną dalej "uchwałą krajobrazową"). Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., gdyż waga naruszenia nie jest znikoma.
Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez Dyrektora prawa materialnego, to jest § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej. W ocenie Kolegium, wbrew stanowisku strony, tablice reklamowe wskazane w zaskarżonej decyzji, są tablicami reklamowymi w rozumieniu ustawowej definicji, gdyż stanowią przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że na powyższe nie wpływa fakt, że treść reklam zmieniła się w trakcie prowadzonego postępowania.
Kolegium uznało, że z uwagi na to, iż opisane w zaskarżonej decyzji tablice reklamowe znajdują się na terenie określonym w uchwale krajobrazowej jako S1, dla oceny ich zgodności z uchwałą mają zastosowanie przepisy § 14 uchwały. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Dyrektora, że analizowane tablice reklamowe nie spełniają warunków określonych w przywołanym przepisie uchwały, co oznacza, że są one z nią niezgodne, w szczególności co do powierzchni tablic reklamowych wskazanych w decyzji i zebranym materiale dowodowym, które to wielkości przekraczają wielkości określone w uchwale krajobrazowej.
Kolegium nie zgodziło się także ze skarżącą, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia jej zawiadomienia o tym, a nie datę sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Jak wskazał, w dniu 29 czerwca 2020 r. Dyrektor przeprowadził na działce nr [...] wizję, podczas której stwierdził umieszczenie tablic reklamowych niezgodnych z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 2 lipca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, to jest od 2 lipca 2020 r.
W ocenie Kolegium, Dyrektor w sposób prawidłowy wyliczył opłatę, mając na względzie treść art. 37d ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Organ odwoławczy podzielił także stanowisko, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa.
Decyzję Kolegium [...] sp. z o.o. sp.k. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 417/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę spółki. Na wstępie zauważył, że na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uzyskała uprawnienie do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem takiego aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu.
Sąd przypomniał, że mająca zastosowanie w sprawie uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Z obowiązywaniem takiej uchwały łączy się możliwość zastosowania określonych instrumentów finansowych. Art. 37d u.p.z.p. przewiduje karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Sąd pierwszej instancji wywodził dalej między innymi, że ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę.
Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej. Wynika z niego zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie miał wątpliwości, że utrwalone w dokumentacji fotograficznej z pierwszej kontroli tablice zawierają reklamę działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą – sprzedawanych przez nią produktów i ich cen, prezentowanych jako niskie. Tablice te wyraźnie odwołują się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność. Na tablicach utrwalonych w trakcie oględzin nieruchomości skarżącej w dniu 4 sierpnia 2020 r., zawierających już inne treści nie ma odesłania wprost do nazwy skarżącej ([...]). Tablice te wskazują na ilość pracowników, ilość rodzajów wyrobów piekarniczych (ponad 60) oraz warzyw i owoców (ponad 160) oraz godziny otwarcia sklepu "naszego sklepu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji określenie "nasz sklep" odnosi się do skarżącej, na co wskazuje miejsce posadowienia tablic reklamowych. W ten sposób skarżąca upowszechnia w takiej dorozumianej wizualnej formie informacje promujące swoje przedsiębiorstwo, sprzedawane towary i usługi. Sąd zaznaczył, że bez znaczenia jest brak dosłownego powołania się na nazwę przedsiębiorcy ([...]), bowiem w oczywisty sposób tablice, powieszone na elewacji sklepu [...], dotyczą jego działalności. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające w definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji produktów usług lub działalności danego podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywodził dalej, że wedle ustaleń organu w dniach od 2 lipca 2020 r. do dnia wydania decyzji przez Dyrektora (20 listopada 2020 r.) na działce nr [...], obręb [...] w Gdańsku przy ul. [...] znajdowały się cztery tablice reklamowe o łącznej powierzchni ekspozycji reklam wynoszącej [...] m2. Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary – nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 14 uchwały krajobrazowej. Za ich umieszczenie organ wymierzył karę administracyjną.
Sąd zaznaczył, że skarżąca kwestionuje również termin wszczęcia postepowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary, a w konsekwencji – datę początkową okresu jej naliczania, a także brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ braku ziszczenia się przesłanek do jej zastosowania. Sąd ocenił zarzuty [...] sp. z o.o. sp.k. jako niezasadne.
Wyjaśnił, że uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., a termin na dostosowanie do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustaw związanych ze stanem pandemii COVID-19 uznać należało ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Termin ten nie został przez [...] sp. z o.o. sp.k. dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego spółka nie kwestionuje, w dniu 2 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...], były umieszczone tablice reklamowe na elewacji sklepu [...], przy ul. [...], które nie są dopuszczalne na terenie S1 uchwały krajobrazowej.
Gdy chodzi o datę wszczęcia postępowania administracyjnego, to Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wyjaśnił, że wedle art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie. Postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyznał, że przepisy nie wskazują wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu – a w tym przypadku występuje różnica zdań, pomiędzy skarżącą a organem. Zdaniem skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
Sąd nie zgodził się z tak zaprezentowanym stanowiskiem organu. Akcentował, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo czynności wszczęcia postępowania. W rezultacie nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przypomniał, że także w okolicznościach sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, to jest posadowienie w danym dniu na działce tablic reklamowych określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. Sąd dodał wreszcie, że między wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania (co miało miejsce 2 lipca 2020 r., a dotyczyło kontroli z 29 czerwca 2020 r.), a doręczeniem go stronie w dniu 7 lipca 2020 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.
Mając na uwadze powyższe Sąd zaakcentował, że dopełniono w sprawie warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia zawiadomienia nie jest kwestionowany. Zatem prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 2 lipca 2020 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), Sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd nie zgodził się, że organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kwestia ta została przeanalizowana przez organy, a organ uzasadnił swoje stanowisko.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 417/22 wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7,10 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W piśmie z dnia 9 lutego 2023 r. Kolegium odpowiedziało na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż podane w podstawach tego środka zaskarżenia. Wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej była konieczność uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (OTK-A 2023, poz. 102; dalej: "wyrok P 20/19") i na skutkach wymienionego orzeczenia sądu konstytucyjnego – z uwagi na ustalone okoliczności sprawy – Sąd orzekający się skoncentrował.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Równocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę na problem uwzględnienia, przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, norm konstytucyjnych dotyczących mocy powszechnie obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz skutków tych orzeczeń w aspekcie ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o niekonstytucyjne przepisy (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP). Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.16). Zgodnie z tą uchwałą, w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był z urzędu uwzględnić wyrok P 20/19.
W wyroku wyrok P 20/19 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został wydany na skutek dwóch pytań prawnych, sformułowanych w postanowieniach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18 i z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19. U podstaw tych pytań prawnych legły zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP) obowiązku dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej i zamontowanych zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem bez równoczesnego zapewnienia odpowiedniego odszkodowania podmiotom zobowiązanym do usunięcia takich tablic. Naczelny Sąd Administracyjny w pytaniach tych zwrócił również uwagę na naruszenie zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), albowiem zakazy w uchwale krajobrazowej mają nie tylko skutek prospektywny (w postaci zakazu wznoszenia nowych tablic i urządzeń reklamowych tego typu w danym miejscu), ale także skutek retrospektywny poprzez nałożenie obowiązku dostosowania tych już istniejących, skutkującego w efekcie obowiązkiem ich rozbiórki bez zapewnienia właścicielowi odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej. Warto dodać, że pytanie prawne w sprawie o sygn. akt II OSK 1954/19 zostało zadane w związku z rozpatrywaniem skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 493/18. W sprawie tej przedmiotem zaskarżenia była uchwała krajobrazowa Gdańska, a jeden z wiodących zarzutów skargi w tej sprawie dotyczył właśnie obowiązku dostosowania istniejących już tablic do wymogów tej uchwały krajobrazowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w nieprawomocnym wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. nie podzielił tych zarzutów, wywodząc między innymi, że ewentualne zwolnienie istniejących w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośników reklamowych spod obowiązku dostosowania do ich przepisów utrwaliłoby istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.
W uzasadnieniu wyroku P 20/19 wskazano, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z ustawą zasadniczą. Dalej Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.
W świetle omówionego wyżej wyroku P 20/19 za niezgodny z Konstytucją RP należy zatem uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspominane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Wyrok P 20/19 dotyczył wprawdzie bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d u.p.z.p. (regulującego zasady wymierzania kar i nakładania obowiązku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej), ale w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również tej części uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez Trybunał art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Skutkiem wyroku P 20/19 jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe wywodzenie z uchwał krajobrazowych dalszych skutków prawnych w omawianym zakresie, gdyż te byłyby niemożliwe do pogodzenia z orzeczeniem sądu konstytucyjnego.
Przenosząc powyższe ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu pierwszej instancji przedstawiciel [...] sp. z o.o. sp.k. stanowczo stwierdził, że: "Tablice zostały zamontowane przed wejściem UKG [uchwały krajobrazowej Gdańska – uw. NSA] w życie, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami". Twierdzenie to wprawdzie nie zostało zweryfikowane przez organ, jednakże nie zostało też zakwestionowane, stąd można uznać, że organ milcząco przyjął je jako element stanu faktycznego.
Stosownie do tego, co zostało przedstawione w poprzednich akapitach niniejszego uzasadnienia, gdyby okazało się, że mamy do czynienia z tablicami reklamowymi istniejącymi przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i – jak stwierdzili przedstawiciele spółki – legalnymi, to w takiej sytuacji postępowanie w sprawie nałożenia na spółkę kary administracyjnej oraz obowiązku usunięcia spornych tablic reklamowych może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia na spółkę tych sankcji administracyjnych (art. 105 § 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza w tym miejscu, że ograniczył się jedynie do wyrażenia powyższego stanowiska, które związane było ze skutkami wyroku P 20/19 mogącego rzutować na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na jej okoliczności wynikające ze znajdujących się w aktach dokumentów.
Przedwczesne natomiast jest odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Kwestie dotyczące właściwego ustalenia momentu wszczęcia postępowania (abstrahując już od tego, że w skardze kasacyjnej nie powołano w kontekście tego zarzutu ani art. 37d ust. 4 u.p.z.p. ani art. 61 § 4 K.p.a.) oraz oceny zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.), mają charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia, jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na spółkę przedmiotowych sankcji administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
Mając na uwadze przyczyny, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 206 oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2. sentencji wyroku.
O sprostowaniu sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Z akt spawy, w tym z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, wynika, że firma spółki to [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Jankowicach, a nie [...] Polska sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Jankowicach.