II OSK 397/09

II OSK 397/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko
Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1163/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-10-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
art. 44  ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1163/08 w sprawie ze skargi K. K. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1163/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r., nr 1/2008, wydane w przedmiocie uchylenia rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., nr 1/2007 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni nr I i studni nr II w miejscowości Włoszczowa.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Skarżący, kwestionując zaskarżone zarządzenie, pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. wezwał organ do jego uchylenia. W odpowiedzi organ odmówił uwzględnienia wezwania, stwierdzając brak interesu prawnego po stronie skarżącego. W skardze K. K. podniósł, że ma interes prawny w żądaniu uchylenia przedmiotowego rozporządzenia, gdyż obowiązujące uprzednio rozporządzenie z dnia 14 maja 2007 r. umożliwiało mu planowaną zabudowę stanowiącej jego własność nieruchomości. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 15 stycznia 2008 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], położonych we Włoszczowej przy ul. [...], ale spotkał się z decyzją odmowną, z powołaniem się na decyzję Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., znak: ROS.IX-6210/271/98 o ustanowieniu stref ochronnych komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy Włoszczowa. Zdaniem skarżącego w dacie wejścia w życie rozporządzenia z dnia 14 maja 2007 r. utraciła moc powyższa decyzja Wojewody Kieleckiego, a obowiązujące od 1 stycznia 2002 r. Prawo wodne wprowadziło zasadę, że strefy ochronne są ustanawiane w drodze rozporządzenia właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przepisy przejściowe nie przewidywały możliwości wprowadzania i zastosowania na nowo regulacji wynikających z poprzednio obowiązującej ustawy. Skarżący zakwestionował ponadto tryb podejmowania zaskarżonego zarządzenia, brak odpowiedniej dokumentacji hydrologicznej oraz posłużenie się przez organ nieprawdziwym argumentem o szybkim uruchomieniu trzeciego ujęcia wody w studni SW III.
Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko, że skarżący nie wykazał, aby kwestionowane rozporządzenie naruszało jego interes prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, podniósł, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), strefę ochronną ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zatem rozstrzygnięcie w zakresie strefy ochronnej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 91, poz. 577 ze zm.). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), i wskazuje, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd. Jeżeli uprawnienie podmiotu do wniesienia skargi opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi bez konieczności badania merytorycznej zasadności skargi. Posiadanie interesu prawnego przez podmiot oznacza, że jest to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego i dotyczy sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną nie pozwala na uznanie takiego podmiotu za stronę. Pojęcia "interes prawny" i "uprawnienie" - występujące w art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie - nie stanowią odrębnych i samodzielnych pojęć prawnych, bowiem w zakres pojęcia "interes prawny" wchodzi również "uprawnienie". Oznacza to, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego, dotyczącego spornego rozporządzenia, może wystąpić tylko taki podmiot, który wykaże, że przepis ten narusza jego prawa i uprawnienia do korzystania z przysługującego mu prawa własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym rozporządzeniem. Dalej Sąd podniósł, że strefy ochronne dla ujęć wód podziemnych studni l i studni II we Włoszczowej zostały podzielone na tereny ochrony bezpośredniej i pośredniej. W odniesieniu do poszczególnych terenów chronionych rozporządzenie przewiduje określone zakazy, nakazy i ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości znajdujących się w ich granicach. Na terenie (w granicach) tych stref nie znajdowały się jednak działki należące do skarżącego, na których planuje on lokalizację stacji paliw. Tym samym skarżący nie jest adresatem zaskarżonej normy prawa miejscowego, a powołując się na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzjach wydanych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla należących do niego działek, wskazał jedynie na następstwa, jakie niesie za sobą wydanie zaskarżonego rozporządzenia, skutkujące koniecznością uwzględnienia unormowań z 1998 r., w zakresie ustanowienia stref ochronnych, które utrudniają mu zagospodarowanie działek w sposób przez niego zaplanowany. Z faktu, że pomimo wyeliminowanie z obrotu prawnego rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., nr 1/2007, Wojewoda Świętokrzyski nie podjął postępowania w sprawie wygaszenia decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., znak ROZ.IX.6210/271/98, nie wynika jeszcze, że skarżący ma uprawnienie do żądania stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Faktyczne skutki, jakie niesie za sobą uchylenie rozporządzenia z dnia 14 maja 2007r., nie stanowią podstawy do uznania, że skarżący ma legitymację skargową w sprawie. Nie wykazał on zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym aktem prawa miejscowego, polegającego na zaistnieniu związku między tym aktem a własną, indywidualną sytuacją prawną.
W skardze kasacyjnej K. K. zarzucił naruszenie art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie na skutek jego niewłaściwego zastosowania w sprawie (tzw. błąd w subsumcji) i przyjęcia, że przepis ten nie ma zastosowania do skarżącego i tym samym nie posiada on interesu prawnego w wywiedzeniu skargi. Wnosił o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji popełnił błąd logiczny nie dopatrując się tego, że skutkiem wydania zaskarżonego rozporządzenia jest ponowne wejście w życie decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., ustanawiającej strefy ochronne ujęć wodnych, obejmujących m. in. działki, stanowiące własność skarżącego. Ogranicza mu to korzystanie z prawa własności i prawa do ich zabudowy, czego wyrazem było stanowisko Burmistrza Gminy Włoszczowa, odmawiające wydania mu odpowiedniej decyzji umożliwiającej zabudowę działek. Skarżący powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywiódł, że podmiot ma interes prawny, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a zaskarżonym aktem prawnym istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym i w konsekwencji uprawnionym do zaskarżenia tego aktu. Jeśli więc skutkiem wejścia w życie zaskarżonego aktu była zmiana stanu prawnego, uniemożliwiająca korzystanie z nieruchomości, to akt ten wkroczył w sferę interesu prawnego skarżącego.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że skarżący nie jest adresatem rozporządzenia i nie ogranicza jego praw do korzystania z posiadanych nieruchomości ani jego innych praw podmiotowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów praw materialnego, a to oznacza, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.
Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadzał się do bezpodstawnej - zdaniem skarżącego - odmowy przyjęcia przez Sąd I instancji istnienia po jego stronie stanu naruszenia interesu prawnego, co miało być skutkiem wydania zaskarżonego rozporządzenia. Tym samym podstawowym zarzutem, który ze względu na treść i zakres rozstrzygnięcia Sądu I instancji musiał zostać zbadany, było wskazywane naruszenie przepisu art. 44 ust. 1 nieobowiązującej już w chwili obecnej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.), na skutek nie przyznania skarżącemu legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia.
W pierwszym rzędzie stwierdzić jednak należało, iż prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że skoro zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), strefę ochronną ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jako organ administracji rządowej w województwie, to zatem rozstrzygnięcie w zakresie strefy ochronnej, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wnoszenia skargi, mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 44 ust. 1 wzmiankowanej ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania wskazanego aktu prawa miejscowego, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżonym aktem lub przepisem tego aktu. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (zob. B. Deskiewicz "Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego", Monitor Prawniczy z 2008 r., nr 18, str. 1006). Tego rodzaju poglądy mają odpowiednie zastosowanie także na gruncie omawianej ustawy o administracji rządowej w województwie. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie aktu jest tu nie tylko jego obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W podobnym kierunku wypowiada się orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 499841) wskazano, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis, a skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Wr 207/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 499875).
Patrząc na sporne rozporządzenie z takiej perspektywy, zgodzić się należało z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. W szczególności nie narusza ono i nie ogranicza jego prawa własności co do jednej z działek, na której zamierzał on zlokalizować inwestycję budowlaną, nie zmienia stanu jej posiadania ani nie zmienia sposobu jej wykorzystywania. Wskazywane w skardze następstwa, subiektywnie wiązane przez skarżącego ze sporną uchwałą, w postaci odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ samorządowy, w oparciu o decyzję Wojewody Kieleckiego z 1998 r., nie stanowią bezpośredniego następstwa zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Jak już wyżej wspomniano, aby mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia, musi istnieć bezpośredni i rzeczywisty związek uchwały (w tym wypadku rozporządzenia, będącego również aktem prawa miejscowego) ze stwierdzonymi naruszeniami, a tych nie można w sprawie się dopatrzyć, ani takowych nie wskazał skarżący. Jedynym bezpośrednim i rzeczywistym sutkiem prawnym zaskarżonego rozporządzenia było uchylenie rozporządzenia z dnia 14 maja 2007 r., które – jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych Sądu I instancji – nie obejmowało zakresem swojej ochrony (wprowadzonymi zakazami zabudowy) żadnych nieruchomości, stanowiących własność skarżącego. Jeżeli rozporządzenie wprowadzające określone zakazy nie dotyczyło żadnej nieruchomości skarżącego, to implicite uchylenie takiego rozporządzenia nie mogło również dotyczyć żadnej z tych nieruchomości.
W rzeczy samej skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje możliwość zastosowania do jego nieruchomości zakazów wynikających z przepisów ochronnych wprowadzonych decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia 28 grudnia 1998 r., a to w sposób oczywisty wykracza poza granice przedmiotowe zaskarżonego rozporządzenia. Oparty na takiej argumentacji wywód prawny skargi kasacyjnej, dotyczący błędu w subsumcji, nie może być znany za sankcjonujący usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 ust. 1 P.p.s.a. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżący nie jest adresatem zaskarżonej normy prawa miejscowego, a powołując się na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzjach wydanych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla należących do niego działek, wskazał jedynie na faktyczne następstwa, jakie niesie za sobą wydanie zaskarżonego rozporządzenia, jest logicznie uzasadniony i wyklucza możliwość dopatrzenia się wywołania spornym unormowaniem bezpośredniej ingerencji w sferę jego praw majątkowych.
Ze względu na to, że w postępowaniu przed Sądem I instancji zasadnie nie dopatrzono się uprawnienia po stronie skarżącego do zaskarżenia spornego aktu prawa miejscowego, nie mogło dojść do jego merytorycznego badania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku innych usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.