II OSK 395/16

II OSK 395/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 263/15 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2015-10-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 154 par 1 i 6, art. 149 par 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i H. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 263/15 o odrzuceniu skargi M. G. i H. G. o wymierzenie grzywny Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. za niewykonanie wyroku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 263/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę M. G. i H. G. o wymierzenie grzywny Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. za niewykonanie wyroku.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że M. G. i H. G. pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na niewykonanie przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. prawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 28 sierpnia 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 888/13. Powyższym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku, wskazując, że zaistniała sytuacja faktyczna uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2013 r.
Zdaniem skarżących, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie załatwił sprawy zgodnie z wykładnią prawa zawartą w w/w wyroku, czym naruszył zasadę szybkości postępowania. Skarżący zaznaczyli, iż w dniu 2 grudnia 2014 r. organ odwoławczy wykonał wyrok jedynie w części - zwracając im koszty postępowania. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powinien był wykonać wyrok niezwłocznie po jego otrzymaniu, ponieważ zawarta w nim ocena prawna dokonana przez Sąd była jednoznaczna, czego dotychczas nie uczynił.
W piśmie z dnia 10 września 2015 r. M. G. i H. G. wskazali, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie, a następnie postępowanie umorzył. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ ten odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zaś organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał tę decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucając skargę wskazał, że w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Zmieniła ona między innymi treść art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, przepis art. 154 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r., stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Istotne jest również to, że w obu przypadkach warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.
Sąd zaznaczył, że w nowym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi na niewykonanie każdego wyroku sądu administracyjnego. Jednym bowiem przypadkiem, w którym złożenie takiej skargi jest dopuszczalne będzie niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z regulacji art. 154 p.p.s.a. w nowym brzmieniu wyłączono natomiast przypadki dotyczące stanów bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym decyzję administracyjną, jak w przypadku skargi M. G. i H. G.
Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest niewykonanie przez organy nadzoru budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 sierpnia 2014 r., podjętego w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności decyzji wydanych przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Powyższe orzeczenie nie dotyczyło natomiast ani kwestii bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania przez te organy. W obecnym stanie prawnym skarga o wymierzenie grzywny za brak działania organów po wyroku sądu, który zapadł w sprawie innej niż bezczynność lub przewlekłość, jest niedopuszczalna i z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało ją odrzucić.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. G. i H. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
1. naruszenie art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w terminie do 15 sierpnia 2015 r.,
2. naruszenie art. 45 Konstytucji RP stanowiącego, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, podczas gdy w przedmiotowej spawie Sąd wykazał nieuzasadnioną zwłokę kierując się wiedzą, że nastąpiła nowelizacja przepisu wskazanego w pkt 1),
3. naruszenie art. 184 Konstytucji RP stanowiącego, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Sąd takiej kontroli nie przeprowadził, ponieważ odczekał z rozpoznaniem sprawy na nowelizację przepisu wskazanego wyżej.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w/w postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczową kwestią jest uwzględnienie zmiany stanu prawnego, dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie regulacji dotyczącej wnoszenia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym określony akt lub czynność organu administracji publicznej.
Powołana ustawa nowelizująca, która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., zmieniła m.in. treść art. 154 § 1 p.p.s.a. W brzmieniu sprzed nowelizacji przepis ten stanowił, iż: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Od dnia 15 sierpnia 2015 r. komentowany przepis stwierdza zaś, iż: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. wprowadzona zmiana ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Wniesienie skargi na podstawie znowelizowanego przepisu artykułu 154 § 1 p.p.s.a. możliwe jest obecnie jedynie w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca z dotychczasowego zakresu art. 154 § 1 powołanej ustawy postanowił usunąć kwestie dotyczące bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Zmiana art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podyktowana była równoczesną zmianą art. 149 tej ustawy, obejmującego obecnie kompleksowe uregulowanie kwestii dotyczących rozstrzygania o skargach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 634). W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 1633) wyraźnie wskazuje się, iż wykreślenie w art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrazów "oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności" miało związek z całościowym uregulowaniem w art. 149 tej ustawy sprawy sposobu załatwienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a ustawy. Taki zabieg legislacyjny skutkuje tym, że w aktualnym stanie prawnym wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz o wymierzenie grzywny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności przysługuje stronie na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie art. 154 powołanej ustawy.
Porównanie treści art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a także tuż po niej, przy jednoczesnym uwzględnieniu zmiany brzmienia art. 154 § 1 tej ustawy, wskazuje jednak, iż rzeczywistym zamiarem ustawodawcy, oprócz kompleksowego uregulowania kwestii sposobu załatwiania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a p.p.s.a., było zniesienie sytuacji, w której w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności skarga przysługiwałaby zarówno na podstawie art. 154 § 1, jak i art. 149 powołanej ustawy. Na sytuację tę wprost wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk 1633) podnosząc, iż obecnie (tj. przed nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.) dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdy sąd administracyjny uchylił przykładowo decyzję organu II instancji, a organ ten nie załatwił sprawy pomimo upływu ustawowego terminu zarówno z jednego, jak i z drugiego środka (tj. art. 149 i 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Takie rozwiązanie budziło zaś w praktyce wiele wątpliwości.
W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że skoro sąd administracyjny zobowiązany jest we własnym zakresie ustalić, czy w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, czy przewlekłym prowadzeniem przez niego postępowania, to konsekwentnie zobligowany jest zatem również do ustalenia podstawy prawnej takiej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Jest tak tym bardziej, że w niniejszej sprawie skarżący jako podstawę prawną swojego żądania mylnie wskazali art. 158 § 1 p.p.s.a., co pociągało za sobą konieczność prawidłowego jej określenia przez Sąd I instancji. W skardze na niewykonanie przedmiotowego wyroku skarżący wystąpili jednocześnie z żądaniem wymierzenia grzywny organowi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. wyznacza sposób ustalenia wysokości grzywny, który znajduje zastosowanie zarówno w sytuacji określonej w art. 154 § 1, jak i w art. 149 § 2 p.p.s.a.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy odrzucenie skargi przez Sąd I instancji postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. było niedopuszczalne, gdyż w dacie wniesienia tej skargi (29 stycznia 2015 r. - data wniesienia skargi do organu) skarżącym przysługiwała skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., a więc postępowanie w tej sprawie zostało prawidłowo wszczęte. Przedmiotowa skarga wniesiona została bowiem przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast po zmianie stanu prawnego w tym zakresie Sąd I instancji powinien przyjąć, że skarga ta stanowi obecnie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i dokonać zmiany kwalifikacji podstawy prawnej tej skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. na art. 149 p.p.s.a. Przyjęcie stanowiska odmiennego, zgodnie z którym w powyższej sytuacji procesowej skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu nie przysługuje stanowiłoby naruszenie prawa strony do sądu zagwarantowanego przez art. 45 Konstytucji RP. Argumentacja Sądu I instancji oparta jest jedynie na językowej analizie brzmienia art. 154 § 1 p.p.s.a. sprzed i po nowelizacji, abstrahuje zaś od systemowej wykładni przepisów powołanej ustawy, a także celu nowelizacji przepisów art. 154 § 1 w zw. z art. 149 tej ustawy. W związku z tym, że w tym przypadku ustawa nowelizująca z dnia 9 kwietnia 2015 r. nie zawiera przepisów przejściowych, wskazujących jak należy traktować skargi wniesione w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, to należy zastosować wykładnię mającą na celu zapewnienie stronie dojścia do drogi sądowej, a więc wykładnię systemową i celowościową wskazanych przepisów. Istotny jest również przedmiot sprawy, jakim jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji. Taki przedmiot sprawy determinuje szybkość jej rozpoznania i również nie pozostaje bez wpływu na wykładnię i stosowanie przepisów art. 149 i art. 154 p.p.s.a. przed i po ich nowelizacji. Wprawdzie odrzucenie skargi w tego rodzaju sprawie nie stałoby na przeszkodzie wniesieniu przez skarżących nowej skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. po nowelizacji, lecz powodowałoby to nadmierne przedłużenie postępowania sądowego w sprawie, która wymaga szybkiego rozstrzygnięcia.
Podkreślenia też wymaga, iż w niniejszej sprawie skarżący wnosili o ukaranie organu grzywną za niewykonanie wyroku, zaś przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. sprzed nowelizacji również przewidywał możliwość orzeczenia grzywny.
Końcowo wskazać należy również, iż w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. skarżący wezwali organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 888/13, dochowali zatem formalnego wymogu, warunkującego skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Wprawdzie w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. warunkiem formalnym wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). Przyjąć jednak należy, iż w przypadku przekwalifikowania przez Sąd skargi wniesionej przed omawianą wyżej nowelizacją ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. na skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., brak jest podstaw do odrzucenia skargi, jeżeli strona przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. spełniła wszystkie wymogi formalne do jej wniesienia, także wyczerpała wymagane wtedy środki zaskarżenia.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).