II OSK 396/21

II OSK 396/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 369/20 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-11-10
Skarżony organ
Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 3 ,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] oraz Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 369/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...] i [...]) – etap I 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/BK 369/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku"), po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca"), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z 25 marca 2019 r. nr VIII/116/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] ([...]) – etap [...] (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy") w części tekstowej w zakresie obejmującym § 8 i § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie i zasądził zwrot kosztów postępowania.
2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...] (dalej: "Gmina"), zaskarżając go w części, tj. co do pkt. I w zakresie stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej Uchwały oraz w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania (pkt III), zarzucając w punkcie II petitum skargi kasacyjnej:
1) naruszenia prawa materialnego tj.:
- art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2020 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że przepis ten nakazuje obowiązkowo uwzględniać w planach miejscowych zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a nie ulega żadnej wątpliwości, że w skład ładu przestrzennego wchodzą też kwestie dotyczące lokalizowania reklam, zatem w planach miejscowych regulacje takie powinny być zawarte;
- art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym aktem, w którym mogą znajdować się uregulowania dotyczące lokalizowania reklam jest tzw. uchwała krajobrazowa, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że tzw. uchwała krajobrazowa obok planu miejscowego może regulować kwestie dotyczące lokalizowania reklam;
- § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1587, dalej: "Rozporządzenie") poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie mimo że przepis ten nakazuje obowiązkowo w planach miejscowych określać zasady umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, zatem w planach miejscowych regulacje takie powinny być obowiązkowo zawarte;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, którego sentencja jest niezgodna z treścią uzasadnienia, co uniemożliwia odczytanie w jakim zakresie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. I w zakresie stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej uchwały oraz w pkt. III i rozpoznanie skargi w tym zakresie poprzez jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. I w zakresie stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej uchwały oraz w pkt. III i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Gmina oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
2.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również Spółka zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie w jakim oddalono skargę Spółki na Uchwałę. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono (pkt II petitum skargi kasacyjnej):
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
a) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. Nr 506, poz. 1591 ze zm.; dalej "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie przez sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim skarżący kwestionował ustalenia zawarte w § 4 ust. 1 pkt 5 części tekstowej planu oraz na rysunku planu, a dotyczące przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżącego od strony działki o nr ewid. [...] oraz od terenów oznaczonych w części rysunkowej planu symbolem [...];
b) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że Rada Miasta [...] ustalając:
- w § 38 ust. 3 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały wskaźnik wysokości budynków na części terenu wyznaczonego linią wydzielenia wewnętrznego "[...]" - maksimum 12 m,
- w § 6 ust. 7 zaskarżonej uchwały ograniczenie w postaci dopuszczenia maksimum jednej kondygnacji podziemnej, nie przekroczyła władztwa planistycznego, podczas gdy do wyznaczenia wskaźnika wysokości zabudowy oraz ograniczenia, o którym mowa w § 6 ust. 7 Uchwały doszło w sposób dowolny, z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości;
c) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że Rada Miasta [...] odstępując od ustalenia w § 38 ust. 3 pkt 1 lit. b tiret drugie zaskarżonej uchwały wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy nie naruszyła prawa, w tym zasady ochrony ładu przestrzennego;
d) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, podczas gdy Rada Miasta [...] odstąpiła od ustawowego obowiązku sporządzenia uzasadnienia projektu planu miejscowego na etapie jego tworzenia oraz wyłożenia projektu do publicznego wglądu;
e) art. 18 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, podczas gdy Rada Miasta [...] uchybiła obowiązkowi składania uwag w przewidzianej prawem formie.
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku, w którym nie odniesiono się do zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. (rozszerzenie zakresu skargi), a dotyczących ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przy jednoczesnym oddaleniu skargi w tym zakresie.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w jakiej oddalono skargę i rozpoznanie skargi, tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 5, § 6 ust. 7 uchwały oraz § 38 ust. 3 pkt 1 lit.d części tekstowej uchwały jak również jej załącznika graficznego w stosunku do nieruchomość skarżącego - tj. działki nr ew. [...], obr. [...] w [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, Jednocześnie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
3.1. Pismem z 19 stycznia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej spółki w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego,
3.2. Pismem z 18 stycznia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy w całości.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).
4.4. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skarg kasacyjnych należy jeszcze poczynić cztery uwagi natury ogólnej, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej rozwiązań przyjętych w planach miejscowych. Po pierwsze, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze przywołaną wyżej konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21, CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Po drugie, akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14 oraz wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Mówiąc przy tym o wykładni aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze wszelkie, powszechnie akceptowane w demokratycznych porządkach prawnych, metody wykładni (m.in. językowej, systemowej, funkcjonalnej) oraz wnioskowania prawnicze. W szczególności, dokonując wykładni planu miejscowego, nie można ograniczać się do literalnego odczytania danej jednostki redakcyjnej, a tym bardziej fragmentu tej jednostki, w oderwaniu od innych postanowień tego aktu prawnego, a także pozostałych norm prawnych relewantnych z punktu widzenia danej problematyki (por.np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21, CBOSA). Po trzecie, dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konsytuacji RP), a także równiej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. W tym kontekście nie można również pomijać zagadnienia ochrony praw słusznie (w dobrej wierze) nabytych przez właścicieli nieruchomości, którzy w oparciu o kwestionowany plan miejscowy uzyskali ostateczne decyzje administracyjne oraz rozpoczęli lub zrealizowali określone inwestycje. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Po czwarte, w świetle zasady proporcjonalności, regułą powinno być stwierdzenie nieważności planu miejscowego w tej tylko części, która obejmuje wadliwe, niezgodne z prawem postanowienia tego aktu prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości jest uzasadnione w szczególności wówczas, gdy wyeliminowanie tylko wadliwych postanowień planu sprawi, że akt ten pozbawiony będzie obligatoryjnych elementów lub będzie aktem dysfunkcjonalnym, który nie będzie mógł pełnić swojej podstawowej funkcji.
4.5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę należy stwierdzić, że bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, którego sentencja jest niezgodna z treścią uzasadnienia, co uniemożliwia odczytanie w jakim zakresie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie występują wątpliwości co do tego, w jakim zakresie stwierdzono nieważność Uchwały. Sentencja zaskarżonego wyroku jest w tej sprawie jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. WSA w Białymstoku stwierdził nieważność § 8 i § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a Planu Miejscowego, nie ograniczając zakresu rozstrzygnięcia do działki należącej do Spółki. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 132 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. W myśl zaś art. 138 p.p.s.a., sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Zatem w procedurze sądowoadministracyjnej, inaczej niż ma to miejsce na gruncie procedury administracyjnej (zob. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), uzasadnienie wyroku nie stanowi jego integralnej części. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynność sporządzenia uzasadnienia ma charakter wtóry i sprawozdawczy wobec wyroku, a zatem czynność ta nie może modyfikować lub uzupełniać wyniku sprawy. Wynik sprawy może być zawarty tylko w części sentencji wyroku określonej przez ustawodawcę jako "rozstrzygnięcie" (art. 138 p.p.s.a.), a tradycyjnie określanej w procesualistyce również jako "tenor wyroku" lub "formuła sentencji wyroku". W skardze kasacyjnej Gminy nie sformułowano natomiast, w kontekście problemu stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie wykraczającym poza działkę Spółki, ani zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., ani zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Dopiero postawienie tego rodzaju zarzutów otwierałoby możliwość oceny, czy rzeczywiście, w realiach niniejszej sprawy, brak ograniczenia stwierdzenia nieważności § 8 Uchwały do działki nr [...] stanowił istotne naruszenie prawa.
4.6. Bezzasadne okazały się również zawarte w punkcie I petitum skargi kasacyjnej Gminy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 5 Rozporządzenia, również po wejściu w życie art. 37a u.p.z.p., w planie miejscowym mogą być regulowane kwestie dotyczące lokalizowania reklam. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem wprowadzenia art. 37a u.p.z.p. przez tzw. ustawę krajobrazową (zob. ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu - Dz. U. z 2015 r. poz. 774) było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, co w niniejszej sprawie nie zachodzi (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1046/19, CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że kwestie przewidziane do uregulowania w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jakkolwiek niewątpliwie mieszczą się w szeroko pojmowanych zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), to nie mogą być aktualnie regulowane w planie miejscowym. Można zatem powiedzieć, że między art. 37a ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zachodzi relacja lex specialis. Równocześnie, nie odmawiając racjonalności pewnym argumentom podnoszonym przez Gminę co do praktycznych problemów związanych z uchwalaniem tzw. uchwał krajobrazowych, trzeba jednak stwierdzić, że argumenty te mogą być co najwyżej traktowane jako wnioski de lege ferenda, czyli wnioski pod adresem ustawodawcy w sprawie dokonania ewentualnych zmian rozwiązań wprowadzonych przez tzw. ustawę krajobrazową. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut naruszenia § 4 pkt 5 Rozporządzenia, to o jego bezzasadności przesądza reguła walidacyjna lex superior derogat legi inferiori – przepis wyższego rzędu uchyla przepis niższego rzędu (art. art. 7 w zw. z art. 87 Konstytucji RP).
4.7. Bezzasadne okazały się również wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej przez Spółkę.
4.8. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów z punktu II.1.a petitim skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom Spółki, WSA w Białymstoku dokonał kontroli Uchwały również w zakresie, w jakim Spółka kwestionowała ustalenia zawarte w § 4 ust. 1 pkt 5 części tekstowej Uchwały oraz na rysunku Planu Miejscowego, a dotyczące przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Skarżącego od strony działki o nr ewid. [...] oraz od terenów oznaczonych w części rysunkowej planu symbolem [...]. Otóż z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Białymstoku oddalił skargę w pozostałej części (pkt II formuły sentencji). Z rozstrzygnięcia tego wynika zatem, że WSA w Białymstoku uznał skargę za zasadną tylko w części wskazanej w punkcie I formuły sentencji wyroku. W świetle formuły sentencji nie budzi zatem wątpliwości, że WSA w Białymstoku orzekł o całości skargi, co z kolei determinuje bezzasadność zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). O tym, że WSA w Białymstoku oddalił skargę również w odniesieniu do postanowień Uchwały dotyczących nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych na działce Spółki, przekonana jest zresztą w istocie również Spółka (zob. uzasadnienie zarzutu z punktu II petitum skargi kasacyjnej oraz pkt 4.9 niniejszego uzasadnienia). Uzupełniająco trzeba wskazać, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, w której sąd administracyjny rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. może okazać się skuteczny w przypadku, w którym sąd administracyjny rozpoznał sprawę nie poddaną jego kognicji, albo dokonując kontroli aktu administracyjnego zastosował inne kryterium tej kontroli niż zgodność z prawem. Sytuacja taka nie miała miejsca w realiach niniejszej sprawy. Trzeba równocześnie podkreślić, że powołując się na zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. lub art. 3 § 1 p.p.s.a., nie można podważać trafności ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt , II OSK 2194/20, CBOSA).
4.9. W realiach niniejszej sprawy nie mógł również okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Spółki, naruszenie to polega tym, że w uzasadnieniu wyroku nie odniesiono się do zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. (rozszerzenie zakresu skargi), a dotyczących ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy z naruszeniem art. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., przy jednoczesnym oddaleniu skargi w tym zakresie. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba zgodzić się z Spółką, że w części motywacyjnej brak jest odrębnego wywodu prawnego poświęconego wyłącznie kwestii ustalenia spornych linii zabudowy. Równocześnie jednak trzeba zauważyć, że zagadnienie to było dostrzeżone przez WSA w Białymstoku (zob. s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a nadto było przedmiotem repliki ze strony Gminy (zob. s. 5 pisma Gminy z 23 września 2020 r.). W szczególności, Gmina zwróciła uwagę na usytuowanie budynków sąsiednich oraz planowany przebieg ciągów pieszych i zieli publicznej. Co więcej, kwestia ustalenia spornych linii zabudowy nie została podniesiona przez Spółkę dopiero na rozprawie 10 września 2020 r. Zagadnienie to było bowiem przedmiotem uwag Spółki zgłaszanych podczas prac planistycznych, do którego to zagadnienia w sposób obszerny odniosła się Gmina (zob. pismo z 27 lutego 2019 r. oraz s. 11 – 12 załącznika nr 1 do Zarządzenia nr 135/19 Prezydenta [...] z 25 lutego 2019 r.). Należy zatem przyjąć, że WSA w Białymstoku oddalając skargę podzielił w całości argumentację podniesioną przez Gminę w kwestii wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce Spółki. Innymi słowy, nie jest tak, że w realiach danej sprawy Spółka nie mogła ustalić, dlaczego nie podzielono jej zarzutów w sprawie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Dodatkowo trzeba wskazać, że zgodnie z zasadą kauzalności uchybień procesowych oraz prawem strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Niezależnie bowiem od tego, że w świetle akt sprawy można zrekonstruować powody niepodzielenia przez WSA w Białymstoku zarzutów skarżącej dotyczących linii zabudowy, to wyznaczenie tych linii na działce Spółki, mając na uwadze niewielki rozmiar tej działki (około [...] m²) oraz bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej (zob. zwłaszcza budynek wielorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] – oddalony ok 6 m od granic działki Spółki) oraz bezpośrednie sąsiedztwo planowanych ciągów pieszych i terenów zielonych, było jak najbardziej uzasadnione względami potrzeby zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, a także potrzebą ochrony interesów okolicznych mieszkańców, m. in. przed zacienieniem. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że plan miejscowy może przewidywać wyższe standardy ochrony nieruchomości sąsiednich niż wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Dotyczy to zwłaszcza minimalnych standardów określonych w § 12 i § 13 tego rozporządzenia. Należy w tym kontekście podkreślić, że warunek zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezależny od warunku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Dotyczy to również przypadku ewentualnego uzyskania przez inwestora odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego.
4.10. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punkcie II.1.b petitum skargi kasacyjnej, dotyczące nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę poprzez wyznaczenie wskaźnika maksymalnej wysokość zabudowy (do 12 m) oraz dopuszczenia maksymalnie jednej kondygnacji podziemnej. Jeżeli chodzi o kwestie związane z wysokością zabudowy, to kwestionowane ograniczenie ma swoje racjonalne uzasadnienie w kontekście niewielkiej powierzchni działki Spółki (około [...] m²) oraz bliskiego zlokalizowania istniejącej już zabudowy mieszkaniowej (zob. zwłaszcza budynek wielorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] – oddalony ok 6 m od granic działki Spółki). Tego rodzaju ograniczenie ma swoje uzasadnienie m. in. w zasadzie zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP) oraz w konstytucyjnej zasadzie równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Jeżeli chodzi o zasadę zrównoważonego rozwoju, to rzeczywista poprawa jakości życia stanowi jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Z kolei na jakość życia wpływa niewątpliwie zapewnienie odpowiedniego dostępu do światła dziennego, który to dostęp jest zdeterminowany m. in. parametrem wielkości dopuszczalnej zabudowy. To samo dotyczy zapewnienia odpowiedniego dostępu do publicznie dostępnych terenów zielonych, które to tereny też powinny mieć zapewniony dostęp do światła dziennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie na terenie działki nr [...] oczekiwanej przez Spółkę wysokości nowej zabudowy (do XV kondygnacji nadziemnych – zob. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 253/21, CBOSA) w sposób oczywisty nie dałoby się pogodzić z w wymaganiami ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. Jeżeli zaś chodzi o podnoszony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, to jest on bezzasadny z dwóch powodów. Po pierwsze, działka Spółki nie została wyłączona spod zabudowy, ale tylko wprowadzono ograniczenia tej zabudowy. Po drugie, mówiąc o konieczności uwzględnienia ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym należy pamiętać, że zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z tej zasady konstytucyjnej wynika w szczególności, że skarżąca nie może domagać się ochrony jej prawa własności z pominięciem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Rada nie nadużyła również władztwa planistycznego dopuszczając maksymalnie jedną kondygnację podziemną. Tego rodzaju ograniczenie ma swoje racjonalne uzasadnienie w opracowaniu ekofizjograficznym dla terenu miasta Białegostoku z 2011 r., z którego wynika, że teren jest nasypowy i mamy wysoki poziom wód podziemnych, a także ma związek z problemami z pękaniem ścian sąsiednich budynków (zob. s. 6 pisma z 27 lutego 2019 r. - odpowiedź na uwagi Spółki). Na etapie planowanie przestrzennego, dla uwzględnienia tych zagrożeń nie jest konieczne prowadzenie odrębnych, specjalistycznych badań geologicznych lub geotechnicznych. Wystarczy, że tego rodzaju zagrożenia są uprawdopodobnione. Wniosek taki wynika m. in. z zastosowania w tym przypadku podstawowych zasad ochrony środowiska, tj. zasady prewencji i ostrożności (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i art. 72 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.). Istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Innymi słowy, chodzi tu o zastosowanie określonych metod i środków w celu eliminacji przyczyn i warunków powstania zdarzeń powodujących szkody w środowisku, ewentualnie zastosowanie metod i środków ograniczających skutki takich zdarzeń. Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 675/20, CBOSA; P. Korzeniowski, [w:] Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76).
4.11. Bezzasadny okazał się również zarzut z punktu II.1.c petitum skargi kasacyjnej, dotyczący pomięcia, w odniesieniu do działki Spółki, wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy (wyznaczono natomiast wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się w tej kwestii z ocenami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku (s. 19 – 20). W szczególności, oceniając legalność określonych rozwiązań planu miejscowego trzeba przyjąć pewną minimalną racjonalność zachowań deweloperów, którzy zwykle dążą do maksymalnie intensywnego wykorzystania terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Determinuje to bowiem przyszłe zyski z inwestycji deweloperskiej. W realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza w kontekście niewielkich rozmiarów działki Spółki oraz wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, nie istnieje realne niebezpieczeństwo, że brak parametru minimalnej intensywności zabudowy może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, tym bardziej, że na sąsiedniej działce [...] znajduje się już obecnie niska zabudowa usługowa.
4.12. Bezzasadny okazał się również zarzut z punktu II.1.d petitum skargi kasacyjnej, dotyczący braku uzasadnienia projektu planu miejscowego na etapie jego tworzenia oraz wyłożenia do wglądu. W realiach niniejszej sprawy istotnie uzasadnienie projektu uchwały w sprawie planu miejscowego przedłożono dopiero bezpośrednio przed podjęciem Uchwały. Tym samym doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ale naruszenie to nie miało charakteru naruszenia istotnego. Po pierwsze, jak już wskazano wyżej, uzasadnienie do projektu uchwały zostało przedłożone na końcowym etapie prac planistycznych. Po drugie, w trakcie procedury planistycznej Spółka uzyskała wyczerpujące informacje dotyczące uzasadnienia przyjętych w planie rozwiązań, dotyczących działki nr [...]. Tym samym nie sposób przyjąć, że przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na możliwość podjęcia przez Spółkę obrony jej praw w toku procedury planistycznej lub w toku postępowania sądowego. Należy w tym kontekście przypomnieć, że kontrola legalności uchwał dotyczących uchwalenia planu miejscowego jest dokonywana, na ogólnych zasadach, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Chodzi tu w szczególności o akta planistyczne oraz odpowiedź na skargę, w oparciu o które to dokumenty można m. in. ustalić powody, dla których wprowadzono określone rozwiązania w uchwałach rady gminy dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Informacje zawarte w uzasadnieniu tych uchwał stanowią istotny element w ustaleniu motywów, którymi kierowała się rada gminy wykonując władztwo planistyczne, ale uzasadnienie przedmiotowych uchwał nie stanowi wyłącznego źródła tych informacji. Sporządzenie uzasadnienia wspomnianych uchwał jest celowe, również z punktu widzenia ochrony interesów rady gminy w postępowaniu przed organem nadzoru lub sądem administracyjnym. Należy jednak równocześnie podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych nie przewidują w ogóle obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwał w sprawie uchwalenia planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA).
4.13. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut z punktu II.1.e petitum skargi kasacyjnej, dotyczący dopuszczenia przez Radę możliwości składania uwag do projektu planu również w formie zwykłego maila. Po pierwsze, Spółka nawet nie podjęła próby wykazania, że dopuszczenie takiej formy składania uwag negatywnie wpłynęło na jej prawa i obwiązki. Po drugie, nie sposób mówić o istotnym naruszeniu art. 18 ust. 3 u.p.z.p. w sytuacji, w której organ planistyczny dopuszcza składanie uwag również w mniej sformalizowany sposób. W ten sposób wzmacnia się bowiem zasadę partycypacji społecznej w uchwaleniu planu miejscowego, której realizacji służy m. in. instytucja uwag do projektu planu.
4.13. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
4.14. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.