II OSK 398/25

II OSK 398/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 687/24 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2024-11-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 53a ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 227
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2, art. 15 § 1 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 125 § 1 pkt 1, art. 193, art. 264 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa W. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 687/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa W. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie samowoli budowalnej polegającej na budowie sieci wodociągowej postanawia: zawiesić postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez NSA w formie uchwały zagadnienia prawnego przedstawionego przez Prezesa NSA wnioskiem z 25 lutego 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 lub zakończenia postępowania z tego wniosku w inny sposób.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 29 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 687/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.", odrzucił skargę Przedsiębiorstwa W. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. (dalej jako skarżący) i zwrócił uiszczony od skargi wpis w sprawie ze skargi skarżącej Spółki na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie samowoli budowalnej polegającej na budowie sieci wodociągowej.
Sąd uznał wniesienie skargi przez skarżącą Spółkę za niedopuszczalne albowiem jej skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie samowoli budowalnej polegającej na budowie sieci wodociągowej zakwalifikowano jako skargę powszechną składaną w trybie art. 227 K.p.a., która nie wchodzi w zakres właściwości orzeczniczej sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd zauważył, że Spółka nie miała uprawnienia do zainicjowania postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) pismem z 30 sierpnia 2023 r. albowiem z przepisów tego rozdziału nie wynika możliwość zainicjowania przez jej wniosek postępowania naprawczego z art. 48 i art. 50 i art. 51 tej ustawy. Regułę odnośnie do wszczęcia postępowania określono w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Natomiast możliwość wszczęcia postępowania uregulowanego w tym rozdziale na wniosek przewidziana w art. 53a ust. 2 ustawy Prawo budowlane ogranicza się wyłącznie do formy postępowania legalizacyjnego określonej w art. 49f tej ustawy. Nie odnosi się zaś, jak wskazywał w skardze pełnomocnik skarżącej, do postępowania, które unormowane zostało w art. 48 i art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Sąd zauważył, że brzmienie art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że m.in. postępowanie w zakresie tzw. samowoli budowlanej (art. 48), wszczyna się z urzędu. W wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zatem zastosowania.
Sąd stwierdził, że także w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy [...], obręb [...], działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej na terenie gminy [...], obręb [...], działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Taki stan rzeczy rodzi określone skutki, w tym – co istotne – wyłącza możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie. Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa, że w sprawach określonych w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane postępowanie administracyjne może toczyć się tylko na zasadzie oficjalności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r., dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu, art. 53a ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 K.p.a. Na gruncie tego przepisu w judykaturze prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a K.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym przyjmuje się, że nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego w sytuacji, w której nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22, z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2284/23, dostępne w CBOSA).
Sąd za oczywiste uznał, że żądanie zgłoszone w piśmie (niebędącym w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a.), nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w takim piśmie powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, o której mowa w rozdziale 5b ustawy – Prawo budowlane, jest organem wyłącznie właściwym do ich rozpoznawania i podejmowania rozstrzygnięć.
Organ winien zatem przeprowadzić wstępną analizę sprawy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. W przypadku zaś stwierdzenia, że podstawy takie istnieją, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, w którym może znaleźć się też osoba "inicjująca postępowanie", zawiadomienie o jego wszczęciu, wydanie stosowanego aktu.
Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko, że niezależnie od tego, czy składający wniosek posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania czy też nie, to ze względu na zasadę oficjalności, obowiązkiem organu mogłoby być co najwyżej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2614/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2168/21, dostępne w CBOSA).
Sąd uznał, że nawet przy przyjęciu tego poglądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie miałby on wpływu na sytuację strony skarżącej.
W ocenie Sądu, z akt administracyjnych wynika, w związku z pismem Spółki z 30 sierpnia 2023 r., którym zwróciła się ona o dokonanie czynności sprawdzających oraz o podjęcie stosownych działań, w szczególności rozważenie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, że PINB pismami z 26 października 2023 r. po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w sprawie, poinformował Spółkę, że właściwy organ tj. Starosta Zgorzelecki, nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia robót polegających na budowie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na wymienionych w ww. pismach działkach, w związku z czym nie znalazł podstaw do władczej ingerencji w sprawie.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd takie działanie organu uznał za wystarczające, gdyż organ podjął czynności wyjaśniające, które nie uzasadniały wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, o czym poinformował stronę.
Sąd stwierdził, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, w takiej sytuacji organ powinien udzielić wnioskodawcy odpowiedzi stosując w tym względzie przepisy Działu VIII K.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, dostępne w CBOSA). Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie (lub brak takiego działania) może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 K.p.a.
Sąd zaznaczył, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawniają one do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć.
Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego "sygnału" służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 K.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10, z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13 oraz z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2622/13, dostępne w CBOSA). Sąd podkreślił utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, dostępne w CBOSA).
Mając na uwadze zakres kontroli sądowoadministracyjnej określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że przepisy te regulują właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Nie sposób jednak do tego katalogu zaliczyć bezczynności (jak również i przewlekłości postępowania) w zakresie obejmującym zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, tj. postępowanie skargowe określone w Dziale VIII K.p.a. Możliwość zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania nie została także przewidziana w żadnej ustawie szczególnej. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 K.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana, która jest w takim wypadku - jak już wyżej wskazano - jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 128/23, dostępne w CBOSA). Tym samym Sąd stwierdził, że skarga wniesiona do sądu na bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji w zakresie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca Spółka, zaskarżając je w całości.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: "P.b.“), poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący kasacyjnie nie dysponuje interesem prawnym w zainicjowaniu postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej: "Organ pierwszej instancji“) w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy [...], obręb [...], działki nr: [...] oraz budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy [...], obręb [...], działki nr: [...] i [...], bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia.
Naruszenia przepisów postępowania Skarżąca upatruje w naruszeniu:
• art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., poprzez sporządzenie nadmiernie lakonicznego uzasadnienia nieodnoszącego się do stanu faktycznego sprawy ani argumentów skarżącego;
• art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez niedoręczenie skarżącemu kasacyjnie przed wydaniem postanowienia pisma organu pierwszej instancji z dnia 11 września 2024 r., znak: PINB/S-1/4001/3466/2024, skutkujące tym, iż Skarżący kasacyjnie nie miał możliwości wniesienia repliki na odpowiedź organu podniesionych w tymże piśmie, a tym samym został pozbawiony możliwości obrony swych praw,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie Spółka wniosła skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu, co skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji o braku kognicji do zbadania sprawy;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a i 105 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu formy zakończenia postępowania z wniosku Spółki, a w konsekwencji wydaniu pisma stanowiącego czynność materialno-techniczną, zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo decyzji umarzającej postępowanie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o dopuszczeniu się przez PINB w Zgorzelcu bezczynności w sprawie i zobowiązanie organu do rozpatrzenia podania Spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację uznającą za wadliwe stanowisko Sądu i organu I instancji odnośnie do wykładni i zastosowania art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie możliwości skutecznego zainicjowania przez Spółkę postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej bez wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia.
Zarzucając naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Spółka podnosi, że Sąd lakonicznie (jednym zdaniem) odniósł się do zarzutu skargi, w którym odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazywano na inicjatywę wnioskową Spółki. Sąd za organem bezrefleksyjnie powtórzył stanowisko organu I instancji zbudowane na fakcie wydania przez Starostę Zgorzeleckiego zaświadczenia z dnia 7 kwietnia 2023 r., znak: AB.6743.1.90.2023.2, o przyjęciu zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie, zgodnie z twierdzeniem inwestora, przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego na terenie gminy [...] obręb [...], działki o numerach [...] i [...] oraz zaświadczenia z dnia 11 maja 2023 r., znak: AB.6743.1.109.2023.3, o przyjęciu zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie, zgodnie z twierdzeniem inwestora, przyłącza wodociągowego na terenie gminy Zgorzelec obręb [...], działki o numerach [...]. Sąd nie odniósł się Sądu do argumentów podniesionych w skardze. Mając na uwadze okoliczność całkowitego pominięcia argumentacji przedstawionej w skardze przez Sąd pierwszej instancji, Skarżący kasacyjnie uznał za celowe jej powtórzenie i rozwinięcie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Spółka zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na pozbawienie jej możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) albowiem dopiero wraz z zaskarżonym postanowieniem Sądu o odrzuceniu skargi otrzymała pismo organu stanowiące odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie z 11 września 2024 r. znak: PINB/S-1/4001/3466/2024, które zostało sporządzone przed dniem wydania przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym jednak to nie daje Sądowi prawa do całkowitego pominięcia doręczeń pism uczestnikom postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (tu postanowienia). Wskazuje, że brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenia dla obrony sowich praw przez stronę może prowadzić do nieważności postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca nie miała możliwości przedstawienia swojej repliki do stanowiska Organu pierwszej instancji. Została zatem pozbawiona obrony swoich praw, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kwestionując stanowisko Sądu odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako uniemożliwiającego wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na wniosek, Spółka mając na uwadze treść ww. przepisu, odwołuje się do art. 53a ust. 2 ww. ustawy, twierdząc, że ustawodawca przyznał inicjatywę wnioskową właścicielowi obiektu budowlanego.
Spółka zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd zgodnie z którym, przepis art. 53a Prawa budowlanego nie wprowadza zakazu wszczynania przedmiotowego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę sądy administracyjne wskazują na taką wykładnię art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać oraz prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, że złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decyduje brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co - zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek.
Spółka wskazuje, że skoro ma oczywisty interes prawny we wszczęciu postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., czego zarówno organ pierwszej instancji oraz Sąd pierwszej instancji nigdy nie zakwestionował, to jej wniosek nie może pozostać jedynie informacją, do której organ dowolnie może, ale nie musi się odnieść. Przeciwnie, ma obowiązek ustosunkowania się do takiego żądania.
Spółka powołuje się na pogląd WSA w Poznaniu, że "wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania - jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe - natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego (w sposób oczywisty) albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas dopiero należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 K.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone."
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się zarówno na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2614/23, jak i dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2167/21, których składy orzekając zaaprobowały pogląd w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 53a ustawy Prawo budowlane na wniosek strony.
Zdaniem skarżącej Spółki, Sąd pierwszej instancji powołując się na ww. wyroki NSA zrobił to w oderwaniu od istoty i sedna problemu, dochodząc do błędnych wniosków, którym wyraz dał w postaci wydania postanowienia w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Następnie Spółka przedstawiła argumentację, która w jej ocenie podważa prawidłowość stanowiska Sądu, że wniosek Spółki do organu o przeprowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest skargą powszechną z art. 227 K.p.a., na którą skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje i jest niedopuszczalna z uwagi na zakres właściwości sądu określony w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z 24 lutego 2025 r. na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie w składzie siedmiu sędziów tego Sądu uchwały wyjaśniającej "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny?". Jednocześnie w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie Prezes NSA postawił pytanie "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach ?".
Pytania zostały zarejestrowane pod sygn. akt II OPS 2/25. Aktualnie nie wyznaczono jeszcze terminu rozpatrzenia tego wniosku. W uzasadnieniu wniosku dokonano analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika, że wykładnia ww. przepisów nie jest jednolita. Zwrócono uwagę na problem odrzucania przez sądy skarg na bezczynność w sytuacji kiedy wniosek/pismo strony domagające się wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego uznawane jest za jedynie informacyjne i nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania a postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu albo oddalania skarg na bezczynność z uwagi na to, że skoro inicjatywa strony nie doprowadziła do wszczęcia postępowania to bezczynność nie wystąpiła.
We wniosku Prezesa NSA wskazano, że wyjątkowo w wyroku z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2467/22, Naczelny Sąd Administracyjny zanegował pogląd, że do właściwości sądu administracyjnego nie należy rozpoznawanie skarg na bezczynność organu w sprawie, w której postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu. Sąd ten wskazał, że w ramach skargi na bezczynność, kontroli sądowej powinno podlegać zachowanie organu po zgłoszeniu żądania przez dany podmiot, a finalnie to, czy uzasadnione było niewszczęcie z urzędu postępowania i poprzestanie na udzieleniu wyjaśnień zainteresowanemu.
Podkreślono, że okoliczność, czy pismo pochodzące od osoby zainteresowanej zostanie rozpoznane przez organ w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a., albo postępowaniu jurysdykcyjnym, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ochrony praw tej osoby. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie podmiotowi mającemu interes prawny drogi do postępowania administracyjnego, a w konsekwencji drogi sądowoadministracyjnej, przez nieuzasadnione stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22). Uznano, że osoba bezskutecznie wnioskująca o wszczęcie postępowania określonego w art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, nie uzyska pełnej ochrony w trybie przewidzianym w Dziale VIII K.p.a., skoro czynności organu w postępowaniu skargowym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Ochrona taka nie jest realizowana przez wystąpienie zainteresowanej osoby do prokuratora, gdyż zgodnie z art. 182 K.p.a. tylko od decyzji prokuratora zależy, czy zwróci się on do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
W konsekwencji stwierdzono, że odczytywanie art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, jako przepisu dopuszczającego wszczęcie wymienionych w nim postępowań wyłącznie z urzędu, prowadzi do znaczącego osłabienia ochrony osób trzecich będących właścicielami nieruchomości, narażonych na naruszenia działaniami inwestora podejmowanymi niezgodnie z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Postępowanie sądowoadministracyjne podlega zawieszeniu.
Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Wobec tego, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z 24 lutego 2025 r. na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie w składzie siedmiu sędziów tego Sądu uchwały wyjaśniającej "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny ?", a w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie uchwały wyjaśniającej kwestę "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach ?", to nie ulega wątpliwości, że kwestie prawne objęte powyższymi pytaniami wprost dotyczą istoty zarzutów skargi kasacyjnej oraz skargi złożonych w przedmiotowej sprawie. Bez wyjaśnienia wykładni wskazanych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane nie będzie możliwe ich rozpatrzenie. Nie sposób bowiem ocenić dopuszczalności skargi na bezczynność PINB w Zgorzelcu jeśli nie wyjaśni się czy organ ten miał obowiązek wszcząć postępowanie naprawcze lub legalizacyjne zainicjowane wnioskiem Spółki z 20 czerwca 2023 r. czy też wystarczające było dokonanie czynności materialno-technicznej informującej Spółkę o stanowisku organu. Konieczność wszczęcia postępowania skutkować będzie oceną czy organ dopuścił się bezczynności. Uznanie zaś, że wystarczające było poinformowanie strony przez organ o podjętych działaniach przesądzi, że nie doszło do bezczynności postępowania a skarga wniesiona w sprawie jest w istocie skargą powszechną z art. 227 i n. K.p.a., na którą skarga do sądu administracyjnego z uwagi na właściwość określoną w art. 3 § 2 P.p.s.a. nie przysługuje a to czyni ją niedopuszczalną i prowadzi do jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.).
Odpowiedź na postawione przez Prezesa NSA pytanie jest więc istotna dla oceny prawnej zarzutów kasacyjnych sformułowanych w przedmiotowej sprawie. Tym samym NSA rozpoznający skargę kasacyjną stwierdza, że wynik tego postępowania zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego tj. w zakresie postawionych pytań prawnych. Powyższe zagadnienie prawne nie zostało jeszcze rozpoznane. Sprawa została jedynie zarejestrowana pod sygn. akt II OPS 2/25.
Z tych względów i na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., należało zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu podjęcia przez NSA uchwały w sprawie II OPS 2/25 lub zakończenia postępowania z wniosku Prezesa NSA w inny sposób.