II OSK 400/23

II OSK 400/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 677/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-11-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d), art. 30 ust. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 4 pkt 1 i 2, art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśnictwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 677/22 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. znak ... w przedmiocie sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak ...; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Nadleśnictwa D. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 677/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Nadleśnictwa D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. w przedmiocie sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych.
Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty T. z dnia 23 sierpnia 2021 r. o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej Ś. zlokalizowanej na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. gm. W. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę drogi leśnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Powodem podjęcia robót budowlanych jest konieczność dostosowania drogi leśnej do parametrów dojazdu pożarowego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Obecnie całkowita szerokość drogi to ok. 4.5 -5 m, a docelowe wskutek wybudowania 5 mijanek prawostronnych i jednej lewostronnej będzie to szerokość ok. 7 m. w miejscu ich lokalizacji. W rezultacie organ II instancji stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegać będzie w istocie na rozbudowie a nie przebudowie. Rozbudowa istniejącej drogi nie mieści się w katalogu robót objętych zgłoszeniem. Podkreślono, że drogi leśne nie będąc drogami publicznymi nie mają pasa drogowego związanego z drogami publicznymi. Parametry drogi leśnej pośrednio wynikają z planu urządzania lasu (PUL). Tam są zaznaczone oddziały przyporządkowane poszczególnym działkom, każdy oddział ma określony metraż zajętości pod drogę leśną. Tymczasem z dokumentów przedstawionych w niniejszej sprawie nie wynika, czy zmienią się te wielkości (czy nie dojdzie do wykroczenia poza obszar użytku leśnego). Nie sposób tego ustalić bez projektu budowlanego. Ponadto przebudowa może dotyczyć obiektu istniejącego, a mijanki mają zostać dopiero wybudowane. Podkreślono również że w podobnej sprawie orzekał już WSA w Krakowie i skargę oddalił.
Na powyższą decyzję skargę wniosło Nadleśnictwo D. (dalej: skarżący) zarzucając skarżonej decyzji:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 z póżn. zm., dalej: k.p.a.), przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w odniesieniu do parametrów drogi leśnej "Ś." oraz mijanek, będących integralną częścią obiektu budowlanego - drogi, zapewniających prawidłowe funkcjonowanie dróg leśnych, wykorzystywanych jako dojazdy pożarowe,
b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego i w efekcie poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy tj.:
- przyjęcie, że wykonanie mijanek na drodze leśnej "Ś." będzie stanowić rozbudowę tej drogi wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy będzie to przebudowa istniejącej drogi leśnej w celu dostosowania jej parametrów do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.),
- przyjęcie, że wykonanie mijanek na istniejącej drodze leśnej spowoduje poszerzenie tej drogi o 2 do 2,5 m, podczas gdy droga leśna "Ś." nie stanowi odrębnego wydzielonego liniami granicznymi gruntu, a mijanki nie stanowią samodzielnych obiektów budowlanych,
- przyjęcie, że parametry drogi leśnej "Ś." zostały określone w Planie Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa D., podczas gdy przedmiotowy Plan nie zawiera danych odnoszących się do szerokości drogi leśnej "Ś.",
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 pkt 7a ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 z późn. zm.) dalej: Prawo budowlane, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z 28.09.1991 r. o lasach (Dz. U. 2022, poz. 1275), dalej u.o.l., przez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że zmiana szerokości drogi leśnej, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, nie stanowi przebudowy tej drogi.
b) art. 30 ust. 6 pkt 1) w związku z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej "Ś.", które nie dotyczyło robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że jeśli chodzi o kluczowy w sprawie parametr szerokości drogi, organ przyjął błędne założenie, że szerokość drogi leśnej "Ś." odpowiada szerokości pasa gruntu, na którym znajdują się jezdnia tej drogi. Jest to stanowisko, które nie ma żadnego odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż niezależnie od tego, czy droga ma charakter drogi publicznej czy drogi wewnętrznej, jest to w świetle art. 4 pkt 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021, poz. 1376 z późn. zm) dalej: u.d.p., budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Dotyczy to również dróg leśnych zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.l., jako drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Skoro zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, to nie ma przeszkód, aby zaliczyć do tej kategorii dróg także drogi leśne (tak. m.in. wyrok NSA z 16.09.2009 r. II OSK 1330/08 oraz wyrok NSA z 4.10.2012 r. II OSK 1061/11). Zaliczenie dróg leśnych do kategorii dróg wewnętrznych oznacza, że także w tym przypadku właściwe jest posługiwanie się pojęciem pasa drogowego, zdefiniowanego w art. 4 pkt 1 u.d.p. jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Małopolski nie wziął pod uwagę powyższych definicji drogi oraz pasa drogowego, co skutkowało ustaleniem szerokości drogi leśnej "Ś." na podstawie powierzchni, jaką obecnie zajmuje jezdnia tej drogi, a więc bez uwzględnienia szerokości mijanek, które są integralną częścią drogi i zapewniają prawidłowe funkcjonowanie drogi leśnej, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy. Wynika to z § 7 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), który wprost traktuje mijanki jako "parametr drogi". Oznacza to, że mijanki są częścią składową drogi leśnej, jako element budowli lub urządzenie w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Mijanki stanowią z drogą leśną całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, co wyklucza możliwość potraktowania ich jako odrębnego obiektu budowlanego. Tych okoliczności Wojewoda Małopolski nie wziął pod uwagę i w efekcie nie wyjaśnił podstawowych elementów stanu faktycznego.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Wojewoda Małopolski poczynił ustalenia niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, co skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przede wszystkim organ błędnie ustalił, że wykonanie mijanek objętych zgłoszeniem będzie skutkować rozbudową drogi leśnej, który to zakres nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 29 Prawa budowlanego. Pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane, ale w orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że punktem wyjścia do zakwalifikowania danych robót do rozbudowy jest treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego interpretowana a contrario. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (Z. Niewiadomski (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021). Treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18). Odwołanie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego jest istotne również dlatego, że w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. To zastrzeżenie w odniesieniu do dróg oznacza, że przebudową drogi będą wszelkie zmiany jej parametrów (w tym szerokości) o ile nie doprowadzą do zmiany granic pasa drogowego. A contrario, roboty nie prowadzące do zmiany granic pasa drogowego nie są rozbudową drogi, a więc nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Potwierdzeniem tego jest treść art. 4 pkt 18 u.d.p., który definiuje przebudowę drogi jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przenosząc to na grunt rozpatrywanej sprawy skarżący wskazuje, że wykonanie mijanek nie będzie stanowić rozbudowy drogi leśnej "Ś.", gdyż obszar tych robót nie przekroczy granic pasa drogowego, w którym zlokalizowana jest droga leśna. Należy podkreślić, że droga leśna "Ś." nie została ewidencyjnie wydzielona z obszaru leśnego, stąd granicami jej pasa drogowego są granice działek ewidencyjnych gruntu leśnego po których przebiega.
W ocenie skarżącego o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. świadczy również odwołanie się przez organ do postanowień Planu Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa D., a więc dokumentu który nie zawiera danych odnoszących się do szerokości drogi leśnej "Ś.", a w szczególności granic pasa drogowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l. plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Wynikające z PUL dane odnoszące się do dróg leśnych mają charakter zbiorczy w odniesieniu do poszczególnych oddziałów leśnych, a więc dotyczą wszystkich dróg znajdujących się w danym oddziale. Z tego powodu nie jest możliwe ustalenie na podstawie PUL parametrów konkretnej drogi leśnej, co organ zdaje się sam zauważać, gdy stwierdza, że "co prawda Plan Urządzenia Lasów określa w każdym oddziale obszar przeznczony pod drogę leśną, ale nie określa dokładnie jej granic". Trudno wobec tego ostatecznie stwierdzić, w jakim celu organ odwołał się do PUL, skoro sam podważa wiarygodność jego zapisów na gruncie sprawy dotyczącej przebudowy drogi leśnej. To, że w PUL podany jest obszar wszystkich dróg dla danego oddziału, nie może być podstawą do kwestionowania przebudowy jednej z tych dróg, tym bardziej, że wykonanie mijanek wymienionych w zgłoszeniu nie powoduje poszerzenia drogi i pasa drogowego w rozumieniu u.d.p. W świetle przytoczonych argumentów organ nie miał podstaw do uznania, że wykonanie mijanek na drodze leśnej "Ś." będzie stanowić rozbudowę tej drogi. Przyjęcie takiego założenia świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a., który zobowiązuje organ do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Skarżący zarzucił, że Wojewoda Małopolski dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.l. przyjmując, że zmiana szerokości drogi leśnej, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, nie stanowi przebudowy, lecz rozbudowę tej drogi. Zarzut ten jest uprawniony zarówno wtedy, gdy przyjmiemy istnienie pasa drogowego dla drogi leśnej, jak również wtedy, gdy uwzględnimy stanowisko organu, który stwierdził, że "drogi leśnej nie określają takie parametry jak np. wydzielony pas drogowy". Decydujące jest w tym zakresie stwierdzenie zawarte w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, że w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że nie dochodzi do zmiany granic pasa drogowego zarówno wtedy, gdy droga posiada pas drogowy i nie jest on przekraczany, jak i wtedy gdy droga nie posiada pasa drogowego i z tego powodu nie można (nie da się) go przekroczyć.
Wskazano ponadto, że zgodnie z zasadami określonymi w poz. 19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27.07.2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021, poz. 1390 ze zm.), teren dróg leśnych włącza się do użytku "las" wchodzącego w skład gospodarstwa leśnego. Takie podejście w pełni koresponduje z treścią art. 3 pkt 2 u.o.l. który stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej, w tym m.in. drogi leśne. Brak odrębnie wydzielonych granic ewidencyjnych pasa drogowego drogi leśnej oraz włączenie tego gruntu do użytku "las" jest argumentem przemawiającym za stosowaniem art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Oznacza to również, że zakres zgłaszanych robót nie spowoduje przekroczenia linii granicznych pasa drogowego, które organ utożsamia z "wydzielonym pasem gruntu leśnego", gdyż z uwagi na włączenie drogi leśnej "Ś." do użytku "las", takie linie graniczne nie istnieją. Jedynymi granicami wyznaczającymi obszar pasa drogowego drogi leśnej są granice ewidencyjne działek leśnych na których znajduje się droga "Ś.", a te nie zostają przekroczone w ramach realizacji robót objętej zgłoszeniem.
Konsekwencją powyższych uchybień, było niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1) w związku z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) Prawa budowlanego i w efekcie wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej "Ś.", które nie obejmowało robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W wyroku z 28.10.2014 r. sygn. akt II SA/Bk 708/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi o przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych bez wyszczególniania charakteru dróg, w szczególności bez odnoszenia wskazanych w nim robót budowlanych do dróg publicznych. Dopuszcza zatem zgłoszenie budowlane dla przebudowy dróg bez względu na ich charakter. W tym samym wyroku, WSA przywołał linię orzeczniczą sądów administracyjnych, iż przebudowa dróg, bez różnicowania na drogi publiczne i inne (wewnętrzne) wymaga zgłoszenia budowlanego, nie zaś pozwolenia na budowę (vide wyroki w sprawach II SA/Rz 237/12 z dnia 19 czerwca 2012 r. oraz II SA/GD 587/12 z dnia 5 grudnia 2012 r., CBOSA).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ramy prawne sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). W świetle art. 28 ust. 1 powołanej ustawy zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31 Prawa budowlanego W art. 29 Prawa budowlanego wskazano roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymagają zgłoszenia. Wśród nich wskazano w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d, że nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia przebudowa dróg, torów kolejowych i urządzeń z nimi związanych, torów tramwajowych i urządzeń z nimi związanych. W art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wskazano, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei w myśl art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłasza sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z drogą leśną, która nie tylko nie jest drogą publiczną, ale również nie posiada pasa drogowego w rozumieniu tej ustawy, tj. ustawy o drogach publicznych.
Sąd zaznaczył, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwalifikacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem (k. 25-27 administracyjnych akt sprawy), w szczególności, czy mamy do czynienia z przebudową czy też z rozbudową drogi leśnej. W tym pierwszym przypadku realizacja zamierzenia inwestycyjnego może nastąpić w trybie zgłoszenia, zaś w tym drugim wypadku niezbędne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę.
W skardze wskazano, że celem zamierzenia inwestycyjnego jest doprowadzenie drogi leśnej do zgodności z przepisami Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.
Sąd zwrócił uwagę, że zakres prac opisanych w zgłoszeniu obejmuje przebudowę drogi leśnej "Ś." na odcinku o długości 1507 m oraz wykonanie 6 mijanek na drodze jednopasmowej, uformowanie nasypów ziemnych oraz wykonanie nawierzchni tłuczniowej na mijankach. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (m.in. k. 25-27 administracyjnych akt sprawy) wynika, że wspomniane mijanki mają być w ramach zamierzenia inwestycyjnego wykonane. W ocenie Sądu, nie były wobec tego trafne zarzuty strony skarżącej nawiązujące do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów zasadzające się na twierdzeniu, iż mijanki zgodnie z tym rozporządzeniem są częścią składową drogi leśnej jako jej element. W przedmiotowym wypadku mijanki nie istnieją, a strona skarżąca dopiero chce je wybudować, jako niezbędny element prawidłowo funkcjonującej drogi leśnej, wykorzystywanej jako dojazd pożarowy. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił, że wykonanie przedmiotowych mijanek wymaga poszerzenia istniejącej drogi leśnej, a z uwagi że poszerzenie dotyczy drogi leśnej, której granice zamykają się w szerokości pasa gruntu obejmującego jezdnię i pobocze, po których przebiega ta droga, zamierzone roboty budowlane z uwagi na ich zakres, należy zakwalifikować jako rozbudowę wymagającą pozwolenia na budowę, a nie przebudowę wymagającą jedynie zgłoszenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ przyjął błędne założenie, że szerokość drogi leśnej odpowiada szerokości pasa gruntu, na którym znajduje się jezdnia tej drogi, Sąd podzielił stanowisko zajęte w analogicznej sprawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 29/22, iż przyjmując za trafną argumentację, że granicami pasa drogowego dla drogi leśnej są granice działek ewidencyjnych po których droga ta przebiega, można byłoby prowadzić bez pozwolenia na budowę w zasadzie wszelkie prace budowlane przy istniejącej drodze leśnej – teoretycznie nawet dziesiątki metrów od drogi - byle tylko zmieścić się z tymi robotami budowlanymi w granicach leśnej działki ewidencyjnej, po której droga ta przebiega. Z powyższych przyczyn Sąd Wojewódzki nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej. Podzielił zatem pogląd organu, że w przedmiotowym wypadku pasem drogowym specyficznej drogi, jaką jest droga leśna jest pas gruntu faktycznie zajęty przez jezdnię i pobocze istniejącej drogi leśnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tut. Sąd uznał go za nieuzasadniony argumentując, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności już na podstawie samego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ulegało wątpliwości, że wykonanie mijanek stanowi rozbudowę, a nie przebudowę przedmiotowej drogi leśnej. Nie stanowią także o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., jak wskazuje na to skarżący, rozważania organu dotyczące roli i znaczenia w sprawie Planu Urządzania lasu (PUL). W istocie znajdujące się w PUL dane mają charakter zbiorczy i dotyczą wszystkich dróg znajdujących się w oddziale i nie jest możliwe ustalenie parametrów drogi leśnej na podstawie PUL. Sam organ także wskazuje na ograniczoną przydatność PUL (s. 5 uzasadnienia skarżonej decyzji).
W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym i prawnym organy miały podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu 6 mijanek na drodze jednopasmowej, uformowaniu nasypów ziemnych oraz wykonanie nawierzchni tłuczniowej na mijankach.
W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Nadleśnictwo D. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2022, poz. 1275 ze zm.), w związku z art. 4 pkt 1 i 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2022 r. poz. 1693 ze zm. w brzmieniu sprzed 21 września 2022 r.), przez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że drogi leśne nie posiadają pasa drogowego,
2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2021r. poz. 2351 ze zm. dalej: "Prawo budowlane"), przez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że zmiana szerokości drogi leśnej, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, nie stanowi przebudowy tej drogi,
3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, że zgłoszenie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi leśnej "Ś.", dotyczyło robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i uzasadniało wniesienie sprzeciwu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Jako zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem Sąd Wojewódzki nietrafnie orzekł o oddaleniu skargi, podczas gdy organy obu instancji wadliwie zanegowały zgłoszenie robót budowlanych w zakresie przebudowy drogi leśnej określonej w kontrolowanych decyzjach.
Dla kwalifikacji przedmiotowej inwestycji zasadnicze znaczenie miał przepis art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, definiujący przebudowę jako roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 u.d.p. przebudowa drogi polega na wykonaniu robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z obu przytoczonych przepisów wynika, że do przebudowy drogi zalicza się roboty budowlane na istniejącej drodze, które nie powodują poszerzenia pasa drogowego.
W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym wykonanie zaplanowanych robót przy drodze leśnej, w tym budowa mijanek, wymaga poszerzenia tej drogi, a zatem dojdzie do jej rozbudowy, co wymaga pozwolenia na budowę.
Z uwagi na to, że art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego dopuszcza przebudowę drogi w zakresie niewymagającym zmian granic pasa drogowego, to przypomnieć należy jak jest definiowany "pas drogowy".,
Mianowicie w myśl art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Z treści definicji zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wywieść należy, że istotą "pasa drogowego" jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który ma stanowić pas drogowy.
Dalej należy założyć, że w zależności od tego, czy roboty budowlane będą wykonywane w granicach pasa drogowego, bądź z przekroczeniem linii granicznych tego pasa, klasyfikowane będą jako przebudowa lub rozbudowa.
W niniejszej sprawie niesporną okolicznością było to, iż przedmiotowa droga leśna – niebędąca drogą publiczną – nie posiada pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.
Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, brak było podstaw, aby przedmiotowe roboty budowlane uznać za rozbudowę, skoro nie można stwierdzić, że doprowadzą do poszerzenia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.
Rację ma także strona skarżąca, że nie ma prawnego uzasadnienia definiowanie przez Sąd pasa drogowego drogi leśnej jako pasa gruntu faktycznie zajętego przez jezdnię i pobocze istniejącej drogi leśnej.
Jeżeli więc przedmiotowa droga leśna nie ma wyznaczonego liniami granicznymi pasa drogowego, to nie można stwierdzić, iż zaplanowane roboty wiązać się będą z przekroczeniem pasa drogowego.
Niewątpliwe trudności występujące przy kwalifikacji spornych robót budowlanych wynikają ze specyfiki dróg leśnych, które w przeciwieństwie do dróg publicznych nie muszą mieć wydzielonego pasa drogowego. W piśmiennictwie wskazuje się, że brak potrzeby wyznaczania linii rozgraniczających gruntu stanowiącego drogę leśną wynika z kwalifikacji drogi leśnej jako lasu w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.l. (zob. L. Staniszewska, G. Trzciński, J.J. Trzciński, Drogi wewnętrzne i gruntowe w postępowaniach administracyjnych i orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach budowlanych: problemy interpretacyjne. Opubl. RPEiS 2023/2/127-142).
Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 3 pkt 2 u.o.l. lasem jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty m.in. pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej drogi leśne.
Ponadto należy zwrócić uwagę na regulację §7 ust. 2 pkt 3, §8 ust. 1 pkt 2, §9 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 7a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (a także poprzedniego rozporządzenia z 29 marca 2001), zwłaszcza załącznik nr 1, w którym pod poz. 19 tabeli wskazano, że do użytku o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego, zaś takie drogi włącza się do użytku "las" jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego.
W świetle powyższych unormowań zasadne było przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaplanowane roboty budowlane nie stanowiły rozbudowy drogi leśnej, wymagającej pozwolenia na budowę.
Skład Orzekający podziela przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2025 r. II OSK 1863/22, odnoszącym się do sprawy o podobnym stanie faktycznym i prawnym. W szczególności zgodzić się należało z konstatacją, że: "skoro w sprawie nie może być mowy o zmianie granic pasa drogowego, jeśli chodzi o wykonanie mijanek na drodze leśnej, to roboty objęte zgłoszeniem należało zakwalifikować do przebudowy".
Z tych względów Sąd Wojewódzki wadliwie oddalił skargę, podczas gdy kontrolowane decyzje powinny być uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.
Wobec przedstawionej powyżej argumentacji za chybiony uznać należało zarzut z punktu pierwszego skargi kasacyjnej.
W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i kontrolowanych decyzji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
2