II OSK 398/25

II OSK 398/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 687/24 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2024-11-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61 § 1, art. 61a, art. 105 § 1, art. 227, art. 237 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 53 ust. 1, art. 53a ust. 1 i 2, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, art. 15 § 1 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4, art. 182 § 1, art. 184, art. 264 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 687/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie samowoli budowalnej polegającej na budowie sieci wodociągowej postanawia: 1. podjąć zawieszone postępowanie sądowe w związku z podjęciem przez NSA uchwały z 8 września 2025 r. sygn. akt II OPS 2/25, 2. oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 29 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 687/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.", odrzucił skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. (dalej jako skarżący) i zwrócił uiszczony od skargi wpis w sprawie ze skargi skarżącej Spółki na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie samowoli budowalnej polegającej na budowie sieci wodociągowej.
Sąd uznał wniesienie skargi przez skarżącą Spółkę za niedopuszczalne albowiem jej skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie samowoli budowalnej polegającej na budowie sieci wodociągowej zakwalifikowano jako skargę powszechną składaną w trybie art. 227 K.p.a., która nie wchodzi w zakres właściwości orzeczniczej sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd zauważył, że Spółka nie miała uprawnienia do zainicjowania postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) pismem z 30 sierpnia 2023 r. albowiem z przepisów tego rozdziału nie wynika możliwość zainicjowania przez jej wniosek postępowania naprawczego z art. 48 i art. 50 i art. 51 tej ustawy. Regułę odnośnie do wszczęcia postępowania określono w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Natomiast możliwość wszczęcia postępowania uregulowanego w tym rozdziale na wniosek przewidziana w art. 53a ust. 2 ustawy Prawo budowlane ogranicza się wyłącznie do formy postępowania legalizacyjnego określonej w art. 49f tej ustawy. Nie odnosi się zaś, jak wskazywał w skardze pełnomocnik skarżącej, do postępowania, które unormowane zostało w art. 48 i art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Sąd zauważył, że brzmienie art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że m.in. postępowanie w zakresie tzw. samowoli budowlanej (art. 48), wszczyna się z urzędu. W wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zatem zastosowania.
Sąd stwierdził, że także w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb [...], działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej na terenie gminy Zgorzelec, obręb [...], działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Taki stan rzeczy rodzi określone skutki, w tym – co istotne – wyłącza możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie. Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa, że w sprawach określonych w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane postępowanie administracyjne może toczyć się tylko na zasadzie oficjalności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r., dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu, art. 53a ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 K.p.a. Na gruncie tego przepisu w judykaturze prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a K.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym przyjmuje się, że nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego w sytuacji, w której nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22, z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2284/23, dostępne w CBOSA).
Sąd za oczywiste uznał, że żądanie zgłoszone w piśmie (niebędącym w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a.), nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w takim piśmie powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, o której mowa w rozdziale 5b ustawy – Prawo budowlane, jest organem wyłącznie właściwym do ich rozpoznawania i podejmowania rozstrzygnięć.
Organ winien zatem przeprowadzić wstępną analizę sprawy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. W przypadku zaś stwierdzenia, że podstawy takie istnieją, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, w którym może znaleźć się też osoba "inicjująca postępowanie", zawiadomienie o jego wszczęciu, wydanie stosowanego aktu.
Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko, że niezależnie od tego, czy składający wniosek posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania czy też nie, to ze względu na zasadę oficjalności, obowiązkiem organu mogłoby być co najwyżej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2614/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2168/21, dostępne w CBOSA).
Sąd uznał, że nawet przy przyjęciu tego poglądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie miałby on wpływu na sytuację strony skarżącej.
W ocenie Sądu, z akt administracyjnych wynika, w związku z pismem Spółki z 30 sierpnia 2023 r., którym zwróciła się ona o dokonanie czynności sprawdzających oraz o podjęcie stosownych działań, w szczególności rozważenie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, że PINB pismami z 26 października 2023 r. po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w sprawie, poinformował Spółkę, że właściwy organ tj. Starosta Zgorzelecki, nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia robót polegających na budowie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na wymienionych w ww. pismach działkach, w związku z czym nie znalazł podstaw do władczej ingerencji w sprawie.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd takie działanie organu uznał za wystarczające, gdyż organ podjął czynności wyjaśniające, które nie uzasadniały wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, o czym poinformował stronę.
Sąd stwierdził, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, w takiej sytuacji organ powinien udzielić wnioskodawcy odpowiedzi stosując w tym względzie przepisy Działu VIII K.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, dostępne w CBOSA). Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie (lub brak takiego działania) może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 K.p.a.
Sąd zaznaczył, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawniają one do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć.
Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego "sygnału" służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 K.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10, z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13 oraz z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2622/13, dostępne w CBOSA). Sąd podkreślił utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, dostępne w CBOSA).
Mając na uwadze zakres kontroli sądowoadministracyjnej określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że przepisy te regulują właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Nie sposób jednak do tego katalogu zaliczyć bezczynności (jak również i przewlekłości postępowania) w zakresie obejmującym zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, tj. postępowanie skargowe określone w Dziale VIII K.p.a. Możliwość zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania nie została także przewidziana w żadnej ustawie szczególnej. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 K.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana, która jest w takim wypadku - jak już wyżej wskazano - jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 128/23, dostępne w CBOSA). Tym samym Sąd stwierdził, że skarga wniesiona do sądu na bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji w zakresie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca Spółka, zaskarżając je w całości.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: "P.b.“), poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący kasacyjnie nie dysponuje interesem prawnym w zainicjowaniu postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej: "Organ pierwszej instancji“) w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb [...], działki nr: [...] oraz budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Z., obręb [...], działki nr: [...] i [...], bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia.
Naruszenia przepisów postępowania Skarżąca upatruje w naruszeniu:
• art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., poprzez sporządzenie nadmiernie lakonicznego uzasadnienia nieodnoszącego się do stanu faktycznego sprawy ani argumentów skarżącego;
• art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez niedoręczenie skarżącemu kasacyjnie przed wydaniem postanowienia pisma organu pierwszej instancji z dnia 11 września 2024 r., znak: PINB/S-1/4001/3466/2024, skutkujące tym, iż Skarżący kasacyjnie nie miał możliwości wniesienia repliki na odpowiedź organu podniesionych w tymże piśmie, a tym samym został pozbawiony możliwości obrony swych praw,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie Spółka wniosła skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu, co skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji o braku kognicji do zbadania sprawy;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 61a i 105 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu formy zakończenia postępowania z wniosku Spółki, a w konsekwencji wydaniu pisma stanowiącego czynność materialno-techniczną, zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo decyzji umarzającej postępowanie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o dopuszczeniu się przez PINB w Zgorzelcu bezczynności w sprawie i zobowiązanie organu do rozpatrzenia podania Spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację uznającą za wadliwe stanowisko Sądu i organu I instancji odnośnie do wykładni i zastosowania art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie możliwości skutecznego zainicjowania przez Spółkę postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej bez wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia.
Zarzucając naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Spółka podnosi, że Sąd lakonicznie (jednym zdaniem) odniósł się do zarzutu skargi, w którym odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazywano na inicjatywę wnioskową Spółki. Sąd za organem bezrefleksyjnie powtórzył stanowisko organu I instancji zbudowane na fakcie wydania przez Starostę Zgorzeleckiego zaświadczenia z dnia 7 kwietnia 2023 r., znak: AB.6743.1.90.2023.2, o przyjęciu zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie, zgodnie z twierdzeniem inwestora, przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego na terenie gminy Zgorzelec obręb [...], działki o numerach [...] i [...] oraz zaświadczenia z dnia 11 maja 2023 r., znak: AB.6743.1.109.2023.3, o przyjęciu zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie, zgodnie z twierdzeniem inwestora, przyłącza wodociągowego na terenie gminy Zgorzelec obręb [...], działki o numerach [...]. Sąd nie odniósł się Sądu do argumentów podniesionych w skardze. Mając na uwadze okoliczność całkowitego pominięcia argumentacji przedstawionej w skardze przez Sąd pierwszej instancji, Skarżący kasacyjnie uznał za celowe jej powtórzenie i rozwinięcie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Spółka zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na pozbawienie jej możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) albowiem dopiero wraz z zaskarżonym postanowieniem Sądu o odrzuceniu skargi otrzymała pismo organu stanowiące odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie z 11 września 2024 r. znak: PINB/S-1/4001/3466/2024, które zostało sporządzone przed dniem wydania przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym jednak to nie daje Sądowi prawa do całkowitego pominięcia doręczeń pism uczestnikom postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (tu postanowienia). Wskazuje, że brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony sowich praw przez stronę może prowadzić do nieważności postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca nie miała możliwości przedstawienia swojej repliki do stanowiska Organu pierwszej instancji. Została zatem pozbawiona obrony swoich praw, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kwestionując stanowisko Sądu odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako uniemożliwiającego wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na wniosek, Spółka mając na uwadze treść ww. przepisu, odwołuje się do art. 53a ust. 2 ww. ustawy, twierdząc, że ustawodawca przyznał inicjatywę wnioskową właścicielowi obiektu budowlanego.
Spółka zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd zgodnie z którym, przepis art. 53a Prawa budowlanego nie wprowadza zakazu wszczynania przedmiotowego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę sądy administracyjne wskazują na taką wykładnię art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać oraz prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, że złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decyduje brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co - zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek.
Spółka wskazuje, że skoro ma oczywisty interes prawny we wszczęciu postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., czego zarówno organ pierwszej instancji oraz Sąd pierwszej instancji nigdy nie zakwestionował, to jej wniosek nie może pozostać jedynie informacją, do której organ dowolnie może, ale nie musi się odnieść. Przeciwnie, ma obowiązek ustosunkowania się do takiego żądania.
Spółka powołuje się na pogląd WSA w Poznaniu, że "wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania - jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe - natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego (w sposób oczywisty) albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas dopiero należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 K.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone."
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się zarówno na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2614/23, jak i dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2167/21, których składy orzekając zaaprobowały pogląd w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 53a ustawy Prawo budowlane na wniosek strony.
Zdaniem skarżącej Spółki, Sąd pierwszej instancji powołując się na ww. wyroki NSA zrobił to w oderwaniu od istoty i sedna problemu, dochodząc do błędnych wniosków, którym wyraz dał w postaci wydania postanowienia w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Następnie Spółka przedstawiła argumentację, która w jej ocenie podważa prawidłowość stanowiska Sądu, że wniosek Spółki do organu o przeprowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest skargą powszechną z art. 227 K.p.a., na którą skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje i jest niedopuszczalna z uwagi na zakres właściwości sądu określony w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z 24 lutego 2025 r. na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie w składzie siedmiu sędziów tego Sądu uchwały wyjaśniającej "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny?". Jednocześnie w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie Prezes NSA postawił pytanie "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach ?".
Pytania zostały zarejestrowane pod sygn. akt II OPS 2/25. Aktualnie nie wyznaczono jeszcze terminu rozpatrzenia tego wniosku. W uzasadnieniu wniosku dokonano analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika, że wykładnia ww. przepisów nie jest jednolita. Zwrócono uwagę na problem odrzucania przez sądy skarg na bezczynność w sytuacji kiedy wniosek/pismo strony domagające się wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego uznawane jest za jedynie informacyjne i nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania a postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu albo oddalania skarg na bezczynność z uwagi na to, że skoro inicjatywa strony nie doprowadziła do wszczęcia postępowania to bezczynność nie wystąpiła.
We wniosku Prezesa NSA wskazano, że wyjątkowo w wyroku z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2467/22, Naczelny Sąd Administracyjny zanegował pogląd, że do właściwości sądu administracyjnego nie należy rozpoznawanie skarg na bezczynność organu w sprawie, w której postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu. Sąd ten wskazał, że w ramach skargi na bezczynność, kontroli sądowej powinno podlegać zachowanie organu po zgłoszeniu żądania przez dany podmiot, a finalnie to, czy uzasadnione było niewszczęcie z urzędu postępowania i poprzestanie na udzieleniu wyjaśnień zainteresowanemu.
Podkreślono, że okoliczność, czy pismo pochodzące od osoby zainteresowanej zostanie rozpoznane przez organ w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a., albo postępowaniu jurysdykcyjnym, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ochrony praw tej osoby. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie podmiotowi mającemu interes prawny drogi do postępowania administracyjnego, a w konsekwencji drogi sądowoadministracyjnej, przez nieuzasadnione stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22). Uznano, że osoba bezskutecznie wnioskująca o wszczęcie postępowania określonego w art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, nie uzyska pełnej ochrony w trybie przewidzianym w Dziale VIII K.p.a., skoro czynności organu w postępowaniu skargowym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Ochrona taka nie jest realizowana przez wystąpienie zainteresowanej osoby do prokuratora, gdyż zgodnie z art. 182 K.p.a. tylko od decyzji prokuratora zależy, czy zwróci się on do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
W konsekwencji stwierdzono, że odczytywanie art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, jako przepisu dopuszczającego wszczęcie wymienionych w nim postępowań wyłącznie z urzędu, prowadzi do znaczącego osłabienia ochrony osób trzecich będących właścicielami nieruchomości, narażonych na naruszenia działaniami inwestora podejmowanymi niezgodnie z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że uchwała poszerzonego składu NSA podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a. ma moc zasady prawnej i wiąże nie tylko w sprawie, która stanowiła podstawę jej podjęcia ale wszystkie składy orzekające sądów w sprawach, w których rozstrzygane jest zagadnienie prawne wskazane w uchwale. Ta ogólna moc wiążąca uchwały wynika z treści art. 269 § 1 P.p.s.a. bowiem podjęta uchwała nie wiąże danego składu, jeśli skład ten wystąpi w przewidzianym ustawą trybie o ponowne rozstrzygnięcie w formie uchwały zagadnienia prawnego przez odpowiedni skład NSA. Moc wiążąca uchwały dotyczy wszystkich spraw rozstrzyganych przez inne składy sądów wojewódzkich a także organów administracji, które będą rozpatrywały identyczne zagadnienie prawne.
W uchwale z 8 września 2025 r. sygn. akt II OPS 2/25 poszerzony skład NSA opowiedział się za wykładnią przepisów prawa zgodnie z ich literalnym (językowym) brzemieniem a jednocześnie nie zaprzeczył konieczności i potrzeby interpretacji przepisów prawa przy pomocy pozostałych sposobów wykładni jak wykładnia systemowa, celowościowa, funkcjonalna i historyczna. NSA podzielił pogląd doktryny, że jakkolwiek wykładnia językowa zajmuje pozycję uprzywilejowaną do innych metod wykładni, to nawet oczywisty i jasny w swej treści rezultat wykładni językowej nie powinien odwodzić interpretatora od zastosowania pozajęzykowych dyrektyw wykładni (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, s. 262). Należy to uczynić, by wzmocnić rezultat językowy i sprawdzić, czy uzyskana jednoznaczność nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo zasadami prawa) albo też, czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Zatem wszystkie metody wykładni stosować trzeba zawsze i łącznie, mając na uwadze, że wykładnie celowościowa (funkcjonalna) i systemowa obligują do skorygowania rezultatów wykładni językowej (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 552). Z ważnych powodów można odstąpić od jasnego i oczywistego sensu językowego przepisu opierając się na rezultatach wykładni systemowej lub funkcjonalnej, jednakże muszą za tym przemawiać szczególnie istotne i doniosłe racje, w szczególności gdy interpretacja na płaszczyźnie językowej prowadzi do absurdalnych konsekwencji lub konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania ze względu na wartości jakie naruszają, niweczących ratio legis interpretowanego przepisu (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84, W. Jakimowicz, Wykładnia..., s. 552 i 553). NSA wskazał na podobne poglądy wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i samego NSA. Zauważył, że w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 przyjęto, że należy kontynuować dokonywanie wykładni nawet w sytuacji jednoznaczności językowej i przyjąć rezultat wykładni funkcjonalnej i celowościowej, jeżeli rezultat wykładni językowej nie realizuje wartości normatywnie chronionych (zob. także uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 i 16 grudnia 2024 r., sygn. akt I OPS 2/23).
NSA podzielając w pełni powyższe poglądy zwrócił uwagę na aspekt wykładni w prawie publicznym tj. uzyskanie pewności prawa. Wyrazem pewności prawa jest możliwość jego jednolitego rozumienia i stosowania, co na gruncie wykładni oznacza możliwość przewidywania, że podmioty stosujące prawo wydadzą rozstrzygnięcie mieszczące się w jego granicach. Przewidywalność prawa, jako zasadniczy element jego pewności, jest szczególnie eksponowana, gdy chodzi o ochronę praw i wolności jednostek oraz nakładania obowiązków. Istotnym elementem pewności prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, w myśl tej reguły przepis jasny nie wymaga wykładni. Państwo prawa powinno chronić obywateli i instytucje, które działają w zaufaniu do tego co w tekście prawnym zostało napisane. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa: "wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby podmioty mogły układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażają się na prawne skutki, których nie mogły przewidzieć w momencie podejmowania decyzji, oraz w przekonaniu, że ich działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Ustawodawca nie powinien podważać ufności w sprawiedliwość i racjonalność swoich działań" (zob. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13).
Dalej zwrócono uwagę na założenie racjonalnego prawodawcy, które jest niezwykle istotne w procesie wykładni prawa (zob. J. Potrzeszcz, Racjonalność aksjologiczna prawodawcy jako założenie interpretacyjne [w:] M. Hermann, S. Sykuna, Wykładnia prawa. Tradycja i perspektywy, Warszawa 2016, s. 53 i n.). Założenie to jest określane nawet jako podstawowa reguła interpretacyjno-legislacyjna przy wykładni przepisów prawa. W szczególności jednym z założeń dotyczących racjonalności prawodawcy jest założenie o racjonalności językowej wyrażające się w tym, że po pierwsze prawodawca zna funkcjonujące w kulturze prawnej dyrektywy interpretacyjne i liczy się z tym, że jego teksty zostaną zinterpretowane zgodnie z tymi dyrektywami, a po drugie, prawodawca przyjmuje, że również podmioty interpretujące będą się liczyć z tymi dyrektywami, tj. tak odczytają tekst prawny, jak wyznaczą to dyrektywy interpretacyjne (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 262).
NSA uznał, że dodanie do ustawy Prawo budowlane art. 53a ust. 1 i art. 72a nie miała charakteru jedynie porządkującego, doprecyzowującego dotychczasową regulację prawną, lecz zawierała nowość prawotwórczą wywołującą określone skutki procesowe (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2025, nr 1, s. 122).
Z literalnego brzmienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu. Treść ich jest jasna, a sposób ich zredagowania nie nasuwa wątpliwości.
Wskazując na argumenty systemowe NSA stwierdził, że przepisy procedury administracyjnej przewidują dwie formy wszczęcia postępowania: na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Jeśli z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania ma być przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, czyli jest wszczynane na wniosek, a jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku, postępowanie jest wszczynane w oparciu o zasadę oficjalności, czyli z urzędu (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Tom II. Część 3, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa, 2021, s. 216; J. Jagielski, Kiedy postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony? [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak, red. J. Korczak i K. Sobieralski, Wrocław 2019, s. 177). Prawo procesowe jest instrumentem (narzędziem), za pomocą którego wprowadza się w życie normy prawa materialnego.
NSA zwrócił uwagę na odrębność regulacji procesowych w ustawach normujących kompleksowo daną dziedzinę prawa administracyjnego od regulacji procedury administracyjnej. Stosowanie tego rodzaju przepisów proceduralnych odbywa się zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali, rozumianą w taki sposób, że w pierwszej kolejności stosuje się przepisy procesowe szczególne zawarte w ustawie kompleksowej, a dopiero w dalszej kolejności (w zakresie, w jakim nie ma odrębnego uregulowania) stosuje się ogólną regulację proceduralną zawartą w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (M. Kamiński [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne. Tom IV, red. A. Matan, s. 213). W niektórych sytuacjach prawo materialne wyraźnie (expressis verbis) wskazuje, z czyjej inicjatywy może nastąpić wszczęcie postępowania w określonej sprawie. W prawie administracyjnym związek formy i procedury z przepisami prawa materialnego jest silny. Procesowy przepis art. 61 § 1 K.p.a. powinien więc być interpretowany w bezpośrednim powiązaniu z przepisami materialnoprawnymi normującymi w sposób szczególny inicjatywę uruchomienia postępowania administracyjnego. Takimi przepisami szczególnymi są właśnie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego.
NSA stwierdził, że oba te materialnoprawne przepisy nie konkretyzują więc tylko jednego ze sposobów wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a. W ocenie NSA, gdyby przyjąć interpretację art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, zgodnie z którą możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego również na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań powołując się na własny interes prawny, to dodanie przez ustawodawcę do tekstu ustawy tych przepisów byłoby nie tylko zbędne, ale wprost prowadziłoby do zanegowania zmiany stanu prawnego. Wystarczająca byłaby dotychczasowa regulacja procesowa z art. 61 § 1 K.p.a. zakładająca wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony lub z urzędu.
Zapis o wszczęciu postępowania w sprawach z art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy Prawo budowlane z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie tych przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Tak samo w sytuacji odwrotnej, jeśli przepis materialnoprawny stanowi o wszczęciu postępowania tylko na wniosek, to nie jest możliwe wszczęcie postępowania z urzędu, z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 61 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym co już zasygnalizowano, założeniem nowelizacji Prawa budowlanego było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a dodanie do ustawy art. 53a ust. 1 i art. 72a miało ostatecznie rozwiać wątpliwości (według terminologii projektodawcy - "przesądzić"), że postępowania administracyjne w sprawach rodzajowo w nich określonych inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności.
Zdaniem NSA, sens i znaczenie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, stosując pozajęzykowe dyrektywy, nie dają podstaw do odmiennego rozumienia tych przepisów niż wynikające z wniosków płynących z wykładni literalnej.
NSA zwrócił uwagę, że nie posłużenie się przez ustawodawcę w przypadku tych przepisów określeniem "wyłącznie" nie daje podstaw do interpretacji o możliwości inicjowania tych postępowań na wniosek. Ustawodawca posługuje się tym określeniem w przepisach ustawy Prawo budowlane ale w celu określenia kręgu stron w określonych kategoriach spraw (art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7) określenia podmiotu uzyskującego uprawnienie po spełnieniu określonego wymogu (art. 32 ust. 4).
Wskazano na przykłady przepisów materialnych – ustawy o drogach publicznych i ustawy o odpadach, w których pomimo braku określenia wyłącznie postępowania w nich określone wszczyna się z urzędu i nie ma odnośnie do tego wątpliwości.
W uchwale podniesiono, że z brzmienia art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego (właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego) nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca dopuszcza możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a zatem jednego z postępowań wymienionych w rozdziale 5b Prawa budowlanego, na wniosek uprawnionego podmiotu. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że spełnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie żądania oznacza konieczność wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z urzędu. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w redakcji art. 49f ust. 1 zdanie końcowe Prawa budowlanego, według którego po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Również w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się z urzędu, po uznaniu zasadności zgłoszenia żądania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2).
Następnie NSA podkreślił, że o ile prawo do procesu administracyjnego i prawo do sądu najpełniej urzeczywistniają realizację obrony interesu prawnego, to prawo to nie ma charakteru absolutnego, niczym nieograniczonego. To prawodawca określa, w jaki sposób w ramach prawnie uregulowanej procedury, może być ono realizowane. Prawo to przysługuje więc jednostce w trybie i na zasadach określonych w przepisach prawa materialnego (zob. B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Prof. Ludwikowi Żukowskiemu, red. J. Posłuszny, Z Czarnik, R. Sawuła, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 29 i n.). Nie jest zatem tak, że jednostka decyduje o sposobie realizacji przysługujących jej praw umożliwiających ochronę jej interesu prawnego, w tym prawa do jurysdykcyjnej procedury administracyjnej, a w dalszej kolejności do kontroli sądowej działalności organu administracji publicznej. Przyznanie jednostce prawa do procesu administracyjnego i prawa do sądu w każdej sytuacji, w której zamierza skorzystać z tego uprawnienia, zatem także w przypadku, gdy przepis materialnoprawny przewiduje wszczęcie postępowania na zasadzie oficjalności, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego.
NSA mając na uwadze uprawnienia ustawowe organów nadzoru do prowadzenia postępowań nadzorczych z zakresu prawa budowlanego w celu ochrony wartości wskazanych w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane) stwierdził, że w doktrynie podkreśla się, że wszczęcie postępowania z urzędu jest obowiązkiem organu, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne, z zaistnieniem których prawo materialne przewiduje konieczność wydania decyzji o określonej treści (tak Z. Kmiecik [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego. Tom II, Część 4, red. Cz. Martysz, Warszawa 2021, s. 135). Obowiązek ten wyraża się również w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub nakładania obowiązków ustanawianych w drodze decyzji (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s.182). Także w orzecznictwie wskazuje się na obowiązek ciążący na organie nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania (zob. w szczególności wyroki NSA z: 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, 16 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1482/23).
Przyjęte w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego rozwiązania winny więc być interpretowane przy przyjęciu założenia, że właściwy organ nadzoru budowlanego, zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, podejmie niezbędne działania zmierzające do przeciwdziałania zdarzeniom prawnym naruszającym porządek prawny w budownictwie.
Odnosząc się do prezentowanych w orzecznictwie poglądów o potrzebie umożliwienia inicjowania postępowania naprawczego lub legalizacyjnego przez strony na zasadzie skargowości, zwłaszcza gdy dochodzi do samowolnych robót budowlanych niekorzystnie oddziaływujących na nieruchomości sąsiednie, których właściciele nie mieliby prawa do wnioskowania o wszczęcie odpowiedniego postępowania nadzorczego, NSA nie podzielił tego poglądu z uwagi na ratio legis procedury legalizacji i postępowania naprawczego oraz na wyraźny zakres podmiotowy tych postępowań.
Zauważył, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Należy więc stwierdzić, że brak reakcji organu nadzoru budowlanego (opieszałość lub inne zaniedbania) może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a. (art. 227 i n.). Prawo do skargi, oprócz petycji i wniosku, stanowi konstytucyjne prawo podmiotowe, za pomocą którego jednostka może oddziaływać na władzę publiczną (art. 63 Konstytucji). Uzupełniają one środki ochrony wolności i praw konstytucyjnych, ale ich nie zastępują. Sygnalizacja w skardze dostarcza organowi materiał służący ocenie, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, s. 757). Jeśli skarga okaże się zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może spowodować, stosownie do art. 233 K.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Możliwe jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 Prawa budowlanego), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może także wystąpić do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 K.p.a.). Prokurator, w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 69 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390, z późn. zm.), przed zgłoszeniem takiego żądania może zażądać m.in. nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień w celu wyjaśnienia sprawy. Żądanie prokuratora wszczęcia postępowania jest bezwzględnie wiążące dla organu administracji, do którego zostało skierowane (zob. F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023, s. 1488). Zwrócenie się do organu o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, aczkolwiek inspirowane działaniem prokuratora, powoduje wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu (zob. T. Woś, Podmioty na prawach strony i inni uczestnicy postępowania administracyjnego [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 213 i 214, H. Knysiak-Sudyka [w:] System prawa administracyjnego procesowego..., s. 319). Istnieje wreszcie możliwość zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem także w ramach nadzoru budowlanego i uczestniczyć w nim na prawach przysługujących prokuratorowi. Żądanie Rzecznika Praw Obywatelskich wszczęcia postępowania z urzędu jest także wiążące dla organu administracji (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1376/23).
Poszerzony skład NSA w związku z powyższym doszedł do przekonania, że ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Jednostka nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego. Oprócz trybu administracyjnego istnieje także możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 18 stycznia 2024 r., ... s. 126).
Zważywszy na powyższe NSA opowiedział się za interpretacją art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, że postępowania w sprawach, o których mowa w tych przepisach wszczyna się wyłącznie z urzędu. W konsekwencji uznano, że z uwagi na treść analizowanych przepisów nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
Odnosząc się do kwestii w jakiej formie powinien zareagować organ nadzoru budowlanego na żądanie strony powołującej się na własny interes prawny wszczęcia postępowania w sprawach określonych w ww. przepisach NSA przywołując treść art. 61a § 1 K.p.a. stwierdził, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Z tego względu w orzecznictwie ugruntował się jednolity pogląd, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., muszą być oczywiste, obiektywne, dostrzegalne prima facie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (zob. wyroki NSA z: 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2493/20, 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 429/21, 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3057/19). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z: 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18, 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1811/20, 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19, 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1138/21). Także w doktrynie podkreślono, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania stanowi narzędzie prawne stosowane przez organ administracji publicznej na początkowym etapie złożenia wniosku, jednak poza formalnie wszczętym procesem (zob. J. Szremski, Inne uzasadnione przyczyny jako przesłanka odmowy wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2021, nr 6, s. 42).
W uchwale stwierdzono, że instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 K.p.a. nie dotyczy jednak postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 477, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 391). Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia (por. wyrok NSA z 24 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1742/22). W postępowaniach wszczynanych na zasadzie oficjalności przepis art. 61a § 1 K.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem.
Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53 ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wpłynie żądanie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu.
Wobec powyższego NSA orzekł, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W kontekście poczynionych rozważań NSA podkreślił, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie.
Mając na uwadze zaprezentowane wyżej stanowisko NSA i jego uzasadnienie ujęte w formę wiążącej uchwały, NSA rozpatrujący niniejszą skargę kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi, stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
W świetle podjętej uchwały należy uznać, że Spółka powołując się na własny interes prawny nie miała możliwości opartej na przepisie prawa zainicjować postępowania naprawczego czy legalizacyjnego o jakim mowa w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem tego rodzaju postępowanie jest wszczynane przez organ nadzoru budowlanego z urzędu a nie na wniosek zainteresowanej rozstrzygnięciem sprawy strony. W związku z tym Spółka mogła co najwyżej domagać się swoim żądaniem wszczęcia postępowania reakcji organu ale w trybie skargi powszechnej regulowanej w art. 227 K.p.a. i n z rozdziału 3 i 4 K.p.a. To z kolei prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wbrew stanowisku Spółki i formułowanym zarzutom w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji przedstawił prawidłowo, zwięźle i jasno pogląd prawny, który skutkował odrzuceniem skargi. NSA nie dostrzegł w uzasadnieniu postanowienia zarzucanej lakoniczności a tym bardziej braku związku ze stanem prawnym i faktycznym sprawy. W istocie Spółka nie mogła swoim pismem do PINB w Zgorzelcu zainicjować postępowania nadzorczego z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem organ wszczyna je z urzędu. Wobec tego organ nie podejmując działań nie dopuścił się bezczynności bo nie był prawnie zobligowany do wszczęcia postępowania z wniosku strony. Ponadto pismo strony co najwyżej mogło podlegać sprawdzeniu pod kątem podniesionych tam okoliczności faktycznych w zakresie istnienia podstaw do wszczęcia postępowania przez organ z urzędu w sytuacji zaistnienia naruszeń prawa budowlanego.
Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru podjął reakcję na pismo Spółki z 20 czerwca 2023 r. i przeprowadził czynności tj. oględziny robót budowlanych polegających na włączeniu przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej i mając decyzję właściwego organu o zgodzie na takie wpięcie uznał, że nie zachodzą przesłanki wykonania tych robót w warunkach samowoli budowlanej. Odpadła zatem postawa dla wszczęcia postępowania z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Słusznie zauważa Sąd I instancji, że w takim przypadku organ powinien udzielić Spółce odpowiedzi stosując przepisy działu VII K.p.a. o skardze powszechnej, która to skarga nie jest aktem lub czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. i nie przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego.
W realiach tych Spółce przysługiwała jedynie skarga powszechna na co Sąd zwrócił uwagę w postanowieniu i co stanowiło powód odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej gdyż uprawnienie do wniesienia skargi powszechnej z art. 227 K.p.a. wykracza poza zakres właściwości sądów administracyjnych określonych art. 3 § 2 P.p.s.a. Wobec tego skarga jako nie odpowiadająca sprawom właściwym dla sądów administracyjnych jako niedopuszczalna podlegać musiała odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
W ocenie NSA, poprzez niedoręczenie odpowiedzi na skargę organu Spółce po wniesieniu skargi do WSA we Wrocławiu nie doszło do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy organ odpowiedział Spółce na jej wniosek o wszczęcie postępowania z 20 czerwca 2023 r., kierując ją do organów architektoniczno-budowlanych wydających pozwolenie. Następnie organ ten dokonał oględzin robót budowlanych o czym świadczy protokół z 13 września 2023 r. W nim przywołano podstawę prawną wykonania wpięcia do sieci (decyzję wojewody z 29 grudnia 2023 r., przy czym wskazano, że z PWIK nie uzgadnia się projektu ani warunków wpięcia. Z tego wniosek, że inwestor miał pozwolenie na wykonanie wpięcia do sieci wodociągowej i nie doszło do samowoli a w konsekwencji nie było potrzeby wszczęcia postępowania w tym zakresie przez organ nadzoru. Tak więc Spółka wiedziała zanim wniosła skargę na bezczynność PINB w Zgorzelcu, że organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania ani z urzędu ani tym bardziej na jej wniosek. Nie doręczenie odpowiedzi na skargę Spółce nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi.
Sąd I instancji słusznie przyjął i stanowisko to prawidłowo uzasadnił w postanowieniu o odrzuceniu skargi, że Spółka w okolicznościach sprawy mogła wnieść jedynie skargę powszechną, na którą skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Wobec tego Sąd nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.a.
Nie doszło też do naruszenia art. 61a K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. przez Sąd I instancji. W okolicznościach sprawy odpowiednią reakcją na wniosek skarżącej Spółki byłoby pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu z wyjaśnieniem tego stanowiska. Nie było obowiązku ani podstaw prawnych aby wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a K.p.a. czy też postanowienia o umorzeniu z art. 105 § 1 K.p.a. gdyż organ nie prowadził żadnego postępowania jurysdykcyjnego ani nie dokonywał oceny czy strony dochowały niezbędnych formalności dla jego wszczęcia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.