II OSK 400/05

SA/Sz 1471/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Barbara Gebel
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 400/05 - Wyrok NSA z 2006-01-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1grudnia 2004r. sprawy ze skargi M. J. i T. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Budowlanego z dnia [...]r. znak [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kp.a. i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst w Dz. U. z 2000 f., Nr 106, poz. 1126; z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia [...]r. znak [...], nakazującej właścicielom M. J. i T. P, rozbiórkę wybudowanych bez pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego - wiatrołapu od strony ulicy i werandy od strony ogrodu, dobudowanych do budynku mieszkalnego przy ul. [...], Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 48 prawa budowlanego, po ustaleniu, że w latach [...] dobudowano do budynku mieszkalnego przy ul. [...] murowany ganek /wiatrołap/ oraz murowaną werandę /w miejscu rozebranych wcześniej drewnianych części obiektu/, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Od decyzji odwołał się M. J. – inwestor, podnosząc, iż w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, gdyż faktycznie wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie istniejących od czasów przedwojennych części obiektu, a nie na ich dobudowie. Wyjaśnił, że remont wiatrołapu polegał na zastąpieniu zbutwiałych i zgniłych elementów materiałem ceramicznym i ociepleniu styropianem. W przypadku werandy, wykonanej w 2/3 z pustaków ceramicznych i w 1/3 z drewna, dokonano przemurowania ścian, gdyż istniejący mur był w złym stanie technicznym.
Organ II instancji uznał, iż argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
Z inwentaryzacji powykonawczej przebudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...], opracowanej przez mgr inż. arch. J. P. w [...] r., oraz aneksu do inwentaryzacji /z [...] r./ wynika, że pierwotnie ganek wejściowy wykonany był w konstrukcji drewnianej, natomiast weranda w 2/3 z pustaków ceramicznych i supremy i w 1/3 z drewna.
Przebudowane w latach [...] części obiektu są wykonane z pustaków ceramicznych POROTHERM i ocieplone styropianem.
W odwołaniu następująco przedstawiono sposób wykonania remontu werandy:
"W trakcie prowadzenia prac po zbiciu tynków na murze okazało się, że nie jest on zespolony ze ścianą budynku i wymagał rozebrania i przemurowania. W praktyce mur nośny werandy runął sam, a stare elementy ceramiczne w większości uległy zniszczeniu i musiały być zastąpione nowym materiałem ceramicznym." Wskazuje na to, że obydwie dobudówki /ganek i weranda/ w rzeczywistości wybudowane zostały na nowo /po rozbiórce istniejących/
W świetle przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane wykonanie przedmiotowych robót budowlanych powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę.
Z akt sprawy wynika, że obydwie dobudówki wykonano bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 48 cytowanej ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
Zatem przyjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art.. 48 jest zgodne z prawem.
Powyższą decyzją M. J. oraz T. P. zaskarżyli skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego , domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.
Podstawę skargi stanowią zarzuty:
1. zarzut nieważności decyzji z uwagi na jej niewykonalność - art. 156 pkt 5 KPA
2. nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej określonej wart. 7 KPA oraz przepisów art. 77§1 i 80 KPA,
3. nienależyte wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi organy administracyjne kierowały
się przy załatwieniu sprawy, a tym samym naruszenie zasady przekonywania
przewidzianej w art. 11 KPA oraz przepisów art. 107 KPA,
4. naruszenia art. 48 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie,
5. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej
określonej wart. 8 KPA.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnoszą, iż niewykonalność zaskarżonej decyzji polega na tym, iż niemożliwe jest wykonanie decyzją tą rozbiórki werandy od strony ogrodu. Jak wynika z przedłożonej przez nich inwentaryzacji powykonawczej, weranda była i jest integralną częścią mieszkania na parterze, mieściła się w niej i mieści kuchnia i część dużego pokoju. Weranda była częścią budynku od początku jego istnienia, co jest możliwe do zweryfikowania na podstawie planów geodezyjnych, została wykonana na istniejących fundamentach, nie zmieniła obrysu budynku i jego wyglądu. Natomiast rozbiórka werandy grozi naruszeniem stabilności pozostałej części budynku oraz uniemożliwi jego użytkowanie, z uwagi na fakt, iż pomieszczenie kuchni i dużego pokoju zostanie pozbawione ściany zewnętrznej. Taki stan będzie oczywiście stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców, w tym trójki dzieci.
W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja jest niewykonalna, co w myśl art. 156 powoduje jej nieważność oraz winno skutkować orzeczeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny jej nieważności Te kwestie nie były w ogóle przedmiotem rozważań organów administracji obydwu instancji.
Ponadto zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji naruszają przepisy postępowania zawarte w Kodeksie Postępowania Administracyjnego.
Organy administracyjne nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego w inwentaryzacji powykonawczej architekt J. P. wskazywał, iż prace remontowe prowadzone były sukcesywnie.
Obowiązkiem organów administracji było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, w jakich datach dokonywane były konkretne prace i na czym szczegółowo one polegały. W tym zakresie w szczególności powinno być przeprowadzone postępowanie dowodowe przy udziale biegłego, który dokonując oględzin ustaliłby w jakiej dacie przeprowadzono poszczególne prace, a w szczególności, który ustaliłby czy i kiedy doszło do zmian konstrukcyjnych.
Przeprowadzenie postępowania dowodowego umożliwiłoby dokonanie właściwej oceny stanu faktycznego i jego kwalifIkację prawną, a w konsekwencji prawidłowe określenie obowiązków inwestora i ewentualnych uchybień tych obowiązków. Było to konieczne w szczególności w świetle art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U z 2000r. Nr 106 poz. 1126), zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części.
Organ administracyjny pierwszej instancji ustalenie stanu faktycznego ograniczył do stwierdzenia, iż "z posiadanych materiałów wynika, że przedmiotowe części budynku ganek (wiatrołap) i weranda, zostały dobudowane (a nie przebudowane jak to określa w swoim wniosku p. M.J.) w latach [...] jako murowane w miejsce rozebranych, które przedtem były drewniane." Również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż "obydwie dobudówki w rzeczywistości zostały wybudowane na nowo".
Zgodnie z art. 7 kpa w słowach: wyraża zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, która należy do podstawowych zasad postępowań. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Zasadę tę realizuje wiele przepisów szczególnych kodeksu, zwłaszcza o postępowaniu dowodowym, wśród których doniosłe znaczenie maja art. 77§1 i art. 80.
W myśl art. 77 KPA organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z całą pewnością przeprowadzone postępowanie dowodowe nie odpowiada tym wymogom, wadliwe. Było to szczególnie istotne z uwagi na przedmiot zaskarżanej decyzji i nieodwracalny skutek jej wykonania.
Ani Powiatowy ani Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonały kwalifikacji prawnej wykonanych przez Skarżącego prac ani też nie podali w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej na mocy której Skarżący winien uzyskać pozwolenie na budowę. Jest to poważne naruszenie reguł postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dla zadośćuczynienia temu obowiązkowi konieczne jest przywołanie stosownych podstaw prawnych oraz wytłumaczenie, dlaczego organ rozstrzygając sprawę określony przepis zastosował, a o ile zastosował inna wykładnię przepisu, dlaczego dana wykładnie przyjął.
Obowiązek jak najstaranniejszego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również podstawy faktycznej decyzji, wynika bowiem z ogólnych zasad postępowania (art. 9 i art. 11 kpa) Uzasadnienie decyzji w przedmiotowych decyzjach ograniczające się jedynie do powołania art. 48 prawa budowlanego, natomiast bez dokonania kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, tym wymogom nie odpowiada.
W niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania postępowania, których dopuściły się organy administracji są tym bardziej istotne, że postępowanie wszczął sam Skarżący, działając w dobrej wierze, celem "zalegalizowania" dokonanych prac. Tym samym doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej określonej wart. 8 kpa.
Organy administracji nie odniosły się do argumentów podanych przez Skarżącego, potwierdzonych w inwentaryzacji powykonawczej, iż budynek znajdował się w złym stanie technicznym, że prace obejmowały sukcesywnie elementy budynku nie nadające się do eksploatacji i zagrażające bezpieczeństwu mieszkańców, że obecnie obiekty nie zagrażają użytkownikom, mieszkańcom i środowisku, a nadto, że decyzja jest niewykonalna. Tym samym organy administracji naruszyły przepis art. 107 kpa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej określonej w art. 8 kpa.
Wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje wyburzenie elementu domu, powodując, iż kuchnia i duży pokój zostaną pozbawione ściany zewnętrznej, co uniemożliwi użytkowanie całego parteru mieszkania.
Doprowadzenie domu do stanu używalności będzie wymagało wykonania ścian osłonowych, prac kosztownych i z pewnością wymagających pozwolenia na budowę.
Będzie to oczywiście również proces rozciągnięty w czasie. Dom zamieszkiwany jest przez rodzinę z trójką dzieci w wieku lat 6, 11, 14, która nie dysponuje innym lokum.
Wykonanie decyzji nie tylko spowoduje wyrządzenie skarżącemu znacznej szkody i skutki niemożliwe do odwrócenia, ale również spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców. Takie same skutki spowoduje dla Skarżącego rozbiórka ganku.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji .
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art.97 § 1 w związku z art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ dalej P.p.s.a.
Skargę uznać należy za zasadną.
W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt tej sprawy, postępowanie w sprawie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego wszczęte zostało po tym , gdy skarżący przedkładając inwentaryzację powykonawczą wystąpili o pozwolenie na użytkowanie wybudowanych w miejsce zużytych technicznie elementów budynku.
Zaskarżona decyzja , nakazująca ich rozbiórkę wydana w oparciu o przyznane przez skarżących okoliczności iż wybudowali nowy ganek i werandę w swym domu, w miejsce starych , które zostały rozebrane.
Na tej konstrukcji w zasadzie kończy się uzasadnienie podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Uznając, iż tego rodzaju roboty, polegające na budowie nowych elementów budynku wymaga pozwolenia na budowę którego inwestorzy nie posiadali, organy obu instancji wydały opartą na art. 48 Praw budowlanego decyzję nakazującą rozbiórkę.
Należy uznać za mający uzasadnione podstawy zarzut skargi, iż powyższa decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia stanu sprawy co narusza art. 7, i 77 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zgłaszając w organie nadzoru budowlanego wybudowanie przedmiotowych elementów ganku i werandy, w miejsce zużytych technicznie, które zmuszeni byli rozebrać, potraktowali wykonane prace jako roboty budowlane.
Organy obu instancji w uzasadnieniu swej decyzji, która nie uwzględniła treści art. 7 kpa /załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem, o ile nie sprzeciwia się temu interes społeczny/ nie uzasadniły należycie swego stanowiska, iż wydanie pozwolenia na użytkowanie nie jest w danej sytuacji możliwe i naruszałoby prawo.
Należy też zgodzić się z argumentacją powołującą się na problemy techniczne związane z wykonaniem rozbiórki.
Skoro skarżący podnieśli tren problem w odwołaniu – organ odwoławczy winien był do kwestii tej szczegółowo się ustosunkować. Podobnie jak i do twierdzenia strony, iż był to remont i przebudowa części budynku a więc wykonywanie robót budowlanych do czego nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego , nie zaś budowa obiektu budowlanego lub jego części.
Powyższe braki w analizie stanu technicznego i prawnego przedmiotowej sprawy wskazują na wydanie decyzji z naruszeniem art. 7,8,9 i 77 § 1 kpa , stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. P.p.s.a.
Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152 ppsa, zaś o kosztach postępowania na art. 207 P.p.s.a.